Charte européenne des langues régionales ou minoritaires

Le préambule justifie en quoi la Charte concourt aux objectifs de paix, de respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe, notamment en se réclamant de la Convention européenne des droits de l'homme et des Accords d'Helsinki. La protection et la promotion des langues régionales et minoritaires y sont défendues comme participant au renforcement de la démocratie, de la diversité culturelle, tout en restant « dans le cadre de la souveraineté nationale et de l'intégrité territoriale ».

Distribution approximative des langues parlées actuellement en Europe.

Les langues concernées par cette convention sont les langues traditionnellement employées par les ressortissants d'une partie d'un État européen. Elle s'applique essentiellement aux langues parlées par une minorité du pays[9] :

• les langues « régionales », c'est-à-dire les langues parlées localement au sein même de l'État, distinctes de la ou des langue(s) officielle(s) de l'État lui-même (le breton en Bretagne ; le corse en Corse ; l'alsacien en Alsace ; le flamand en Flandre par exemple) ;
• les langues « minoritaires », c'est-à-dire les langues parlées par une minorité importante implantée dans le pays, par exemple l'allemand parlé par une minorité allemande au Danemark, le hongrois dans les pays frontaliers ou le russe dans les pays baltes.

La Charte ne mentionne aucun seuil démographique, et les laisse à la libre appréciation des États[10].

Cependant, l’expression « langues régionales ou minoritaires », au sens de la Charte, « n'inclut ni les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l'État ni les langues des migrants » (Article 1 de la Charte). Ce choix sémantique a fait l'objet d'importants débats ; cette double appellation est souvent remplacée en anglais par l'expression lesser-used languages, qui permet de contourner l'arrêt d'une définition de la dimension « minoritaire » politiquement discutée. L'expression non-territorial language est également employée pour définir les langues des minorités nomades ou sans territoire spécifique, comme les Juifs d'Europe de l'Est ou les Roms[10].

La partie I explicite également la nature de l'engagement des États.

Un exemple d'action proposé par la charte : la signalisation bilingue, ici en français et en breton, à Quimper.

Les engagements que les États parties doivent respecter sont précisés dans les parties II et III. Ils se répartissent en deux catégories : des dispositions et objectifs généraux (énoncés dans la partie II du texte de la Charte), et des engagements concrets et précis, listés dans la partie III.

Les États ayant signé et ratifié la charte s'engagent à respecter les huit principes suivants[11] :

• reconnaître les langues régionales ou minoritaires en tant qu’expression de la richesse culturelle ;
• respecter l’aire géographique de chaque langue régionale ou minoritaire ;
• entreprendre une action résolue de promotion de ces langues ;
• faciliter et encourager l’usage oral et écrit dans la vie publique et dans la vie privée ;
• mettre à disposition de formes et de moyens adéquats d’enseignement à tous les stades appropriés ;
• promouvoir des échanges transfrontaliers ;
• interdire toute forme de distinction, discrimination, exclusion, restriction ou préférence injustifiées portant sur la pratique d’une langue régionale ou minoritaire et ayant pour but de décourager ou de mettre en danger le maintien ou le développement de celle-ci ;
• promouvoir la compréhension mutuelle entre tous les groupes linguistiques du pays.

La charte propose un grand nombre d'actions différentes que les États signataires peuvent entreprendre pour protéger et favoriser les langues historiques régionales et de minorités. Les États doivent entreprendre au moins trente-cinq de ces actions, réparties en sept thématiques.

• Enseignement (art. 8)
• Justice (art. 9)
• Autorités administratives et services publics (art. 10)
• Médias (art. 11)
• Activités et équipements culturels (art. 12)
• Vie économique et sociale (art. 13)
• Échanges transfrontaliers (art. 14)

Parmi ces différentes mesures, se trouvent l'ouverture d'écoles spécialisées dans l'enseignement d'une langue protégée (art. 8), la mise en place d'une signalisation routière bilingue (art. 10, parag. 2, lettre g)[12], l'utilisation de la langue dans la sphère judiciaire (art. 9, parag. 1), le soutien financier aux médias en langues régionales (art. 11) ou encore la possibilité d'être soigné par un personnel qualifié pour utiliser lesdites langues (art. 13, parag. 2, lettre c).

En raison de la diversité des situations nationales et des contextes politiques, culturels et juridiques, et parce qu'ils en ont la liberté, certains États ne respectent la Charte qu'au titre des objectifs généraux (partie II). De même, au sein même d'un État, une langue peut ne bénéficier du niveau de protection que de la partie II, tandis qu'une autre sera également soumise à des mesures de la partie III[N 2]. Enfin, au sein d'une même langue au sein d'un même État, la situation peut varier selon les régions[N 3] - [13].

