Présidence de Franklin Delano Roosevelt

Les historiens divisent généralement le New Deal de Roosevelt en trois catégories distinctes : l'aide sociale, dont plusieurs dizaines de millions de chômeurs avaient un besoin urgent, le redressement, qui signifiait le retour à une économie saine, et la réforme qui visait à conjurer les origines de la crise et en particulier les dérives du système bancaire et financier. Roosevelt expliqua directement sa politique au peuple américain dans une série d'entretiens radiophoniques connues sous le nom de « causeries au coin du feu » (fireside chats)[21]. Pour faire adopter les réformes qu'il souhaitait mener pour le pays, le président s'appuya sur des sénateurs de poids tels que George W. Norris, Robert F. Wagner et Hugo Black ainsi que sur ses conseillers du Brain Trust. Comme son prédécesseur Herbert Hoover, Roosevelt considérait que la crise économique résultait d’un manque de confiance qui se traduisait par une baisse de la consommation et de l’investissement[22].

Entre le 9 mars et le 16 juin 1933, période de cent jours qui correspond à la durée de la session du Congrès, son administration fit passer un nombre record de projets de loi[23]. Selon Georges Ayache, « Roosevelt n'eut jamais l'intention de mettre fin au régime capitaliste en Amérique. Ses débuts tonitruants à la présidence firent néanmoins figure de révolution car il jetait par-dessus bord près d'un siècle et demi de certitudes bien ancrées dans la société américaine »[24].

La réforme bancaire fut la première urgence à laquelle fut confrontée l'administration Roosevelt. À la suite de la crise, des milliers de petites banques avaient mis la clé sous la porte ou étaient sur le point de faire faillite et nombre d'épargnants souhaitaient récupérer leurs avoirs par peur de les perdre en cas de fermeture de leur banque. Dans les mois qui suivirent l'élection de Roosevelt, plusieurs gouverneurs décrétèrent des jours fériés dans leur État de sorte que les établissements bancaires fussent fermés et que leurs fonds ne pussent être retirés[25]. L'ampleur de la crise était telle que, au moment de l'investiture de Roosevelt, 32 États avaient déjà procédé à la fermeture totale de leurs banques. La situation n'était pas vraiment meilleure dans les autres États où de nombreuses banques avaient posé le bilan et où les déposants n'étaient autorisés à retirer, quand ils le pouvaient, que 5 % de leurs économies[26]. Sitôt arrivé au pouvoir, Roosevelt annonça que le 5 mars 1933 serait un jour férié fédéral ce qui entraîna la fermeture de toutes les banques du pays. Certains observateurs contestèrent la légalité de cette décision mais la sévérité de la crise fit que l'initiative du nouveau président ne souleva guère de controverses dans l'immédiat[25]. En concertation avec l'ancien secrétaire au Trésor de Hoover Ogden L. Mills, l'administration Roosevelt consacra les jours suivants à élaborer un projet de loi destiné à renflouer le secteur bancaire[27].

À l'ouverture de la session spéciale du Congrès le 9 mars, les parlementaires adoptèrent sans difficulté l'Emergency Banking Relief Act. Contrairement aux espérances de certains radicaux et aux craintes de nombreux conservateurs, la loi ne nationalisait pas l'industrie financière mais prévoyait d'utiliser des fonds fédéraux pour stabiliser les banques privées[28]. Lorsque les banques rouvrirent le lundi 13 mars, le cours des actions à la bourse avait bondi de 15 % et le nombre de dépôts bancaires excédait celui des retraits, ce qui mit fin à la panique[29]. Une autre mesure visant à restaurer la confiance des Américains dans leur système financier fut le Glass-Steagall Act qui avait pour but de freiner la spéculation en plafonnant le montant des sommes pouvant être investies par les banques de dépôt et en instaurant une séparation entre les banques de dépôt et les banques d'investissement[30].

Ouvriers du CCC construisant une route dans l'actuel parc national de Cuyahoga Valley, en 1933.

Lorsque Roosevelt entra en fonction en 1933, 25 % de la population active était au chômage[31]. La nécessité de venir en aide aux chômeurs fut donc au centre des préoccupations du New Deal. Dans ce domaine, Roosevelt se contenta d'imiter les programmes qu'il avait instauré durant son mandat de gouverneur de New York et de poursuivre ceux que Hoover avait initié[32]. Le plus important de ces programmes fut, de 1933 à 1935, la Federal Emergency Relief Administration (FERA) dont l'une des missions consistait à distribuer de l'argent aux municipalités pour permettre à ces dernières d'entreprendre des travaux susceptibles d'être confiés aux chômeurs dans le besoin. La FERA était dirigée par Harry Hopkins qui avait déjà piloté un programme similaire dans l'État de New York[33].

Une autre organisation gouvernementale, la Public Works Administration (PWA), fut créée afin de financer la construction d'infrastructures publiques ; elle fut placée sous la responsabilité du secrétaire à l'Intérieur Harold Ickes, l'un des plus fervents partisans du New Deal[34]. Soucieux d'accroître le rôle du gouvernement fédéral dans la lutte contre le chômage, Hopkins obtint gain de cause avec la mise en place de la Civil Works Administration (CWA) qui se proposait de fournir du travail à toute individu sans emploi. En moins de quatre mois, la CWA embaucha quatre millions de personnes et déploya, pendant ses cinq mois d'existence, une activité frénétique en construisant ou rénovant 200 piscines, 3 700 terrains de jeux, 40 000 écoles, 400 000 km de routes et plus de 3 500 km de canalisations d'égout[35]. En dépit de la très grande popularité du programme, Roosevelt y mit fin en mars 1934 pour des raisons budgétaires mais aussi parce qu'il ne voulait pas du principe d'un État fédéral considéré comme « employeur en dernier ressort »[36].

La plus populaire des institutions du New Deal, qui était aussi la préférée de Roosevelt, fut le Civilian Conservation Corps (CCC)[37]. Créé le 31 mars 1933, celui-ci recrutait des jeunes chômeurs âgés de 18 à 25 ans pour réaliser, moyennant rétribution, des travaux d'entretiens dans les forêts publiques et les parcs nationaux du pays. Les Noirs étaient acceptés, contrairement aux filles. En tout, le CCC mobilisa chaque année quelque 500 000 jeunes hommes[38], jusqu'à sa disparition en juin 1942[39].

