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Politique de la ville

La politique de la ville, appelée aussi politique urbaine, consiste en un ensemble d'actions de l'État français visant à revaloriser certains quartiers urbains dits « sensibles » ou « prioritaires » et à réduire les inégalités sociales entre territoires.

Apparue au début des années 1980 à la suite des émeutes urbaines comme celles dans la cité des Minguettes à Vénissieux, elle comprend des mesures législatives et réglementaires dans le domaine de l'action sociale et de l'urbanisme, dans un partenariat avec les collectivités territoriales et leurs partenaires (bailleurs sociaux, milieux économiques, associations, etc.) reposant souvent sur une base contractuelle. Elle est caractérisée par une approche globale des problèmes en ne dissociant pas les volets urbain, économique et social.

L’instance de décision de la politique de la ville est le comité interministériel des villes[1]. La loi n°2014-173[2] de programmation pour la ville et pour la cohésion urbaine adoptée définitivement le modifiera profondément le paysage de la politique de la ville en France.

Présentation

C'est au cours des années 1970 et 1980 qu'une approche globale, à la fois sociale, économique et urbanistique, des problèmes spécifiques aux villes modernes est apparue nécessaire. Cette prise de conscience a mené à la création d'un ministère de la Ville en 1990. Cette « politique de la ville » a toutefois un statut particulier, car, bien au-delà du ministère qui lui est spécifiquement dédié, elle consiste en un large ensemble d'actions menées par plusieurs ministères différents dans le cadre de leurs politiques propres : mesures en faveur du logement, politique en faveur de l'emploi et du développement économique des quartiers, sécurité et prévention de la délinquance, enseignement scolaire et promotion de l'« égalité des chances »... Pas moins de 11 des 34 missions de l'État identifiées par le projet de loi de finances pour 2007 sont regroupées à un titre ou à un autre sous la bannière de la politique de la ville[3].

La politique de la ville oblige les différents départements ministériels à coopérer entre eux, mais implique aussi un partenariat entre l'État et les collectivités territoriales concernées. L'État intervient alors dans le cadre de contrats conclus avec les communes et autres acteurs locaux : contrats de ville, contrats urbains de cohésion sociale. Cette action repose sur une cartographie préalable du territoire urbain, qui identifie les quartiers qui feront l'objet d'aides : les zones urbaines sensibles. Deux décrets du , modifiés par un décret du [4] ont établi la liste des quartiers prioritaires de la politique de ville, en métropole et dans les outre-mer.

Les zones urbaines sensibles (ZUS)

Voiture en feu dans le quartier Planoise de Besançon.

L’art. 1er de la loi du relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville donne une définition de la politique de la ville : « La politique de la ville et du développement social urbain est conduite par l'État et les collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la décentralisation et dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire. »

Outre les objectifs de diversité de l'habitat et de mixité sociale définis par la loi du d'orientation pour la ville, elle a pour but de lutter contre les phénomènes d'exclusion dans l'espace urbain et de favoriser l'insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dégradé.

Les zones urbaines sensibles formalisent la notion de « quartier en difficulté » : elles sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines (loi du ). L'État a dénombré 751 ZUS en France[3].

Un observatoire national des zones urbaines sensibles[5] permet d'évaluer l’impact des politiques publiques dans les ZUS. Les ZUS comprennent les ZRU, qui elles-mêmes englobent les ZFU.

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU)

Les zones de redynamisation urbaine correspondent à celles des zones urbaines sensibles qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées.

Les ZRU bénéficient de mesures fiscales spécifiques et d'exonérations de cotisations sociales.

Les zones franches urbaines (ZFU)

La cité marseillaise de La Castellane est incluse au sein d'une vaste zone franche urbaine.

Des zones franches urbaines sont crĂ©Ă©es dans des quartiers de plus de 8 500 habitants (loi du 31 mars 2006 pour l'Ă©galitĂ© des chances) particulièrement dĂ©favorisĂ©s au regard des critères pris en compte pour la dĂ©termination des ZRU. Ces zones, au nombre de 100, ont Ă©tĂ© crĂ©Ă©es en trois temps :

  • la loi du (pacte de relance pour la ville) a crĂ©Ă© 44 ZFU.
  • la loi Borloo du a ajoutĂ© 41 nouvelles ZFU.
  • la loi du « pour l'Ă©galitĂ© des chances » en a crĂ©Ă© 15 supplĂ©mentaires.