Tous les pays membres du Conseil de l'Europe sans exception peuvent signer cette Charte, même s'ils ne possèdent aucune langue régionale et minoritaire (c'est le cas pour le Luxembourg par exemple). Les États peuvent choisir de reconnaître les langues qu'ils souhaitent mais celles-ci doivent être en accord avec les règles fixées par la Charte. En outre, les États peuvent décider d'ajouter d'autres langues par la suite, outre celles déjà proposées lors de la ratification.

L'application de la Charte n'entre en vigueur qu'après signature et ratification, qui traduisent la mise en œuvre de mesures concrètes par les États.

Compte tenu de la très grande disparité des situations linguistiques, logistiques et économiques selon les États, le texte de la Charte permet une grande flexibilité dans l'application des engagements. Cette souplesse permet aussi de ménager les sensibilités dans les contextes où la question linguistique suscite les controverses et les tensions[14]. Les principes généraux énoncés dans la partie II peuvent ainsi s'appliquer à tous les contextes, tandis que les mesures énoncées dans la partie III sont plus précises et s'appliquent à des contextes plus spécifiques[11].

À l'instar de ce qu'il pratique pour l'ensemble de ses conventions, le Conseil de l'Europe a mis en place un mécanisme de suivi destiné à évaluer l'application effective de la Charte par les États qui se sont engagés à la mettre en application[15]. Ce suivi s'effectue par le biais de trois dispositifs : la remise d'un rapport périodique triennal par les États, la veille active d'un comité d'experts et du Comité des ministres du Conseil, et les rapports biennaux du Secrétaire général du Conseil. Les modalités du suivi sont détaillées dans la partie IV du texte de la Charte. Des guides linguistiques proposent en outre un aperçu global des dispositions appliquées aux langues couvertes par la Charte[16].

Les États signataires ont ainsi pour obligation de fournir tous les trois ans au Secrétaire général du Conseil de l'Europe un rapport où sont consignées les mesures politiques précises mises en œuvre pour respecter les engagements initiaux. Ces rapports sont rendus publics. Chaque séquence triennale correspond à un « cycle de suivi ».

Le Comité des ministres du Conseil de l'Europe (ici en 2016) est chargé d'adresser aux États-parties les recommandations que le Comité d'experts de la Charte juge indispensables pour la bonne application des engagements.

C'est principalement à un Comité d'experts indépendants qu'est attribuée la tâche du suivi. C'est cet organe qui est chargé de l'examen du rapport périodique fourni par l'État. Mis en place conformément à l'article 17 de la Charte, le Comité est composé d'autant de membres qu'il y a d'États parties. Ces membres sont désignés par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, parmi une liste présentée par l'État de personnes jugées compétentes[17].

S'il l'estime utile, par exemple s'il juge certains éléments du rapport périodique trop évasifs, le Comité peut adresser un certain nombre de questions à l'État concerné, voire effectuer une visite sur le terrain pour apprécier au mieux l'application des engagements liés à la Charte. C'est également le Comité qui répond aux sollicitations des acteurs externes (organisations non gouvernementales) qui peuvent l'interpeler au sujet de l'application de la Charte par l'État[18].

En 2017, le Comité d'experts est composé de 25 membres, soit autant que le nombre d'États ayant signé et ratifié la Charte. Le Comité est présidé depuis 2013 par la Croate Vesna Crnić-Grotić, professeure de droit international à l'Université de Rijeka, et ses deux vice-présidents sont l'Allemand Stefan Oeter (de), professeur de droit à l'Université de Hambourg et le linguiste suédois Jarmo Lainio (sv)[19].

Si le Comité d'experts constate des manquements dans l'application, il peut énoncer des recommandations aux États dans un rapport qu'il réalise lui-même et qu'il adresse alors au Comité des ministres. C'est à ce dernier d'évaluer l'intérêt de rendre ou non public ce rapport, et de décider de la nature des recommandations à transmettre aux États pour que ces derniers se mettent en conformité avec les obligations découlant de la Charte. Une médiation peut ensuite être décidée par le Conseil de l'Europe ; elle se tient sous la houlette d'un membre du Comité d'experts, associe les autorités politiques nationales et les représentants de minorités, et doit permettre de dégager des pistes de résolution[15]. Une telle médiation a été mise en place en 2009 en Serbie.

