Caisse des dépôts et consignations

Le Comte Jean Bérenger (1767-1850).

Dans un discours au Conseil des Cinq-Cents du 9 messidor an V par le membre du Tribunat Jean Bérenger (1767-1850), avait été évoquée pour la première fois l’idée d’une caisse d’amortissement. (27 juin 1797) : « une des mesures les plus urgentes quant à la dette publique : se séparer du service journalier des arriérés, et affecter celui-ci à une caisse d’amortissement ».

Cette caisse sera créée trois ans plus tard, en 1800 et installée rue de l'Oratoire dans l'ancien couvent de la congrégation de l'Oratoire du Louvre[5].

C'est en même temps une caisse de garantie et de dépôt.

Son rôle est de garantir le paiement des obligations en souffrance, de contribuer à l'amortissement de la dette, et, accessoirement, de concourir à l'établissement de la Banque de France en prenant de ses actions pour un montant de cinq millions, soit près de la moitié de son capital initial. Bonaparte nomme très vite Jean Bérenger au poste de Directeur général de cette caisse, à la place de Mollien, nommé Ministre du Trésor public en remplacement de Barbé-Marbois, évincé après la crise de la fin de 1805.

Elle est dirigée pendant presque tout le Premier Empire par ce même Jean Bérenger, l'un des inspirateurs du Conseil d'État et de la refondation de la Cour des comptes[6].

Archives du directeur général de la Caisse d'amortissement sous Napoléon Bonaparte (comte Bérenger 1767-1860).

Bérenger était pénétré de la nécessité de fonder le crédit de l'État ; le moyen le plus efficace était, dans sa conviction, d'assurer la régularité du service de sa dette : que le jeu régulier d'un amortissement, atténuant chaque année une partie de la dette publique, offrait une garantie aux créanciers pour le service annuel des intérêts et pour le remboursement du capital de leurs créances, à la condition que le service de l'amortissement soit mis au premier rang des charges publiques et soit solidement assuré. L'empereur avait compris le système développé par Bérenger, et pour le mettre en pratique il avait nommé Bérenger lui-même directeur général de la caisse d'amortissement. On sait que les désastres de la guerre de Russie, en 1812, de la campagne de Dresde de 1813 et enfin de l'invasion d'une partie de l'empire par les armées de l'Europe, en 1814, paralysèrent l'action de cette institution. Mais quand on suit la marche que le directeur général avait voulu lui imprimer, on reconnaît que cette organisation avait été bien conçue, et bien établie.

La Caisse d'amortissement est chargée de toutes les opérations relatives à l’amortissement de la dette publique. Comme caisse de garantie, du remboursement à présentation des obligations souscrites par les receveurs généraux qui ne seraient point acquittées par eux ; de la comptabilité générale des cautionnements, de leur remboursement dans les cas prévus par les lois, et la distribution des intérêts qui y sont attribués. Comme caisse des dépôts, du service des consignations dans tout l’Empire, tel qu’il est organisé par la loi du 28 messidor, an XIII ; du dépôt et du placement en accumulation du produit des effets militaires mis hors de service ; placement en accumulation des retenues faites sur le traitement des employés consolidés pour former un fonds de retraite, des administrations publiques, ou de leur conversion en 5 % ; du placement du produit libre des biens communaux, du dépôt des biens communaux, du dépôt du dixième du revenu foncier des communes, destiné à l’entretien du culte, et leur contingent pour l’établissement des dépôts de mendicité, du dépôt des produits et droits sur la sortie des grains.

Louis-Emmanuel Corvetto, ministre des Finances sous Louis XVIII, à l'initiative de la création de la CDC.

Les Caisses des dépôts et consignations ont été créées par la loi du 28 avril 1816. Elles remplaçaient l’ancienne « Caisse d’amortissement ».