Ces ZFU, créées à l'origine pour cinq ans, ont été prorogées jusqu'au .

Leur dĂ©limitation est opĂ©rĂ©e par dĂ©cret en Conseil d'État, en tenant compte des Ă©lĂ©ments de nature Ă  faciliter l'implantation d'entreprises ou le dĂ©veloppement d'activitĂ©s Ă©conomiques. Cette dĂ©limitation pourra prendre en compte des espaces situĂ©s Ă  proximitĂ© du quartier, si ceux-ci sont de nature Ă  servir le projet de dĂ©veloppement d'ensemble dudit quartier. Ces espaces pourront appartenir, le cas Ă©chĂ©ant, Ă  une ou plusieurs communes voisines qui ne seraient pas mentionnĂ©es dans ladite annexe. En zone franche urbaine, sont octroyĂ©es des exonĂ©rations sur les bĂ©nĂ©fices, sur les taxes pour une durĂ©e de 14 ans, de cotisations patronales et sociales. Mise en place de dispositions visant Ă  favoriser l'emploi des jeunes dans les quartiers sensibles : aide hebdomadaire par emploi de jeunes non qualifiĂ©s issus des ZUS. Simplification administrative : pas de dĂ©claration prĂ©alable dans le cadre d'installation de bâtiments commerciaux d’une surface infĂ©rieure Ă  1 500 m2.

Le programme national de rénovation urbaine (PNRU)

L’article 6 de la Loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du (loi Borloo) modifié par la loi du dispose que le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible. À titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, les zones présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues peuvent être concernées.

Destruction Ă  Bellevue, Brest.

Il comprend des opérations d'aménagement urbain, à savoir :

  • rĂ©habilitation, dĂ©molition et production de logements
  • crĂ©ation, rĂ©habilitation et dĂ©molition d'Ă©quipements publics ou collectifs
  • rĂ©organisation d'espaces d'activitĂ© Ă©conomique et commerciale
  • tout autre investissement concourant Ă  la rĂ©novation urbaine.

Ainsi, pour la pĂ©riode 2004-2011, il prĂ©voit une offre nouvelle de 250 000 logements locatifs sociaux, soit par la remise sur le marchĂ© de logements vacants, soit par la production de nouveaux logements sociaux dans les zones urbaines sensibles ou dans les agglomĂ©rations dont elles font partie. Il comprend Ă©galement, dans les quartiers la rĂ©habilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la transformation d'un nombre Ă©quivalent de logements sociaux vĂ©tustes ou inadaptĂ©s Ă  la demande.

Le programme national de rénovation urbaine, se démarque des contrats de ville :

  • Il s’applique uniquement aux ZUS et aux quartiers analogues.
  • Le caractère interministĂ©riel des interventions est abandonnĂ© et s’exprime par la volontĂ© d’une simplification des procĂ©dures de financement par la crĂ©ation d’un guichet unique reprĂ©sentĂ©e par l’agence nationale pour la rĂ©novation urbaine (ANRU).

Le programme, qui fait l’objet d’une contractualisation, doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d’ouvrage et des plans de financements prévus. Il doit pouvoir tenir compte du programme local de l’habitat appliqué localement.

Les contrats de ville

Tours vouées à la destruction à Bourges-Nord.

Le contrat de ville permettait de réaliser des projets urbains, par la voie contractuelle, en associant l'État, les collectivités locales et leurs partenaires. Il a été créé par la loi du approuvant le Xe plan. Il y avait deux formes principales de contrats de ville :

Ce dispositif a été remplacé par les Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) pour la période 2007-2013, puis par les contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale définis à l'article 6 de la loi n°2014-173 du de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Les contrats urbains de cohésion sociale

Les contrats de ville français 2001-2006 sont arrivés à échéance le . Le gouvernement français a alors décidé de mettre en place un nouveau cadre contractuel de la politique de la ville en faveur des quartiers en difficulté, dont le cadre général et les orientations ont été définis par le comité interministériel des villes et du développement urbain (CIV) du .

De nouveaux contrats, les contrats urbains de cohésion sociale, d’une durée de 3 ans, reconductibles (2007-2012), ont été proposés aux villes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en la matière. Ils sont entrés en vigueur dès le début de l’année 2007.