Une famille de migrants chassée de sa ferme dans la vallée de San Joaquin (Californie), en février 1935. Photographie de Dorothea Lange.

Roosevelt accorda une attention toute particulière aux questions agricoles[40]. Les fermiers constituaient, à cette époque, environ 30 % de la main-d'œuvre totale du pays et les réformateurs du New Deal pensaient qu'un relèvement de l'agriculture serait profitable à l'économie en général[41]. Le pilotage des programmes agricoles de la nouvelle administration fut confié au secrétaire à l'Agriculture Henry Wallace[42]. La crise agricole qui persistait depuis les années 1920 fut exacerbée par la Grande Dépression et les saisies hypothécaires étaient monnaie courante chez les fermiers criblés de dettes[43]. Ces derniers étaient prisonniers d'un cercle vicieux qui les incitaient à accroître leur production pour compenser le faible niveau des prix, ce qui avait pour résulter de faire baisser encore davantage les prix en augmentant les stocks de denrées disponibles. L'administration Hoover avait mis en place le Bureau agricole fédéral (Federal Farm Board) pour procéder au rachat des surplus agricoles et résoudre ainsi le problème de la surproduction, mais cela ne fut pas suffisant pour stabiliser les prix[44]. Tout au long des années 1930, les fermiers du Midwest furent en outre sévèrement affectés par une série de violentes tempêtes de sable, connues sous le nom de Dust Bowl, qui poussa nombre d'entre eux à quitter leurs terres pour s'installer ailleurs[45].

En mai 1933 fut voté l'Agricultural Adjustment Act (AAA) qui donnait naissance à l’Agricultural Adjustment Administration. L'objectif de cette nouvelle agence était d'obtenir une contraction artificielle de l'offre et donc une hausse des prix des denrées agricoles. Pour ce faire, l'AAA fixa des quotas maximums pour la production du maïs, du coton, des produits laitiers, de la viande de porc, du riz, du tabac et du blé ; en retour, elle accordait des subventions pour les agriculteurs qui acceptaient de ne pas cultiver une partie de leurs terres. Le financement de ces subventions fut assuré par l'introduction d'une nouvelle taxe sur la transformation des produits alimentaires. Conformément à cette politique, 10 millions d'acres (soit 40 000 km²) de champs de coton furent détruits (soit un quart de la production totale), d'abondantes récoltes laissées à l'abandon et six millions de porcelets abattus[46] - [47]. Les revenus des fermiers augmentèrent significativement durant les trois premières années du New Deal du fait de la hausse des prix constatée[48]. À l'inverse, les métayers pâtirent souvent du nouveau système car un certain nombre de propriétaires terriens empochèrent les subventions fédérales distribuées pour maintenir les terres en jachère[49].

L'AAA fut le premier dispositif fédéral conçu pour venir en aide aux fermiers et constitua la première étape d'une ingérence accrue du gouvernement dans le domaine de l'agriculture au cours des décennies suivantes[47]. La loi fut cependant invalidée pour des motifs techniques par la Cour suprême en 1936. Avec l'adoption de la loi d'ajustement agricole de 1938, l'AAA fut remplacé par un programme similaire qui obtint cette fois l'approbation de la Cour. Plutôt que de rémunérer les agriculteurs en échange de friches, les autorités fédérales accordèrent à ces derniers des subventions pour développer la culture de plantes fourragères telles que la luzerne, réputée pour ses qualités d'amélioration des sols, qui ne seraient pas mises en vente sur le marché. La réglementation gouvernementale de la production agricole fut par la suite modifiée à de nombreuses reprises mais le principe de base qui consistait à subventionner les agriculteurs fut maintenu[50].

À l'époque de Roosevelt, nombre de familles des régions rurales vivaient dans une grande pauvreté, particulièrement dans le Sud. Des agences comme la Farm Security Administration, qui succéda à la Resettlement Administration, s'efforcèrent de venir en aide aux migrants et aux paysans marginaux dont les conditions de vie difficiles furent mises en lumière par le roman à succès de John Steinbeck Les Raisins de la colère, publié en 1939 et adapté au cinéma l'année suivante par John Ford. Les responsables du New Deal refusèrent néanmoins d'allouer des crédits aux citoyens pauvres désireux d'acquérir une ferme car ils estimaient que les agriculteurs étaient déjà trop nombreux[51]. En revanche, l'administration Roosevelt consacra d'importantes sommes à la remise en état des établissements de santé qui accueillaient les malades dans les régions les plus défavorisées[52]. De son côté, la Farm Credit Administration refinança de nombreux prêts hypothécaires ce qui eut pour effet de diminuer l'ampleur des saisies. En 1935, le gouvernement fédéral mit sur pied la Rural Electrification Administration (REA) qui intensifia la construction de lignes électriques dans les zones rurales et permit de la sorte à des millions de personnes d'avoir accès pour la première fois à l'électricité[53]. Dans la décennie qui suivit la création de la REA, le pourcentage de fermes reliées au réseau électrique passa de moins de 20 % à près de 90 %[54].

Sur les instances du sénateur progressiste du Nebraska George W. Norris, Roosevelt fédéralisa le barrage de Muscle Shoals, dans le Tennessee, afin de développer l'électrification de la région[55]. En mai 1933 fut créée la Tennessee Valley Authority (TVA) dont l'un des principaux objectifs était de multiplier la construction de barrages afin de juguler les inondations, produire de l'électricité et moderniser les exploitations agricoles les plus pauvres de la vallée du Tennessee[56] - [57]. Grâce au recours à l'emprunt et à la coopération entre les autorités fédérales et locales, la TVA donna naissance à une zone « expérimentale » s'étendant sur plus de 100 000 km², au Tennessee et au-delà ; celle-ci fut rapidement dotée de toute une panoplie d'infrastructures comme des barrages ou des canaux qui contribuèrent à relancer l'activité économique[58]. Sous la direction d'Arthur Ernest Morgan, la TVA fonda également plusieurs villes nouvelles telles que Norris, dans le Tennessee, qui devaient encourager le développement d'un mode de vie coopératif et égalitaire. Même si les projets les plus ambitieux de la TVA ne furent pour la plupart jamais concrétisés, cette dernière était devenue le premier producteur d'électricité du pays en 1940[59]. L'administration Roosevelt lança par ailleurs la Bonneville Power Administration qui remplissait des fonctions identiques à celles de la TVA dans le Nord-Ouest Pacifique, bien qu'à une échelle plus restreinte[60].