Tous les deux ans depuis 2000, le Secrétaire général du Conseil de l'Europe publie un rapport détaillé sur l'application de la Charte, qui est présenté aux élus de l'Assemblée parlementaire[20].

Le Conseil de l'Europe mène une politique active de promotion de la ratification, notamment à l'égard des États qui s'étaient initialement engagés à le faire et/ou qui ont signé la Charte sans pour autant la ratifier. Pour ce faire, il met à disposition une assistance juridique chargée de conseiller les autorités intéressées et développe des campagnes de communication[21].

Dans cet exercice de lobbying, le Conseil est soutenu par un ensemble d'organisations non gouvernementales engagées sur les questions linguistiques et les enjeux liés aux droits de l'homme, mais aussi par des acteurs locaux et nationaux, notamment des élus favorables à la ratification qui peuvent décider la mise en place de versions infra-nationales de la Charte pour concrétiser leurs engagements et ainsi inciter les responsables nationaux à s'inspirer de ces expériences pour enclencher une ratification nationale. En France, par exemple, plusieurs collectivités alsaciennes ont voté des « Chartes locales »[22].

• Le sorabe est une langue slave parlée en Lusace à l’est de la Saxe et au sud-est du Brandebourg. On distingue le haut-sorabe et le bas-sorabe

En 2011, dans le cadre de l'examen périodique universel du Conseil des droits de l'homme des Nations unies, la Hongrie a recommandé à la Belgique de ratifier cette charte. La Belgique a mis cette recommandation en suspens[53].

Le 24 décembre 1990, la Communauté française de Belgique (Fédération Wallonie-Bruxelles) a reconnu le statut de « langue régionale endogène » à plusieurs langues régionales de Wallonie, et a été mis en place un Conseil des langues régionales endogènes (wa)[54], épaulé par le Service des Langues régionales endogènes de la Communauté française[55]. Cependant, cette décision n'entraine aucune disposition politique automatique, et le français demeure seule langue officielle et acceptée dans l'administration.

Les langues concernées en région wallonne sont le wallon, gaumais, picard et champenois. Citons également le luxembourgeois pour l'arrondissement d'Arlon et de Saint-Vith.

• L'italien est parlé en Istrie et le serbe en Slavonie et en Krajina, mais ces territoires ne sont pas mentionnés dans la déclaration de la Croatie.

Le Danemark considère que le féroïen dans les îles Féroé et le groenlandais au Groenland jouissent d'un haut degré de protection et qu'ainsi les dispositions de la Charte ne lui sont pas applicables[32] - [56].

Dans la déclaration en français de l'Espagne au Conseil de l'Europe[33], il est écrit :

« L’Espagne déclare que, aux fins prévues dans les articles cités, sont considérées comme langues régionales ou minoritaires, les langues reconnues comme officielles dans les Statuts de l’Autonomie des Communautés Autonomes du Pays basque, de la Catalogne, des Iles Baléares, de la Galicie, de Valence et de Navarre.
L’Espagne déclare également, aux mêmes fins, que l’on considère comme langues régionales ou minoritaires celles que les Statuts de l’Autonomie protègent et sauvegardent dans les territoires où elles se parlent traditionnellement. »

La constitution espagnole de 1978 reconnait dans son préambule et à son article 3 que le Castillan est la langue nationale et que les communautés autonomes ont le droit d'adopter une ou des langues officielles, ces dernières devenant de jure langue co-officielle[57]

Les langues suivantes sont donc officiellement reconnues :

• aragonais ;
• aranais : occitan du Val d'Aran, langue coofficielle du Val d'Aran depuis 1999 et dans toute la Catalogne depuis 2006 ;
• asturien ;
• basque : langue coofficielle dans la communauté autonome du Pays basque depuis 1978 et protégée dans la Communauté forale de Navarre ;
• catalan : langue coofficielle en Catalogne, dans les îles Baléares et dans la Communauté valencienne (où la langue catalane est appelée valencien) depuis 1978 ;
• galicien : langue coofficielle de Galice depuis 1978.

Dans son communiqué du 21 janvier 2016, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a salué le « niveau très élevé de protection des langues co-officielles » mis en place par les autorités espagnoles, tout en constatant de nombreuses difficultés dans la mise en place de personnels habilités à assurer dans les langues concernées les services requis par la Charte[58].

• Le same ou lapon est parlé en Laponie.
• Le suédois est une langue coofficielle. Il est parlé en Ostrobotnie et à Åland.