Chronologie des politiques de la ville en France

Si les Groupes d'action municipale ont, dès le milieu des années 1960, tenté d'attirer l'attention du monde politique sur l'importance sociale de ce type de politiques, la politique de la ville en tant que telle n'apparaît qu'à la fin des années 1970. Depuis une série de plans successifs se sont succédé, souvent en réponse à des crises ponctuelles.

  • 1977 : opĂ©rations « Habitat et vie sociale » (HVS) sous la direction de Jacques Barrot, secrĂ©taire d'État au Logement dans le gouvernement de Raymond Barre. Ces opĂ©rations visent Ă  rĂ©habiliter les HLM avec l'aide financière de l'État.
  • 1981 : violents incidents dans le quartier des Minguettes (Ă  VĂ©nissieux dans la banlieue de Lyon). Lancement du dispositif « OpĂ©rations anti Ă©tĂ© chaud » ensuite rebaptisĂ© « OpĂ©rations prĂ©vention Ă©tĂ© » puis « Ville-Vie-Vacances », et crĂ©ation des zones d’éducation prioritaires (ZEP) par Alain Savary, ministre de l'Éducation nationale.
  • 1981-1983 : Trois rapports qui seront les fondements de la politique de la ville :
    • Le rapport Schwartz (1981) : « L’insertion professionnelle et sociale des jeunes », qui sera Ă  l'origine de la crĂ©ation des Missions Locales et de la DĂ©lĂ©gation InterministĂ©rielle aux Jeunes.
    • Le rapport Bonnemaison (1982) : « Face Ă  la dĂ©linquance : prĂ©vention, rĂ©pression, solidaritĂ© », qui introduira la notion de prĂ©vention de la dĂ©linquance (avec la crĂ©ation des Conseils National et Communaux de PrĂ©vention de la DĂ©linquance).
    • Le rapport d'Hubert Dubedout (1983), maire de Grenoble (et membre fondateur de son groupe d'action municipale) : « Ensemble refaire la ville », qui s'arrĂŞte sur la question des quartiers dĂ©shĂ©ritĂ©s et qui amènera Ă  la mise en Ĺ“uvre des opĂ©rations de DĂ©veloppement Social des Quartiers (DSQ) et Ă  la constitution du Conseil National du DSQ.
  • 1983 : lancement de la mission « Banlieues 89 » par Roland Castro et Michel Cantal Dupart, dont l'objectif est de rĂ©habiliter et relier entre elles les banlieues.
  • 1984-1988 : Premiers contrats de plan État-rĂ©gions intĂ©grant le DĂ©veloppement social des quartiers : 148 conventions concernant environ 170 quartiers.
  • 1988 : crĂ©ation de la DĂ©lĂ©gation interministĂ©rielle Ă  la ville, dirigĂ©e par Yves Dauge en remplacement du Conseil National du dĂ©veloppement social des quartiers. La reprise en main au niveau de l'État vise Ă  Ă©tendre et professionnaliser les actions[6]. Toutefois, les dirigeants de la structure s'institutionnalisent ; après Yves Dauge, il s'agit de fonctionnaires, ce qui fait perdre le caractère auto-gestionnaire prĂ©sent au sein du CNDSQ, qui Ă©tait prĂ©sidĂ© par des maires[7].
  • 1988 : crĂ©ation du Conseil national des villes, instance consultative placĂ©e auprès du Premier ministre, a pour mission de conseiller le Gouvernement sur l'Ă©laboration de la politique de la ville, le dĂ©veloppement social urbain et les nouvelles formes de dĂ©mocratie de proximitĂ© et de participation des habitants. L'instance est composĂ©e de 55 membres rĂ©partis en trois collèges. Elle a Ă©tĂ© crĂ©Ă©e pour favoriser le dialogue entre le niveau Ă©tatique et local, pour Ă©mettre des avis et recommandations sur des sujets variĂ©s: Ă©conomie, logement, prĂ©vention de la dĂ©linquance, santĂ©, etc.[8]
Destruction au quartier du Sanitas, à Tours, avec récupération des pierres de tuffeau.
  • 1990 : après les troubles de Vaulx-en-Velin, François Mitterrand annonce dans son discours de Bron la crĂ©ation d'un ministère de la Ville, confiĂ© Ă  Michel Delebarre.
  • 1992 : Bernard Tapie, nouveau ministre de la Ville, dĂ©missionne trois jours après avoir proposĂ© un « plan pour les banlieues ».
  • 1999 : nouveaux contrats de ville ; programme de rĂ©novation urbaine du ComitĂ© interministĂ©riel Ă  la ville du : GPV et ORU.