Pour diriger le Bureau des affaires indiennes, Roosevelt fit appel à John Collier qui mit en œuvre une nouvelle politique à l'égard des Amérindiens, notamment en assouplissant l'exigence d'assimilation culturelle. Les membres des communautés autochtones furent par ailleurs admis au sein du Civilian Conservation Corps ainsi que dans d'autres programmes du New Deal, dont le nouveau Service de préservation des sols (Soil Conservation Service)[61].

Affiche Blue Eagle de la NRA.

Sous la présidence de Roosevelt, la National Recovery Administration (NRA) fut, avec l'AAA, l'un des deux grands programmes destinés à rétablir la prospérité économique du pays[62]. La NRA avait été fondée par le National Industrial Recovery Act (NIRA) de 1933 et avait pour but d'introduire des réformes dans le secteur industriel[63]. Les concepteurs de la NRA furent très influencés par les travaux de Charles R. Van Hise, un universitaire progressiste qui considérait les trusts comme une caractéristique incontournable de toute société industrialisée. Plutôt que de se prononcer en faveur des lois antitrust visant à empêcher l'existence de ces monopoles, Hise avait, en son temps, recommandé la création d'organisations gouvernementales chargées de réguler les trusts[64]. La NRA tenta de mettre fin à la concurrence sauvage en obligeant les différents secteurs de l'industrie à élaborer des codes de bonne conduite qui fixaient des règles de fonctionnement pour toutes les entreprises d'un secteur concerné, telles que l'instauration de prix et de salaires minimaux, des accords de non-concurrence et des restrictions de production. La négociation des codes par les dirigeants de l'industrie se fit avec l'approbation et les conseils des fonctionnaires de la NIRA. D'autres dispositions de la loi encourageaient la formation de syndicats et suspendaient la législation antitrust en vigueur[65].

Roosevelt nomma à la tête de la NRA l'ancien général Hugh S. Johnson qui avait participé au pilotage de l'économie nationale pendant la Première Guerre mondiale. Johnson souhaitait maintenir les salaires à un niveau élevé et s'efforça d'enrayer la surproduction industrielle ainsi que la compétition sauvage au moyen d'une baisse des prix[66]. Au total, deux millions de chefs d'entreprise promirent à la NRA de mettre en place et de respecter les codes réclamés par cette dernière et les logos Blue Eagle (« aigle bleu »), qui indiquaient qu'une entreprise coopérait avec la NRA, se mirent à fleurir un peu partout[67]. La NRA cibla particulièrement dix secteurs d'activité jugés essentiels à la reprise économique, dont, par ordre décroissant d'importance, l'industrie textile, le charbon, le pétrole, l'acier, l'automobile et le bois. Quoique réticents à imposer directement leurs exigences aux firmes, les responsables du programme incitèrent fortement les entreprises à adhérer aux codes et encouragèrent les consommateurs à acheter les produits des sociétés qui respectaient les nouvelles normes[65]. Dans la mesure où chaque branche de l'industrie devait faire l'objet d'un code spécifique, les représentants de la NRA déléguèrent la rédaction des codes aux patrons qui se retrouvèrent dans bien des cas avantagés par rapport à leurs ouvriers[68].

Cette forme de microgestion accentua l'impopularité de la NRA au sein de l'opinion publique et de nombreux membres de l'administration Roosevelt se mirent à douter de l'efficacité du programme[69]. En mai 1935, la Cour suprême invalida à l'unanimité le National Recovery Act et le programme disparut dans une quasi-indifférence[70]. Jacques Portes note cependant que « malgré cet échec, consommé dès 1934 et en dépit du départ de Johnson, le NIRA permet au gouvernement fédéral de faire admettre son intervention dans l'économie et d'imposer le respect de certaines réglementations sociales souvent oubliées »[55]. À la suite de la disparition de la NRA, plusieurs agences furent créées ou renforcées afin de permettre la régulation de certains secteurs d'activité. En 1934, le Congrès mit ainsi sur pied la Commission fédérale des communications pour encadrer le développement de la radio et de la téléphonie. Cette initiative fut suivie quatre ans plus tard par le Civil Aeronautics Board chargé de réglementer l'aviation commerciale en plein essor. Enfin, en 1935, l'autorité de l'Interstate Commerce Commission fut étendue au transport routier tandis que la Federal Trade Commission reçut de nouvelles prérogatives[71].

Au sein de l'Agricultural Adjustment Act figurait l'amendement Thomas qui autorisait le président à réduire la teneur en or du dollar, à frapper des pièces de monnaie en argent et à émettre pour 3 milliards de dollars de monnaie fiduciaire non adossée à l'or ou l'argent. En avril 1933, Roosevelt mit fin à l'étalon-or[72]. La parité dollar-or, qui était alors de 20,67 $ l'once, fluctua dans les mois suivants entre 27 et 35 $[73]. Cette politique inflationniste était destinée d'une part à maîtriser la forte chute des prix si préjudiciable à l'économie nationale et, d'autre part, à réduire le volume de la dette publique et privée[74]. Le 5 juin, le Congrès vota la fin des paiements en or dans les transactions commerciales[75]. Dans ce contexte, Roosevelt torpilla la Conférence économique de Londres qui souhaitait stabiliser les taux de change[74]. Le message « explosif » adressé par la Maison-Blanche à la conférence condamna toute tentative concertée de la part des puissances internationales de mettre fin à la dépression, tout en assurant à Roosevelt de garder la haute main sur la politique économique des États-Unis[76].

Même si le président était disposé à se montrer plus souple au sujet des droits de douane, il refusa le principe d'un régime de change fixe ainsi que la réévaluation des dettes contractées par les pays européens au cours du premier conflit mondial[77]. En octobre 1933, l'administration Roosevelt décida d'augmenter ses stocks d'or afin de stimuler l'inflation. Quoique fortement critiquée par des observateurs tels que Keynes ou par des partisans de la monnaie forte comme Dean Acheson, l'initiative fut globalement bien accueillie dans les communautés rurales[78]. De fait, cet afflux d'or déboucha, entre 1933 et 1936, sur une augmentation de 17 % du volume de monnaie en circulation aux États-Unis et contribua à la relance de l'activité[79]. Le dollar fut quant à lui dévalué de 40 % en janvier 1934, son taux de conversion étant désormais fixé à 35 $ l'once[80]. Avec l'adoption de la loi bancaire de 1935, le Federal Open Market Committee fut placé sous l'autorité directe du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale, qui accentua ainsi sa mainmise sur le contrôle de la masse monétaire et la formulation des stratégies à adopter en fonction des cycles économiques[81].