La création d'une nouvelle caisse en 1816 intervient dans un contexte de forte dette publique, aggravée par l'épisode des Cent-Jours[7]. Alors qu'il est ministre des Finances du cabinet Richelieu, Louis-Emmanuel Corvetto (1756-1821) en suggère la création au roi Louis XVIII[7], afin d'assurer le financement à court terme de l'État alors que celui-ci était contraint, en septembre 1814, d'emprunter au taux de 8 %[7]. Méfiant envers la Banque de France, encore liée au souvenir de Napoléon[7], Louis XVIII décide ainsi la création de cette nouvelle institution bancaire, qui utilise les consignations et les dépôts des notaires pour acheter la dette publique[7]. La loi de 1816 garantit en outre l'indépendance de la caisse à l'égard des changements de majorité, en disposant qu'elle est placée « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative », formulation qu'on retrouve dans l'actuel article L. 518-2 du Code monétaire et financier. Corvetto déclare alors, devant la Chambre des députés : « Nous posons la première pierre d'un édifice dont l'utilité s'agrandira avec le temps »[7].

De fait, dès 1818, le banquier Benjamin Delessert (1773-1847) suggère à Corvetto d'étendre le financement de la caisse par la création des caisses d'épargne et du livret A, destiné à l'épargne des classes moyennes émergentes[7]. La première caisse d'épargne ouvre ainsi à Paris en mai 1818[7]. Il faudra néanmoins attendre la loi du 31 mars 1837 pour que les fonds collectés sur les livrets des caisses d'épargne passent sous le contrôle de la Caisse des dépôts ; en 1881, le livret postal participera aussi à son financement[7].

En 1822, alors que l'État ré-équilibre son budget, le ministre des Finances Joseph de Villèle (1773-1854), qui sera bientôt nommé Premier ministre, profite des fonds de la Caisse des dépôts pour financer le développement industriel, avec un premier prêt pour la rénovation du port de Dunkerque[7]. Elle prend des participations dans la Compagnie des quatre canaux[7], devenue société anonyme en 1823. Progressivement, la Caisse des dépôts gagne le contrôle de divers dépôts liés à l'instauration embryonnaire d'un « État-providence » ou « État assurantiel » (Pierre Rosanvallon), dont la première caisse de retraite pour vieillesse (1850) et la Caisse nationale d'assurances en cas de décès ou d'accidents (1868).

À partir de 1905, la Caisse des dépôts participe au financement de la construction du logement social, activité qui demeure aujourd'hui l'un de ses axes prioritaires. Tout au long du XX^e siècle, la Caisse des dépôts continue à être le bras armé financier de l'État, symbole d'un certain capitalisme rhénan[7]. À la fin des années 1980, elle détient des participations se montant à plus d'un milliard de francs, dans des firmes telles que la Compagnie du Midi (futur Axa), Air liquide, la Générale des eaux (devenue Vivendi), BSN (devenu Danone), Peugeot, Total (devenu TotalFinaElf), Lafarge, etc.[8] En 1988, elle soutient Marceau Investissement, le groupe créé par Georges Pébereau, lors de son raid manqué contre la Société générale[8].

En 1991, la Cour des comptes dénonce son intervention, la Caisse des dépôts ayant été active dans la recomposition de groupes tels que la Compagnie des wagons-lits, le Club Méditerranée, Canal+, etc.[8] À son arrivée au pouvoir en 1993, Édouard Balladur décide de démanteler la CDC[8]. Finalement, la réforme n'aboutira en 1995, qu'au changement du mandat du directeur général qui, d'inamovible, est réduit à une durée de cinq ans[8]. La caisse continue à financer nombre d'activités — notamment celles peu prises en charge par le privé — telles que l'économie sociale, le renouvellement urbain et la construction du logement social, et la protection de l'environnement[8]. En 1996, elle participe au sauvetage du Crédit foncier de France[8], mais ses activités sont toutefois en retrait[8]. À partir de 1999, une privatisation partielle aura lieu, avec la création par la caisse d'une filiale chargée des activités concurrentielles, la CDC IXIS : deux ans plus tard, la CDC IXIS passera sous le contrôle de la coentreprise EULIA, détenue à la fois par la CDC et la Caisse nationale des Caisses d'épargne (CNCE). Après un rapprochement avec la Banque populaire, cela donne lieu en 2006 à la création d'un nouveau groupe, Natixis, introduit en Bourse.