La loi SRU reste surtout connue pour son article 55 qui impose aux villes de plus de 3500 habitants de disposer d'au moins 20 % de logements sociaux.

DĂ©molition Ă  L'Ariane, Ă  Nice.
  • 2008 : plan banlieue « Une nouvelle politique en faveur des banlieues », prĂ©sentĂ©e par Nicolas Sarkozy, qui veut mettre en synergie l'Éducation nationale, le dĂ©veloppement durable, la Police et la sĂ©curitĂ© intĂ©rieure, les Ă©lus locaux, les professionnels de la politique de la ville, le milieu associatif, les travailleurs sociaux et les entreprises. Cette nouvelle politique a Ă©tĂ© prĂ©cĂ©dĂ©e d'une prĂ©sentation « Espoir Banlieues - Une dynamique pour la France » prĂ©sentĂ©e en Ă  Vaulx-en-Velin par Fadela Amara, secrĂ©taire d'État chargĂ©e de la Politique de la ville.
  • 2018 : Plan gouvernemental de revitalisation des centres-villes baptisĂ© « Action cĹ“ur de ville », concernant notamment les villes souffrant de dĂ©clin urbain. Ce plan dĂ©cidĂ© et amorcĂ© en doit permettre la revitalisation sociale et commerciale des centres-villes de 222 villes de taille moyenne dont la liste est annoncĂ©e le . Prenant place dans une large rĂ©flexion de l'État sur cette problĂ©matique, nourri d'un rapport d'AndrĂ© Marcon[9], ce plan mobilise 5 milliards d'euros sur 5 ans. Les villes doivent s'engager dans ce plan dès le printemps 2018. Il agira essentiellement sur la rĂ©novation des logements, notamment en termes de performance Ă©nergĂ©tique, sur la facilitation de l'implantation commerciale, la transition numĂ©rique des commerçants ou la facilitation des dĂ©marches d'implantation[10] - [11]. Le financement de ce plan est assurĂ© Ă  hauteur d'un milliard par la Caisse des dĂ©pĂ´ts en fonds propres, 700 millions en prĂŞts, 1,5 milliard d'euros d'Action Logement (l'ex-1 % Logement) et 1,2 milliard d'euros de l'Anah. Pour l'État, cette action s'inscrit dans le cadre de la cohĂ©sion du territoire en renforçant les centres pĂ©riphĂ©riques, qui sont vitaux pour assurer un lien entre les mĂ©tropoles et la ruralitĂ©[12].

Suivi et Ă©valuation

L'article 1 de la loi de 2014 crée un observatoire afin de mesurer les résultats de la politique de la ville ; « Pour mesurer l'atteinte des objectifs de la politique de la ville un Observatoire national de la politique de la ville analyse la situation et les trajectoires des résidents de ces quartiers, mesure l'évolution des inégalités et des écarts de développement au sein des unités urbaines, contribue, de manière indépendante, à l'évaluation de la mise en œuvre des politiques en faveur de ces quartiers prioritaires et évalue les progrès en matière de participation des habitants aux instances décisionnelles de la politique de la ville. Il élabore une méthodologie nationale et apporte son concours aux structures locales d'évaluation. Cet observatoire a également pour mission l'analyse spécifique des discriminations et des inégalités entre les femmes et les hommes. L'ensemble des données et statistiques qu'il produit sont établies par sexe. Cet observatoire élabore un rapport annuel sur l'évolution des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement. Il est rendu public. »

Critiques

La politique de la ville mise en place suscite régulièrement des critiques, autant chez les personnalités politiques que chez les sociologues.

Le titre même de « politique de la ville » est trompeur : il s'agit de politique des quartiers pauvres des villes, et non de politique des villes dans leur ensemble[13].

Sont pointés du doigt la succession de plans sous chaque majorité politique, les milliards d'euros investis sans résultats probants (Malika Sorel, ancienne membre du Haut Conseil à l'intégration parle de « châtiment du tonneau des Danaïdes »), un sondage du montrant que seulement 10 % des Français considèrent que la politique de la ville porte ses fruits.

Les initiatives politiques ont certes amené la rénovation de bâtiments, la destruction de grands ensembles et la construction de pavillons, mais apparaît l'erreur de diagnostic selon laquelle seuls devaient être réglées les questions d’urbanisme et sociales, et pas d'intégration et de flux migratoires. Le politologue Gilles Kepel note ainsi que la progression de l'islam radical dans les quartiers est occultée, voire niée.