Le Securities Exchange Act of 1934 permit la création de la Securities and Exchange Commission (Commission des titres financiers et des bourses ou SEC) qui devait réglementer plus sévèrement les marchés financiers[82]. Roosevelt nomma à la tête de la SEC Joseph P. Kennedy, qui s'était lui-même enrichi grâce à la spéculation, avec pour mission de « nettoyer » Wall Street. Kennedy rassembla aussitôt une équipe de réformateurs dont faisaient partie William O. Douglas et Abe Fortas qui entrèrent par la suite à la Cour suprême. La SEC avait quatre objectifs : le premier, et le plus important, était de restaurer la confiance des investisseurs dans le marché des titres, qui s'était pratiquement effondré en raison des doutes émis sur l'intégrité du système et les prétendues menaces externes causées par la présence d'individus hostiles aux milieux d'affaires au sein de l'administration Roosevelt. Deuxièmement, la SEC devait se débarrasser des petites escroqueries reposant sur la diffusion de fausses informations, l'existence de dispositifs frauduleux et le recours à des méthodes douteuses censées garantir un enrichissement rapide. Troisièmement, et sur une échelle bien plus large que la précédente, l'agence devait mettre un terme aux délits d'initiés dans les grandes firmes, grâce auxquels des investisseurs disposant d'informations confidentielles sur la situation d'une entreprise étaient en mesure de déterminer le moment le plus favorable pour l'achat ou la vente de leurs propres titres. Enfin, la SEC procéda, grâce à un système complexe, à l'enregistrement de tous les titres boursiers vendus sur le territoire américain, avec un ensemble précis de règles et de lignes directrices applicables à tous[83]. L'obligation, imposée par la SEC, de divulguer des informations sur les entreprises et de permettre ainsi aux investisseurs de prendre leurs décisions en connaissance de cause contribua fortement à rétablir la confiance de ces derniers[84].

Dans les cent premiers jours de son administration, Roosevelt fit adopter le Securities Act de 1933 qui étendait les pouvoirs de la Federal Trade Commission et exigeait des sociétés émettrices de valeurs mobilières de divulguer des informations au sujet de ces titres[85]. Une autre loi de régulation financière majeure fut le Public Utility Holding Company Act de 1935 qui démantelait les grandes sociétés holdings opérant dans les services publics. En effet, ces groupes étaient suspectés d'avoir cherché à extraire des profits des filiales de service public au détriment des clients[86].

Diverses propositions furent avancées pour relancer la construction de logements qui était généralement perçue comme une composante fondamentale de la reprise économique. Dans ce domaine, Keynes et le sénateur Wagner suggérèrent de lancer un programme de logements sociaux à grande échelle mais l'administration Roosevelt était plus intéressée par les mesures destinées à favoriser l'accession des citoyens à la propriété privée. En 1933, Roosevelt créa la Home Owners' Loan Corporation pour refinancer les habitations menacées de saisie immobilière. La Federal Housing Administration, active dès 1934, fixa des normes nationales pour la construction des maisons et fournit des assurances pour les prêts hypothécaires de longue durée. Une autre institution du New Deal, la Federal National Mortgage Association, rendit quant à elle le crédit immobilier plus attrayant pour les prêteurs en facilitant la titrisation des hypothèques. La mise en place de ces différentes agences n'entraîna pas une augmentation sensible de la construction de logements dans les années 1930 mais joua en revanche un rôle décisif dans le boom immobilier de l'après-guerre[87].

Alors que Roosevelt s'était longtemps abstenu de tout commentaire au sujet de la prohibition, il épousa la tendance majoritaire de son parti et de l'opinion publique qui réclamait son abolition lors de la campagne de 1932. Durant les cent premiers jours de sa présidence, il promulgua la loi Cullen-Harrison qui fixait le taux maximal de concentration en alcool de la bière à 3,2 %. La prohibition fut définitivement abrogée avec la ratification, en décembre 1933, du 21^e amendement de la Constitution. Roosevelt ne fut pas impliqué dans l'élaboration du texte mais le mérite de son adoption lui fut en grande partie attribué. La fin de la prohibition augmenta les recettes fiscales des autorités fédérales, étatiques et locales et permit à Roosevelt de tenir une promesse de campagne auxquels de nombreux Américains étaient très attachés. Elle eut également pour conséquence d'affaiblir les gangs criminels des grandes villes et les bootleggers ruraux qui avaient largement profité de la contrebande illégale d'alcool[88] - [89].

En 1935, la croissance de l'économie était de 21 % supérieure à son nadir, quoique toujours inférieure de 11 % au pic de 1929. Ce dernier seuil fut finalement dépassé en 1936 mais le taux de chômage, établi à 20 %, était loin d'être résorbé. Les revenus des fermiers étaient cependant en augmentation[90]. Alors que la dépression économique se poursuivait, et à la suite du raz-de-marée démocrate aux élections de mi-mandat de 1934, Roosevelt mit en œuvre un « second New Deal » dont les programmes devaient non seulement assurer le retour à la prospérité mais également assurer la stabilité et la sécurité économiques à long terme pour les Américains ordinaires[91].

En avril 1935, le Congrès vota l’Emergency Relief Appropriation Act qui, contrairement aux mesures d'aide sociale instaurées en 1933, faisait du gouvernement fédéral un acteur essentiel de la lutte contre le chômage ; Roosevelt, comme certains de ses conseillers, estimait en effet que le secteur privé ne serait plus jamais en mesure de garantir le plein emploi. Le principal organisme institué à la suite de l'Emergency Relief Appropriation Act fut la Works Progress Administration (WPA) dont la direction fut confiée à Harry Hopkins[92]. La WPA finança la construction d'hôpitaux, d'écoles et de routes et employa plus de 8,5 millions de personnes qui bâtirent en tout un million de kilomètres d'autoroutes et d'infrastructures routières et 125 000 édifices publics ainsi que des ponts, des réservoirs et des systèmes d'irrigation[93]. La WPA s'imposa rapidement comme le plus important dispositif d'aide sociale du New Deal, devant la PWA d'Harold Ickes qui continua néanmoins de fonctionner[94]. Même si elle n'était censée prendre en charge que les projets dont le coût avoisinait les 25 000 $, la WPA contribua financièrement à d'autres programmes tels que le Federal Writers' Project[95].