Le mandat Sarkozy relance cependant les activités d'investissement de la CDC, avec notamment la décision, en 2008, de créer une filiale spécifique à cet effet, le Fonds stratégique d'investissement. La crise financière et bancaire provoque parallèlement les premières pertes de la CDC.

La Caisse des dépôts et consignations est régie par les articles L. 518-2 et suivants du Code monétaire et financier[9], revus en 2008 par la loi de modernisation de l'économie puis en 2019 par la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises. Ses missions sont fixées par l'article L.518-2 du Code monétaire et financier, tel qu'issu de la loi de 2008 :

« La Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique du pays. Ce groupe remplit des missions d'intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l'État et les collectivités territoriales et peut exercer des activités concurrentielles.

La Caisse des dépôts et consignations est un établissement spécial chargé d'administrer les dépôts et les consignations, d'assurer les services relatifs aux caisses ou aux fonds dont la gestion lui a été confiée et d'exercer les autres attributions de même nature qui lui sont légalement déléguées. Elle est chargée de la protection de l'épargne populaire, du financement du logement social et de la gestion d'organismes de retraite. Elle contribue également au développement économique local et national, particulièrement dans les domaines de l'emploi, de la politique de la ville, de la lutte contre l'exclusion bancaire et financière, de la création d'entreprise et du développement durable.

La Caisse des dépôts et consignations est un investisseur de long terme et contribue, dans le respect de ses intérêts patrimoniaux, au développement des entreprises.

La Caisse des dépôts et consignations est placée, de la manière la plus spéciale, sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative.

Elle est organisée par décret en Conseil d’État, pris sur la proposition de la commission de surveillance. »

— Code monétaire et financier, art. L. 518-2

Jusqu'en 2019, elle était soumise au contrôle de la Cour des comptes.

Tout comme la Banque de France, c'est une personne morale de droit public sui generis.

La Caisse des dépôts est placée sous le contrôle d'une commission de surveillance. La commission de surveillance a pour rôle de veiller au contrôle sur les décisions majeures, les orientations stratégiques, les prises de participation, la gestion du Fonds d'épargne et la vérification des comptes de la Caisse des dépôts. Elle est composée de seize membres :

1. Trois députés élus au sein de l’Assemblée nationale : deux membres de la commission chargée des finances, dont un au moins appartient à l’opposition, et un membre de la commission chargée de l'économie ;
2. Deux sénateurs élus par cette assemblée : un membre de la commission chargée des finances, un membre de la commission chargée de l'économie ;
3. Le directeur général du Trésor ou son représentant ;
4. Trois personnalités qualifiées désignées par le président de l'Assemblée nationale ;
5. Deux personnalités qualifiées désignées par le président du Sénat ;
6. Trois personnalités qualifiées nommées par décret, après avis public d'un comité comprenant un représentant du Conseil d'État, de la Cour des comptes, une personne désignée par le gouverneur de la Banque de France et trois personnes nommées par le ministre de l'économie ;
7. Deux représentants du personnel, une femme et un homme.

La commission de surveillance élit son président parmi les parlementaires qui la composent. Depuis le 9 septembre 2022, le président est Alexandre Holroyd, député de la 3^e circonscription des Français établis hors de France[10].

La Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général nommé pour cinq ans par décret du président de la République pris en Conseil des ministres. Le directeur général prête serment devant la commission de surveillance « de défendre l'autonomie de l'établissement et de garantir l'inviolabilité des fonds qui lui sont remis en garde ». Il peut être mis fin à ses fonctions, sur proposition, ou après avis —qui peut être rendu public— de la commission de surveillance. De juillet 2012 à avril 2014, cette fonction est occupée par Jean-Pierre Jouyet. Le préfet Pierre-René Lemas, jusqu'alors secrétaire général de la présidence de la République, lui succède de mai 2014 au 8 décembre 2017, date de la nomination d'Éric Lombard[11].

En remplacement du comité social et d'un comité social et économique, un décret du 5 juin 2018 institue un « comité unique de l'établissement public » (CUEP). Ce comité unique comprend une commission des personnels publics et une commission des salariés ainsi qu'une commission « santé, sécurité et conditions de travail ». Une délégation du personnel privé reprend certaines attributions des délégués du personnel[12].