La France a signé la Charte le 7 mai 1999. Le Conseil économique et social des Nations unies a, en 2008, « suggéré » et « recommandé » à la France d'« envisager » la ratification de cette Charte[59].

L'Assemblée nationale a adopté en janvier 2014 un amendement constitutionnel permettant la ratification du traité, ce qui est une promesse de campagne de François Hollande, devenu Président de la République en 2012[60]. Le Sénat devait débattre de l’amendement proposé entre le 27 octobre et le 3 novembre 2015.

Ce « possible » traité concernait uniquement les langues qui sont encore parlées et non celles qui ont disparu. Étaient concernées : « le basque, le breton, le catalan, le corse, le néerlandais (flamand occidental et néerlandais standard), l’allemand (dialectes de l’allemand et allemand standard, langue régionale d’Alsace-Moselle) et l’occitan »[61].

Le texte est finalement rejeté par le Sénat le 27 octobre 2015[62].

Le rapport du comité consultatif pour la promotion des langues régionales et de la pluralité linguistique interne a établi en 2013 une liste des langues susceptibles d'être concernées par la charte[63] :

France métropolitaine :

Outre-mer :

Langues « non territoriales » :

Le Luxembourg a ratifié la charte mais n'a pas fait de déclaration particulière. Les langues officielles du Luxembourg sont le luxembourgeois, le français et l'allemand.

Le 28 novembre 2009, une conférence de médiation s'est tenue à Novi Sad, à l'instigation du Conseil de l'Europe et du Vojvodina Centre for Human Rights, en prolongement du mécanisme de suivi mis en place pour évaluer la bonne application des engagements de l'État. Elle a servi de prétexte à l'énonciation de recommandations à destination des autorités politiques du pays, devant faciliter et améliorer l'application locale de la Charte[64].

La Suisse a ratifié la charte, le 23 décembre 1997, bien qu'elle n'ait aucune langue régionale ou minoritaire puisque toutes les langues nationales du pays sont langues officielles (allemand, français, italien, romanche) ; elle l'a fait pour le cas, prévu dans l'art. 3 al. 1 de la charte, de « langue officielle moins répandue » et a pour cela reconnu les langues suivantes[65] :

• Italien parlé au Tessin et dans les Grisons ;
• Romanche parlé dans les Grisons ;
• Yéniche (qui n'est pas langue officielle).

Depuis le 7 décembre 2018, elle reconnait également d’autres langues minorisées[66]. :

• le franc-comtois, parlé au Jura ;
• l’arpitan, parlé dans le reste de la Suisse romande.

Les recommandations du Conseil de l’Europe étant de reconnaitre l’arpitan comme langue régionale ou minoritaire, le Conseil fédéral a logiquement élargi cette reconnaissance au franc-comtois.

Contrairement aux autres États ayant ratifié la Charte, l'Ukraine a choisi de reconnaître les langues de l'ensemble des minorités présentes sur son territoire mais a préféré reconnaître l'hébreu, plutôt que le yiddish, pour sa minorité juive.

La Biélorussie, État non-membre du Conseil de l'Europe, mais candidat à l'adhésion, et bien que pouvant le faire, n'a pas signé la charte.

• Mario d'Angelo, Paul Vespérini, Les politiques culturelles en Europe: Régions et décentralisation culturelle, Éditions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 2000 (traduit en anglais Cultural Policies in Europe: Regions and Cultural Decentralisation).
• Pierre Hillard, Minorités et régionalismes, aborde la question du processus d'élaboration de la Charte qui, selon lui, s'est fait en liaison avec la Convention-cadre pour la protection des minorités.
• Alain Viaut, "Apport et réception française de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires : approche sociolinguistique", Revue d'Etudes Comparatives Est-Ouest, CNRS, 2002, 33 (1), pp.9-48 ⟨lire en ligne⟩

• Politique linguistique de l'Union européenne
• Bilinguisme
• Convention-cadre pour la protection des minorités nationales

• (fr) « Détails du traité n^o 148 : Charte européenne des langues régionales ou minoritaires », sur coe.int, Conseil de l'Europe (consulté le 9 mars 2017)
  • « Texte officiel en français », sur coe.int, Conseil de l'Europe (consulté le 9 mars 2017)
  • « Signatures et ratifications », sur coe.int, Conseil de l'Europe (consulté le 9 mars 2017)
• (fr) Rubrique consacrée à la Charte sur le site du Conseil de l'Europe
• (es) « Lenguas oficiales de cada país » [« Langues officielles de chaque pays »], sur geocities.ws, 25 avril 2007 (consulté le 9 mars 2017)