Tout comme la CWA et le CCC, la WPA reposait sur la coopération entre le gouvernement fédéral et les autorités locales qui fournissaient les plans, le site et le matériel nécessaire au chantier tandis que Washington se chargeait de recruter la main-d'œuvre. L'aménagement des parcs publics fut au cœur des préoccupations de la WPA et plusieurs dizaines de milliers d'installations sportives et de loisirs furent construites en zone urbaine et rurale. Ces projets avaient pour principal objectif de fournir du travail pour les chômeurs mais ils répondaient également au développement d'une société de loisirs où les citoyens étaient de plus en plus soucieux d'entretenir leur condition physique. La WPA dépensa en tout 941 millions de dollars pour l'édification d'infrastructures dédiées aux loisirs, parmi lesquelles 5 900 terrains de sport et de jeux, 770 piscines, 1 700 parcs et 8 300 centres récréatifs[96] - [97]. Avec la disparition du chômage de masse au cours de la Seconde Guerre mondiale, la WPA fut supprimée par le Congrès en 1943[98].

Signature du Social Security Act par le président Roosevelt le 14 août 1935.

Lorsque Roosevelt entra en fonction en 1933, les États-Unis était le seul pays industrialisé en proie à la dépression économique qui ne disposait d'aucun système de sécurité sociale. Quelques États avaient certes mis en place des programmes de retraite pour les personnes âgées mais le financement de ces derniers étaient très insuffisant[99]. Quant au gouvernement fédéral, en dehors des pensions distribuées aux vétérans de la Première Guerre mondiale et d'autres conflits passés, il n'était guère familiarisé avec les programmes d'assurance sociale[100]. De fait, pour la plupart des travailleurs américains, la retraite liée à l'âge n'était pas une perspective envisageable[101]. Dans les années 1930, le médecin Francis Townsend attira l'attention avec sa proposition relative à l'octroi d'une pension publique de retraite dont le montant s'élèverait à 200 $ à mois[102]. Roosevelt était sensible à la philosophie du projet de Townsend qui, tout en garantissant la subsistance de ceux qui n'étaient plus en capacité de travailler, stimulerait la demande économique et diminuerait l'offre de main-d'œuvre[103]. En 1934, Roosevelt chargea le Comité sur la sécurité économique, présidé par la secrétaire au Travail Frances Perkins, d'élaborer un programme de retraite pour les personnes âgées, un système d'assurance chômage et un régime national d'assurance santé. Cette dernière suggestion fut finalement écartée mais le comité n'en conçut pas moins une assurance chômage, dont la gestion reposerait en grande partie sur les États, et un système de pensions de retraite qui, sur l'insistance de Roosevelt, devait être financé par les cotisations individuelles des travailleurs[104].

En janvier 1935, Roosevelt proposa le Social Security Act (« loi sur la Sécurité sociale ») qui différait en partie du plan de Townsend. Après une série d'audiences menée par le Congrès, la loi fut promulguée en août de la même année[105]. Au cours du débat parlementaire sur la Sécurité sociale, le programme fut amendé pour permettre le versement d'allocations aux veuves et aux personnes à charge des bénéficiaires des nouvelles prestations[106]. Un certain nombre de catégories professionnelles étaient toutefois exclues du programme parmi lesquelles les agriculteurs, les domestiques et les employés du gouvernement ainsi qu'une bonne partie des enseignants, infirmières, membres du personnel hospitalier, libraires et travailleurs sociaux[107]. Le dispositif de sécurité sociale fut financé par une nouvelle taxe sur les salaires, versée à parts égales par les employés et les employeurs et dont la collecte était assurée par les autorités étatiques[108]. En raison du caractère régressif de cet impôt et du fait que le montant des prestations dépendait du niveau de cotisation individuel, le programme ne déboucha pas sur une véritable politique de redistribution des revenus, au grand dam de certains réformateurs dont Perkins[109]. En plus de la Sécurité sociale, le Social Security Act mit également en place un système d'assurance chômage géré par les États et un programme d'« aide aux enfants à charge » (Aid to Dependent Children) destiné à soutenir financièrement les mères de famille célibataires[110]. Si le Social Security Act était plutôt conservateur en comparaison des dispositifs d'assurance sociale en vigueur dans les pays d'Europe de l'Ouest, c'était la première fois que le gouvernement fédéral garantissait une forme de protection sociale pour les personnes âgées, les chômeurs temporaires, les enfants à charge et les handicapés[111]. Analysant la portée de la loi sur la Sécurité sociale, le biographe de Roosevelt Kenneth S. Davis qualifia cette dernière de « plus importante mesure de législation sociale de toute l'histoire américaine »[112].

En dépit des efforts du Comité sur la sécurité économique pour promouvoir une couverture maladie à l'échelle nationale, le Social Security Act ne subventionnait que faiblement les soins de santé à destination des communautés rurales et des personnes handicapées[113]. Roosevelt refusa ainsi toute réforme majeure du système de santé au motif que celle-ci n'était pas réclamée avec insistance par l'opinion publique, le Congrès ou les divers groupes de pression. La stratégie du président était, en la matière, d'attendre de disposer d'un courant majoritairement favorable à une réforme et, si cette réclamation était suffisamment forte à ses yeux, de lui apporter son soutien. Pour Jaap Kooijman, Roosevelt parvint de la sorte à « pacifier les opposants sans pour autant décourager les réformateurs ». Durant la Seconde Guerre mondiale, un groupe de parlementaires soumit le projet de loi Wagner-Murray-Dingell qui suggérait d'instaurer une assurance santé universelle entièrement financée par le gouvernement fédéral ; toutefois, en l'absence de soutien de Roosevelt, le texte n'avait que peu de chance d'aboutir face au bloc conservateur majoritaire. Intégrée au Fair Deal du successeur de Roosevelt, Harry S. Truman, la proposition fut finalement rejetée par le Congrès[114] - [115].