Elle assure, pour le compte de l'État et des collectivités territoriales des missions d'intérêt général :

• gestion des fonds d'épargne (Livret A, LDDS, etc.), financement du logement social par l'intermédiaire de ces fonds ;
• financement et acteur de la politique de la ville ;
• Gestion des « dépôts légaux des notaires »[14].
• accompagnement des universités dans leurs projets et le financement de leur autonomie ;
• promotion et recherche (notamment via CDC Biodiversité, I4CE et Novethic) et financement du développement durable ;
• développement des territoires aux côtés des collectivités locales (un réseau de 37 implantations au sein de 16 directions régionales sur le territoire national et outre-mer) ;
• gestion de régimes de retraite (70 fonds gérés, près de 63 000 employeurs publics, soit au total la gestion d'un retraité sur cinq)[15] ;
• gestion bancaire du service public de la Justice et de la Sécurité sociale (notamment les consignations) ;
• grand investisseur institutionnel de long terme ;
• gestion de mandats publics (fonds européens, registre des gaz à effet de serre…).
• mise à disposition de la plate-forme Ciclade pour que toute personne puisse rechercher gratuitement si elle est titulaire, souscripteur, adhérent, bénéficiaire ou ayant droit de contrats d'assurances-vie et de comptes inactifs dont les sommes ont été transférées à la Caisse des dépôts[16].

La consignation est une mission d’intérêt général de la Caisse des dépôts qui consiste à recevoir des fonds, les conserver et les restituer aux personnes bénéficiaires.

Les sommes consignées à la Caisse des dépôts sont conservées pendant trente ans. Après trente ans, sans manifestation du bénéficiaire, l’argent est versé à l’État.

Une condition est nécessaire pour consigner : la consignation doit être prévue par une disposition d’une loi ou d’un décret, par une décision de justice (jugement, ordonnance…) ou encore par une décision administrative (arrêté préfectoral, municipal…).

Cette mission de consignataire est unique en France. Elle est indissociable du statut spécifique de la Caisse des dépôts.

Outre les consignations, la Caisse des dépôts reçoit des dépôts spécialisés obligatoires et prévus par la loi tels que : les revenus des enfants du spectacle et du mannequinat, les comptes bancaires inactifs et les contrats d’assurance-vie en déshérence…

Elle gère en outre des activités concurrentielles par l'intermédiaire de ses filiales et participations[17] :

• Icade, ex-SCIC, holding dans l'immobilier, essentiellement recentrée sur le tertiaire (bureaux, parcs tertiaires, centres commerciaux, équipements de santé, etc.) ;
• Transdev (66 %[18])[19] : opérateur de transport collectif né de la fusion de Transdev, filiale de la CDC, et Veolia Transport en 2011 ;
• Egis (34 %) : groupe d'ingénierie et de conseil dans les infrastructures ;
• Compagnie des Alpes : exploitation de domaines skiables et de parcs de loisirs ;

• CDC Habitat, premier bailleur français avec près de 300 000 logements gérés, spécialisé dans l'immobilier locatif d'intérêt général ;
• Groupe La Poste est une société anonyme française principalement présente en tant qu'opérateur de services postaux (courrier, colis et express), banque, assurance, opérateur de téléphonie mobile, fournisseur de services numériques et de solutions commerce, commerce en ligne (marketing, logistique) et collecte et vente de données ;

• Bpifrance : CDC Entreprises, le fonds stratégique d'investissement (FSI), FSI Régions et Oséo ont été réunies en 2013 dans la banque publique d'investissement, sous le nom Bpifrance ; la société anonyme Bpifrance est détenue à 50 % par la CDC et à 50 % par l'État, via l'EPIC BPI-Groupe[20].