De son côté, le Premier ministre Manuel Valls parle début 2015 d'« apartheid » concernant les banlieues, critiquant un phénomène de ghettoïsation et appelant à plus de mixité sociale.

Pour sa part, le député PS Malek Boutih dénonce la collusion entre certains élus de banlieue et les « islamo-nazis »[14].

En 2017, plus d'une centaine de maires de sensibilité politique diverse lance « l'appel de Grigny » qui définit dix mesures d'urgence à prendre pour améliorer la vie dans les quartiers populaires[15]. Ils renouvellent des demandes en 2021[16].

En décembre 2020, la Cour des Comptes publiait un rapport sur la politique de la ville et l'évaluation de l'attractivité des quartiers prioritaires sur la période 2008-2018. En dépit des moyens financiers et humains déployés, cette attractivité a peu progressé en dix ans[17].

Pour approfondir

Bibliographie

  • Claude Chaline, Les Politiques de la Ville, Paris, Que sais-je ?, PUF, , 127 p. (ISBN 2-13-053312-4)
  • Emmanuel Heyraud, La politique de la ville : MaĂ®triser les dispositifs et les enjeux, Paris, Berger-Levrault, coll. « Pratiques locales », , 450 p. (ISBN 978-2-7013-1709-0)
  • (en) Mustafa Dikec, Badlands of the Republic : Space, Politics and Urban Policy, vol. 78, John Wiley & Sons, coll. « RGS-IBG Book Series », , 240 p. (ISBN 978-1-4443-9930-1, lire en ligne)
  • Gilles Kepel, Banlieue de la RĂ©publique, Gallimard, 2011, 544 pages, (ISBN 978-2070136827).
  • Huguet F (2014) L'Innovation Contributive Au Service d'une RĂ©silience Urbaine? Pratiques et Moyens (NumĂ©riques) de Transformation de la Ville de DĂ©troit. In XVIII ISA World Congress of Sociology (July 13-19, 2014). ; Isaconf. (rĂ©sumĂ©)

Articles connexes

Dispositifs actuels

Dispositifs anciens

Liens externes

Notes et références

  1. « Comité interministériel des villes », sur le site du ministère de la ville (consulté le )
  2. « Légifrance Loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine », sur legifrance.gouv.fr, (consulté le )
  3. Voir le [PDF] document de politique transversale relatif à la politique de la ville, annexé au projet de loi de finances pour 2007.
  4. « Légifrance décret n° 2015-1138 du 14 septembre 2015 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville. », sur legifrance.gouv.fr, (consulté le )
  5. atlas des 751 zones urbaines sensibles
  6. Elisabeth Bautier, Travailler en banlieue, L'Harmattan, , 400 p. (ISBN 978-2-296-30792-6, lire en ligne), p. 268 et suiv.
  7. Dikec 2011, p. 1982-1983
  8. Brigitte Raynaud, « Prévention de la délinquance et aide aux victimes: que peut-on faire? », Revue française de criminologie et de droit pénal, vol. 4,‎ (lire en ligne)
  9. Texte intégral en ligne
  10. "Revitalisation des centres-villes : le gouvernement sélectionne 222 villes moyennes", Le Monde.fr avec AFP, 28.03.2018
  11. "Premières réactions sur le rapport de revitalisation des villes moyennes d'André Marcon", LSA.fr, Vendredi 16 mars 2018, p. 3-5
  12. Matthieu Quiret, "Le plan de revitalisation des centres-villes va profiter Ă  222 communes", Les Echos, no. 22665, mercredi 28 mars 2018, p. 2
  13. Olivier Razemon Ces étranges quartiers « hors politique de la ville » Blog LeMonde.fr, 26 novembre 2017.
  14. Alexandre Devacchio, « Politique de la ville et erreur de diagnostic », Le Figaro, samedi 7 / dimanche 8 mars 2015, page 17.
  15. franceinfo avec AFP, « Des maires lancent l'"appel de Grigny" pour relancer la politique de la ville », sur francetvinfo.fr, .
  16. Le Monde avec AFP, « Quatre ans après l’« appel de Grigny », des maires de banlieue veulent partager des idées remontées du terrain », sur lemonde.fr, .
  17. Cour des Comptes, « L'évaluation de l'attractivité des quartiers prioritaires »,
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