Ouvriers en grève à l'usine General Motors de Flint, dans le Michigan, en 1937.

Le National Labor Relations Act (NLRA) de 1935, aussi connue sous le nom de loi Wagner, garantissait aux travailleurs le droit de négocier des conventions collectives par l'intermédiaire du syndicat de leur choix. Il mettait également fin aux pratiques de travail déloyales telles que la discrimination à l'encontre des syndicalistes. La loi établissait en outre le National Labor Relations Board (« Bureau national des relations au travail » ou NLRB) afin de faciliter les accords salariaux et arbitrer les conflits du travail. La nouvelle législation n'allait pas jusqu'à contraindre les patrons à s'entendre avec leurs employés mais son entrée en vigueur, combinée avec celle de la loi Norris-La Guardia de 1932, créa un environnement politique et juridique favorable aux syndicats[116]. D'autres facteurs comme la représentation des luttes de la classe laborieuse dans la culture populaire, l'apaisement des rivalités ethniques et la formation du comité La Follette pour enquêter sur les abus dont étaient victimes les syndicats accentuèrent le basculement de l'opinion publique en faveur des ouvriers[117].

L'une des conséquences de ce phénomène fut l'augmentation vertigineuse du nombre de travailleurs syndiqués, particulièrement dans le secteur de la fabrication de masse[118]. Lorsque la grève sur le tas de Flint mit en péril la chaîne de production de General Motors, Roosevelt brisa une tradition présidentielle bien établie en refusant toute intervention du gouvernement fédéral ; la grève entraîna finalement une vague de syndicalisation au sein de General Motors et de ses rivaux de l'industrie automobile américaine[119]. À la suite de la grève de Flint, U.S. Steel reconnut officiellement le Steel Workers Organizing Committee (« Comité d'organisation des travailleurs de l'acier »)[120]. Le nombre total de travailleurs syndiqués passa de trois millions en 1933 à huit millions à la fin de la décennie, même si le Sud fut beaucoup moins concerné par cette hausse que les autres régions du pays[121].

Recettes et dépenses du gouvernement fédéral américain pendant les années 1930.

Dans l'esprit de Roosevelt, les programmes fédéraux mis en œuvre pour aider les plus défavorisés ne devaient être que temporaires et il rejeta les propositions d'économistes comme Keynes qui suggéraient de relancer l'activité par le creusement du déficit budgétaire[122]. Conformément à sa promesse de campagne, il s'efforça au contraire de réduire la dépense publique, à commencer par le budget des armées qui chuta de 752 millions de dollars en 1932 à 531 millions en 1934. Il s'en prit également aux pensions des anciens combattants dont le volume fut diminué de 40 %, tant par la réduction du montant des pensions que par la radiation pure et simple de 500 000 vétérans et veuves de guerre de la liste des bénéficiaires. Il baissa enfin le salaire des fonctionnaires et amputa les crédits alloués à l'éducation et la recherche. Les anciens combattants, bien organisés, protestèrent néanmoins avec virulence et la plupart des pensions furent restaurées ou revalorisées en 1934[123].

Au milieu de l'année 1935, Roosevelt se consacra à la préparation d'une importante réforme fiscale afin de taxer plus fortement les hauts revenus, augmenter l'impôt sur les successions, instaurer un impôt progressif sur les sociétés et taxer les dividendes reversés à des entreprises[124]. Le projet, défendu à l'origine par le secrétaire au Trésor Morgenthau, permit au président de rivaliser sur sa gauche avec le sénateur de Louisiane Huey Long dont les propositions en la matière étaient plus radicales que les siennes[125]. En réponse, le Congrès adopta le Revenue Act of 1935 qui n'augmenta pas significativement les recettes du gouvernement fédéral mais accentua le poids de l'impôt sur les plus riches. Un taux d'imposition maximal de 79 % fut fixé pour les revenus supérieurs à cinq millions de dollars, ce qui, en 1935, ne concernait qu'un seul individu, John D. Rockefeller[124]. Dans les premiers mois de 1936, après l'adoption du Bonus Act, Roosevelt chercha de nouveau à augmenter les impôts sur les bénéfices des entreprises ; les élus du Congrès validèrent alors une proposition de loi qui, bien qu'inférieure aux attentes du président, créait une taxe sur les bénéfices non distribués des sociétés[126].

La politique éducative du New Deal se distinguait radicalement des pratiques antérieures. Elle était spécifiquement destinée aux plus pauvres et portée dans une large mesure par des femmes bénéficiaires des programmes d'aide sociale ; elle ne reposait pas sur le professionnalisme, ni n'était élaborée par des experts. Au contraire, elle reposait sur la notion « antiélitiste » qu'un bon professeur n'avait pas besoin du diplôme adéquat, que l'apprentissage ne se résumait pas à la seule salle de classe et que l'éducation du tiers le plus pauvre de la population devait être une priorité. Les directeurs des écoles publiques, qui furent tenus à l'écart aussi bien des nouvelles décisions que des subventions du New Deal, furent outrés par ces mesures. Quoique dans une situation financière tout à fait délicate à la suite de l'effondrement de l'économie nationale, ils étaient bien organisés et tentèrent à plusieurs reprises, en 1934, 1937 et 1939, de faire abolir les programmes éducatifs du New Deal, en vain. Au sein même du gouvernement fédéral, Roosevelt amputa le budget et les effectifs du Bureau de l'éducation, pourtant composé d'individus hautement qualifiés, et refusa de s'entretenir avec son responsable, John Ward Studebaker[127]. Par ailleurs, les compétences dispensées aux jeunes hommes sans emploi par le Civilian Conservation Corps étaient strictement encadrées afin d'empêcher toute mise en concurrence avec les travailleurs syndiqués au chômage. Le CCC disposait de ses propres classes, accessibles sur la base du volontariat ; les cours avaient lieu après les heures de travail et se concentraient principalement sur l'enseignement de la lecture et de l'écriture aux jeunes hommes qui avaient quitté l'école avant le lycée. La National Youth Administration ouvrit également ses propres lycées qui fonctionnaient indépendamment des écoles publiques sous contrôle étatique[128].