Logo de la Société forestière

Logo de CDC Biodiversité

Logo du programme Nature 2050

• Société forestière : cette société anonyme à conseil d'administration créée en 1966, filiale de la CDC, est un important gestionnaire sylvicole de France avec 300 000 ha appartenant à des propriétaires privés, notamment institutionnel (banques, assurances, fonds financiers) mais aussi particuliers et groupements forestiers familiaux, proposant des services d'investissement, de gestion et d'expertise ; cette filiale privée de la CDC est dans une logique d'optimisation de la valeur des forêts, de leur production économique et écologique, et de plus-values immobilières du fonds forestiers (achats-ventes de forêts), conciliant une gestion durable à long terme de la forêt. La CDC possède 15 800 ha de forêts dans les Landes. En 2020, elle emploie 154 salariés et réalise un chiffre d'affaires de 19,6 M€[21]. Son P-DG est depuis 2013, l'inspecteur des finances, Gilles Seigle[22].
• CDC Biodiversité : cette société par actions simplifiée (SAS), filiale de la CDC, créée en 2007, a pour objet de concilier développement économique et préservation des écosystèmes naturels. Pour ce faire, elle intervient sur des projets territoriaux impactant la nature (infrastructure, opérations immobilières…), portés par des maîtres d’ouvrage publics et privés, qui lui délèguent le pilotage de leurs actions réglementaires de compensation écologique, par la restauration de la biodiversité sur des milieux dégradés puis la gestion des espaces naturels réhabilités, sur le long terme (en général 30 ans). Cette filiale a fait des programmes de compensation écologique l'une de ses spécialités. Entre 2009 et 2019, elle a piloté la réalisation de plus d'une soixantaine de projets et la création de sites naturels de compensation[23]. Par ailleurs, en 2016, elle initie le programme Nature 2050 ayant pour ambition de restaurer la biodiversité et d’adapter les espaces naturels aux changements climatiques. Ce programme est mené en partenariat avec les scientifiques (MNHN) et les associations de protection de la nature (LPO, FNH, FNE)[24]. En 2020, cette société implantée en France dans 8 agences régionales et bureaux, emploie 42 salariés et réalise un chiffre d’affaires de 7,2 M€[25]. Elle a pour président depuis mars 2018, Marc Abadie[26], Inspecteur général de l’administration et pour directrice générale depuis septembre 2021, Marianne Louradour[27].

Le rôle d'investisseur institutionnel de la Caisse des dépôts s'est grandement renforcé depuis le milieu des années 2000. Ainsi, l'institution est-elle représentée au conseil d'administration des grandes entreprises, notamment du CAC 40. À son arrivée comme directeur général, Augustin de Romanet a souhaité améliorer la lisibilité des actions de la CDC. Le plan stratégique, défini en 2007, prévoit la mise en place de doctrines d'actions et d'une charte des administrateurs qui ont été rendues publiques en décembre 2008.

Ces doctrines couvrent deux champs d'action : l'investisseur et le mandataire[28].

• Investisseur : la Caisse des dépôts exerce son métier d'investisseur financier et son métier d'investisseur dans des projets d'intérêt général. Elles comportent des principes communs d'investissement (long terme, essentiellement sur le territoire national, actionnaire minoritaire, respect des principes pour l'investissement responsable (ISR), rentabilité visée, participation à la gouvernance de l'entreprise, accompagnement du projet industriel, etc.). Ces doctrines précisent également son rôle d'investisseur d'intérêt général : elle agit au profit du développement territorial et des PME. Ses investissements visent à répondre à des besoins collectifs, à la demande publique de l'État ou d'une collectivité territoriale, dans des secteurs insuffisamment couverts par le marché. Ses investissements respectent les règles des marchés et de la concurrence et prennent en compte les contraintes environnementales et de développement durable.
• Mandataire : la Caisse des dépôts exerce des missions publiques, confiées par l'État telles que : dépôts réglementés, épargne défiscalisée, retraite, financement du logement social, tenue du registre national des émissions de gaz à effet de serre, etc. Elle intervient comme « tiers de confiance », dans le cadre de « mandats formalisés » et elle s'engage à assurer une gestion performante.

En tant qu'investisseur institutionnel, la CDC est présente dans le capital de nombreuses entreprises. Cette dimension de « fonds souverain » a été fortement affirmée par la création d'un comité des sages chargé de superviser la présence de la CDC dans les grands groupes cotés. Après avoir été critiqué par la ministre des Finances Christine Lagarde, en décembre 2007, le rôle d'investisseur public de la Caisse des dépôts a été souligné avec force par le président Sarkozy en janvier 2008.