Tout au long du premier mandat de Roosevelt, les juges de la Cour suprême furent divisés en « trois mousquetaires » progressistes, « quatre cavaliers » conservateurs et deux magistrats non affiliés, le juge en chef Charles Evans Hughes et le juge associé Owen Roberts[129]. Les membres les plus conservateurs de la Cour adhéraient aux principes de l'ère Lochner au cours de laquelle les tribunaux s'étaient opposés à de nombreuses lois réglementant le travail au nom de la liberté contractuelle[130]. Certains réformistes comme Theodore Roosevelt s'étaient élevés en leur temps contre ce « gouvernement des juges » et il était évident que les ambitieux programmes économiques et sociaux de Franklin Roosevelt allaient être examinés avec attention par la Cour. Celle-ci invalida pour la première fois l'une des composantes du New Deal dans l'arrêt de 1935 A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States et se prononça l'année suivante, dans l'arrêt United States v. Butler, pour l'annulation de l'Agricultural Adjustment Act[131]. Au début de l'année 1937, les juges de la Cour s'apprêtaient également à vérifier la constitutionnalité de la loi sur la Sécurité sociale et du National Labor Relations Act[132].

Les décisions de la Cour étaient contestées par une importante frange du spectre politique qui souhaitait réduire l'influence de cette instance au moyen d'un amendement constitutionnel ; cependant, modifier la Constitution était chose complexe et Roosevelt se mit en quête d'une solution législative[133]. Après sa réélection en 1936, il soumit un projet de loi sur la réforme des procédures judiciaires (Judicial Procedures Reform Bill of 1937) qui devait lui permettre de nommer un juge supplémentaire pour chaque juge en fonction dont l'âge était supérieur à 70 ans, ce qui était le cas de six d'entre eux en 1937. L'effectif de la Cour suprême avait été modifié à sept reprises par le Congrès depuis sa création et le dernier changement était intervenu avec la loi judiciaire de 1869 qui avait fixé à neuf le nombre de juges[134]. Roosevelt affirma que sa réforme était motivée par un souci d'améliorer l'efficacité du processus judiciaire mais il était clair pour tout le monde que son véritable objectif était de nommer des juges favorables à sa politique[135].

Ce que le président considérait comme un projet de loi nécessaire et mesuré fut assez largement ressenti dans le pays comme une atteinte au principe de l'indépendance de la justice, ce qui poussa les détracteurs du projet à qualifier ce dernier de « plan de bourrage de la Cour » (court packing plan)[136]. L'initiative de Roosevelt fut farouchement contestée jusqu'au sein de son propre parti, en particulier par le vice-président Garner[137]. Une coalition bipartisane de progressistes et de conservateurs se forma pour bloquer l'adoption du projet de loi tandis que le juge en chef Hughes sortit de sa réserve pour critiquer publiquement la réforme. Les derniers espoirs de faire voter le Judiciary Procedures Reform Bill s'évanouirent avec la mort du chef de la majorité démocrate au Sénat Joseph Taylor Robinson en juillet 1937. La défaite était sévère pour Roosevelt qui avait épuisé une importante part de son crédit politique dans la manœuvre[138]. La bataille sur l'extension de la Cour suprême lui coûta par ailleurs le soutien de certains progressistes comme le sénateur du Montana Burton K. Wheeler[139] ou le journaliste Walter Lippmann[140].

En mars 1937, alors que le débat sur la réforme des procédures judiciaires suivait son cours, la Cour rendit son verdict dans l'arrêt West Coast Hotel Co. v. Parrish. Par cinq voix contre quatre, les magistrats approuvèrent une loi sur l'augmentation du salaire minimum fédéral dont le contenu était similaire à une loi étatique que la Cour avait annulé l'année précédente ; cela était dû à une volte-face du juge Roberts qui avait émis à l'époque un avis défavorable mais avait depuis lors révisé sa position. La décision des juges fut généralement interprétée comme une évolution majeure de la philosophie judiciaire de la Cour et un journal n'hésita pas à qualifier le vote de Roberts de « revirement qui a sauvé les neuf » dans la mesure où il avait définitivement enterré l'adoption de la loi sur l'élargissement des effectifs de la Cour. Toujours en 1937, la Cour suprême reconnut la constitutionnalité du National Labor Relations Board et des principales dispositions de la loi sur la Sécurité sociale[14].

Taux de chômage aux États-Unis entre 1910 et 1960. La période de la Grande Dépression (1929-1939) est mise en exergue en rose. Les individus travaillant pour la Work Progress Administration et le Civilian Conservation Corps sont comptabilisés parmi les « sans-emploi ».

Profitant de la faiblesse momentanée de Roosevelt à la suite de l'échec de sa réforme judiciaire, les démocrates conservateurs se joignirent aux républicains pour empêcher la mise en œuvre de nouveaux programmes du New Deal[141]. Sous l'impulsion du sénateur Josiah Bailey, un groupe de parlementaires bipartisan rédigea un « manifeste conservateur » qui accusait le New Deal d'avoir favorisé la montée en puissance des syndicats, l'augmentation des impôts, la réglementation de l'activité économique et le développement des programmes d'aide sociale[142].

Roosevelt parvint malgré tout à faire adopter certains textes qui recueillaient l'approbation d'au moins une partie des républicains. La loi sur le logement de 1937, qui permit en deux ans la construction de 270 000 logements sociaux, et la seconde loi d'ajustement agricole, qui rétablissait l'Agricultural Adjustment Administration (AAA) et bénéficiait du soutien du puissant lobby des fermiers, étaient dans ce cas[143]. En 1938, le Congrès adopta la loi sur les normes du travail équitable (FLSA) qui interdisait le travail des enfants, établissait un salaire minimum fédéral et instaurait une rémunération des heures supplémentaires pour les employés qui travaillaient plus de 40 heures par semaine ; ce fut la dernière grande réforme du New Deal[144]. Elle fut votée par certains élus républicains du Nord qui s'inquiétaient de la concurrence des bas salaires en vigueur dans les usines du Sud[145].

Le brusque effondrement du marché boursier en 1937 fut à l'origine de la récession de 1937-1938 qui se produisit alors même que la Grande Dépression n'était toujours pas résorbée. Sous l'influence d'économistes comme John Maynard Keynes, Marriner Eccles et William Trufant Foster, Roosevelt se départit alors de son conservatisme fiscal pour s'engager franchement en faveur d'un plan de relance économique. En augmentant les dépenses fédérales, le président espérait en effet entraîner une hausse de la consommation qui devait à son tour permettre aux employeurs du secteur privé de recruter davantage de main-d'œuvre et de diminuer ainsi le taux de chômage. Au milieu de l'année 1938, Roosevelt autorisa l'octroi de nouveaux prêts à l'industrie privée par l'intermédiaire de la Reconstruction Finance Corporation et obtint l'aval du Congrès pour allouer plus de 4 milliards de dollars de crédit à la WPA, la FSA, la PWA et d'autres programmes similaires[146].

Siège du bureau exécutif du président des États-Unis à Washington, D.C.

Les nombreuses réformes engagées par Roosevelt eurent pour effet d'augmenter considérablement la taille et le poids du gouvernement fédéral. Ainsi, 65 agences exécutives furent créées rien que durant les deux premières années de sa présidence et le nombre de fonctionnaires civils fédéraux passa de 610 000 en 1931 à 954 000 en 1939[147]. En 1936, Roosevelt mit sur pied le comité Brownlow pour recommander des changements dans la structure de la branche exécutive. En conclusion de leurs travaux, les membres du comité rappelèrent que les différentes agences gouvernementales avaient gagné en puissance et en indépendance au fil du temps et qu'il était nécessaire pour le président de reprendre en main la situation. Ils élaborèrent pour ce faire un plan qui suggérait de fusionner une centaine d'agences en seulement douze départements dont la gestion serait confiée à des assistants du président. En 1939, le Congrès vota la loi de réorganisation qui reprenait les propositions formulées par le comité Brownlow[148].

Roosevelt créa dans la foulée le Bureau exécutif du président afin d'affermir encore davantage le contrôle du chef de l'État sur la branche exécutive. En outre, il amalgama plusieurs organismes gouvernementaux dédiés aux politiques de travaux publics et d'aide sociale pour donner naissance à l'Agence fédérale des travaux et à l'Agence fédérale de sécurité sociale. Enfin, il rattacha le très influent Bureau du budget, qui dépendait jusqu'alors du département du Trésor, au Bureau exécutif présidentiel[148]. Pour André Kaspi et Hélène Harter, ce transfert fut important en ce qu'il permit à Roosevelt « d'avoir l'initiative financière et, par conséquent, de définir les actions prioritaires au détriment du Congrès »[149]. La nouvelle loi autorisait par ailleurs la mise en place d'un Bureau de gestion des urgences (Office of Emergency Management) qui déboucha sur la création d'une multitude d'autres agences durant la guerre. La réorganisation de 1939 est surtout connue pour avoir donné au président la possibilité de s'entourer d'un essaim d'assistants et de conseillers en tout genre qui jouissaient d'une autonomie assez importante dans leurs champs de compétence respectifs, en particulier pour ceux qui disposaient d'un solide réseau au Congrès[150].

Le 6 novembre 1934, eurent lieu les premières élections de mi-mandat de la présidence de Roosevelt. Le Parti démocrate remporta une victoire écrasante à la Chambre des représentants en remportant 322 sièges contre 103 pour le Parti républicain, 7 pour le Parti progressiste et 3 pour le Farmer Labor. En ce qui concerne les élections sénatoriales, elles furent également largement remportées par les démocrates avec 69 sièges contre 25 pour les républicains, 1 au Farmer-Labor et également 1 pour les progressistes.

Résultats de l'élection présidentielle américaine de 1936.

Roosevelt avait longtemps craint que la possible candidature d'Huey Long ou d'un républicain progressiste à l'élection présidentielle de 1936 ne divisât le vote de gauche. Cependant, le second New Deal ainsi que l'assassinat de Long en septembre 1935 empêchèrent le déroulement d'un tel scénario[156]. En conséquence, Roosevelt et Garner furent reconduits à l'unanimité sur le ticket démocrate lors de la convention nationale du parti de 1936. Ce fut à cette occasion que fut abolie la « règle des deux tiers » qui imposait pour le prétendant à l'investiture de rassembler les deux tiers des délégués au lieu d'une majorité simple, ce qui revenait à doter les États du Sud d'un véritable droit de veto sur le choix du candidat à la présidence[157].

Compte tenu du rejet déjà palpable suscité par les réformes progressistes du New Deal dans les milieux conservateurs, Roosevelt effectua un virage à gauche et critiqua avec force les agissements du grand capital. Son adversaire républicain était le gouverneur du Kansas Alf Landon, un progressiste qui, tout en étant globalement favorable au New Deal, dénonçait l'hostilité de ce dernier aux entreprises et la gabegie financière engendrée par les nouveaux programmes fédéraux. Roosevelt fut largement réélu avec 60,8 % du vote populaire et fut proclamé vainqueur dans l'ensemble des États à l'exception du Maine et du Vermont[158]. Il obtint en outre 523 votes de grands électeurs contre seulement 8 pour Landon, ce qui était le plus important écart de ce type depuis l'élection de 1820. Lors des élections législatives qui se déroulèrent à la même période, les démocrates raflèrent près des trois quarts des sièges à la Chambre des représentants et au Sénat[159].

Le 8 novembre 1938, eurent lieu les élections de mi-mandat du second mandat du président Roosevelt. Le Parti démocrate remporta 262 sièges à la Chambre des représentants contre 169 au Parti républicain, 8 pour le Parti progressiste et 1 pour le Farmer-Labor. Le Parti démocrate remporta également les élections sénatoriales en gagnant 77 sièges contre 23 aux républicains, 2 au Farmer-Labor, 1 seul progressiste et 1 indépendant.

Les élections de mi-mandat du 3 novembre 1942, au milieu du troisième mandat de Roosevelt furent les premières élections de mi-mandat à se dérouler en temps de guerre depuis celles de 1918, sous la présidence de Woodrow Wilson. Le principal sujet de la campagne électorale fut donc l'intervention des États-Unis dans la Seconde Guerre mondiale. La Chambre des représentants resta aux mains des démocrates qui conservèrent de justesse la majorité avec 222 sièges contre 209 aux républicains, 2 aux progressistes, 1 au Farmer-Labor et 1 aussi pour l'American Labor. Quant au Sénat, il resta largement aux mains du Parti démocrate qui remporta 57 sièges. Le Parti républicain en remporta 38 et le Parti progressiste un seul.