La CDC n'est plus l'actionnaire de référence des Caisses d'épargne françaises (Groupe Caisse d'épargne). Un accord, signé fin mai 2006, met fin à sa présence au capital de la CNCE (création de la banque d'affaires Natixis).

Le 25 août 2015, le président de la République annonce le rapprochement de l'Agence française de développement (AFD), organisme de financement des pays en développement, avec le groupe de la Caisse des dépôts[29].

• En avril 2006, la Caisse des dépôts et consignations achète une partie du capital d'EADS cédé par DaimlerChrysler et Lagardère SCA, entraînant pour eux une importante plus-value latente. Cet épisode est un des volets de l'affaire EADS[30].
• Dans l'affaire qui oppose les hommes d'affaires belge Albert Frère et français Jean-Marie Kuhn, une filiale de la Caisse des dépôts est citée pour avoir racheté la chaîne de restaurants Quick à un prix surévalué. L'ensemble des plaintes ont été jugées irrecevables, tant en France qu'en Belgique. En juin 2022, M. Kuhn annonce une volonté de saisir la CEDH[31].
• En février 2015, la Cour des comptes fustige le plan d’attributions gratuites d'actions, mis en place entre 2007 et 2010 par Jérôme Gallot, président de CDC Entreprises, qui octroie la somme de 8,62 millions d’euros à 60 collaborateurs de l'institution, « dont la moitié de cette somme pour les dix principaux attributaires »[32]. Le 9 mars 2021, la Cour de discipline budgétaire et financière condamne Jérôme Gallot à une amende de 100 000 euros, Pascal Largarde à une amende de 70 000 euros et Augustin de Romanet à une amende de 5000 euros[33] - [34].
• À l'occasion de la passation de pouvoirs entre Jean-Pierre Jouyet et Pierre-René Lemas en avril 2014, un jeu de chaises musicales est pointé du doigt, l'un et l'autre s'échangeant leurs postes respectifs à la CDC et au secrétariat général de l'Élysée[35] - [36].

• Jean-François Boudet, La Caisse des dépôts et consignations, Histoire, statut, fonctions, Paris L'Harmattan, 2006.
• Jeanne Schpilberg-Katz, La Caisse des dépôts, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2008, 128 p. (ISBN 978-2-13-056607-6).
• Pierre Solanet et Maurice Chasse (préface), La Caisse des dépôts et consignations, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1943, 278 p.
• Roger Priouret et François Bloch-Lainé (postface), La Caisse des dépôts : Cent cinquante ans d'histoire financière, Paris, PUF, 1966, 508 p.
• Philippe Malvé (dir.) et Jean-Marie Thiveaud (dir.) (tiré à part de la Revue d'économie financière), La Caisse des dépôts et consignations : 175 ans, Paris, Le Monde, 1991, 633 p. (ISBN 2-87899-027-7).
• Alya Aglan (dir.), Michel Margairaz (dir.) et Philippe Verheyde (dir.) (actes du colloque organisé à Paris du 28 au 30 novembre 2001 par le Comité historique de la Caisse des dépôts et consignations), La Caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le XX^e siècle, Paris, Albin Michel, coll. « Histoire de la Mission historique de la Banque de France », 2003, 669 p. (ISBN 2-226-13629-0).
• Alya Aglan (dir.), Michel Margairaz (dir.) et Philippe Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second XIX^e siècle : la Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1918, Genève, Droz, coll. « Publications d'histoire économique et sociale internationale » (n^o 27), 2011, 220 p. (ISBN 978-2-600-01493-9, présentation en ligne), [présentation en ligne], [présentation en ligne].
• Gérard Dusart, La Caisse des dépôts et consignations, Paris, La Documentation française, coll. « Notes et études documentaires » (n^o 4577-4578), 1980, 176 p.
• Sophie Coignard et Romain Gubert, La Caisse. Enquête sur le coffre-fort des Français, Seuil, 2017.

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