Loi de finances en France

La procédure d'adoption de la loi de finances déroge à celle des lois ordinaires.

Après la délibération en conseil des ministres, le même jour, le ou les ministre(s) présente(nt) le projet de loi finances initiale aux deux commissions parlementaires, puis en conférence de presse[4] - [5]. La présentation a lieu au plus tard le premier mardi d’octobre[LO 3]. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont prioritaires par rapports aux autres textes législatifs[6].

Hémicycle de l’Assemblée nationale .

Le texte est déposé en premier lieu à l’Assemblée nationale[C 1]. La commission des finances est compétente pour examiner le projet[LO 3]. Plusieurs rapporteurs spéciaux sont nommés, chacun chargé d’une partie du budget. Le président et le rapporteur général de la Commission des finances se sont vu attribuer des pouvoirs spécifiques de contrôle, sur pièces et sur place, de l’emploi des crédits des départements ministériels. Dans les autres commissions, des rapporteurs pour avis examinent le budget sous des appréciations politiques ou plus qualitatives. Une centaine de députés est ainsi mobilisée[7].

En première lecture de la séance plénière, c’est le texte présenté par le Gouvernement qui est discuté et non celui adopté par la commission des Finances[C 3]. Pour faire adopter son projet de loi de finances, le Gouvernement peut utiliser plusieurs articles de la Constitution; comme pour une procédure législative ordinaire: le vote bloqué, la demande d’une seconde délibération, l’engagement de responsabilité. De plus, les députés ne peuvent proposer d’amendement qui « aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique » (article 40 de la Constitution). Leur degré de liberté, pour les dépenses, est de déplacer des crédits au sein d’une mission[8] - [LO 4]. Pour le budget général pour 2010, sur les 88 amendements déposés par les députés, six ont été adoptés (cinq amendements modifiant la répartition des crédits au sein d’une mission et un amendement de réduction de crédits), le montant total des crédits concernés étant toutefois modeste (15 millions d’euros)[9]. Le débat suit une organisation spécifique : tout d’abord la présentation générale, puis l’examen de la première partie du PLF. La discussions est ensuite interrompue par l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, puis s’ouvre la discussion sur les crédits, qui est la plus longue. Enfin, l’Assemblée aborde l’examen des articles non rattachés et des articles de récapitulation[10].

Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours[C 1]. Le Sénat doit se prononcer en première lecture dans un délai de vingt jours après avoir été saisi. Dans le cas contraire, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui[LO 5]. Enfin, le Parlement doit se prononcer dans un délai de soixante-dix jours[C 1].

À titre d’exemple, le calendrier pour le projet de loi de finances pour 2019 était le suivant :

• présentation en Conseil des ministres et dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale le 24 septembre 2018 ;
• adoption par l’Assemblée nationale en 1^re lecture le 20 novembre ;
• adoption d'un texte modifié par le Sénat en 1^re lecture le 11 décembre ;
• échec de la commission mixte paritaire réunissant députés et sénateurs le 12 décembre ;
• adoption en nouvelle lecture par l’Assemblée nationale le 18 décembre ;
• rejet par le Sénat en nouvelle lecture le 19 décembre ;
• adoption en lecture définitive par l’Assemblée nationale le 20 décembre ;
• décision du Conseil constitutionnel (partiellement conforme) le 28 décembre ;
• promulgation le 28 décembre et parution au Journal officiel le 30 décembre[11].

Les documents budgétaires sont accompagnés de nombreux documents annexes destinés à l'information et au contrôle du Parlement. Ils doivent être déposés sur le bureau des assemblées et distribués au moins cinq jours francs avant l'examen des recettes ou des crédits auxquels ils se rapportent[LO 6].

Les annexes sont nommées d'après la couleur de leur couverture.

Les annexes explicatives, ou encore fascicules budgétaires décrivent chacun en détail le contenu d'une mission du budget général, d'un budget annexe, ou d’un compte spécial. L'annexe inclut une présentation de la programmation pluriannuelle des crédits de chaque mission. Pour chaque programme, l'annexe comprend une présentation des crédits et des dépenses fiscales associées, et un projet annuel de performances (PAP)[LO 7].

Outre les annexes, on trouve un fascicule d'évaluation des voies et moyens en deux tomes analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales[LO 8].

En outre, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Il comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat[LO 9].

Ces documents annexés au PLF ne sont pas prévus par la loi organique mais par les lois et règlements[12]. Ils sont consacrés à certains sujets en particulier (agences de l'eau, aménagement du territoire, environnement...)

Apparus en 2005, les documents de politique transversale décrivent la politique de l'État dans des domaines recouvrant plusieurs missions : action extérieure de l'État, politique en faveur du développement, sécurité routière, sécurité civile, enseignement supérieur, inclusion sociale, outre-mer et ville[12].

Enfin, une étude d'impact intitulée évaluation préalable des articles du projet de loi est obligatoirement jointe depuis 2010[LO 10]. Elle porte sur :

1. Les dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire ;
2. Les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ; celles affectant directement les dépenses budgétaires de l'année ; celles définissant les modalités de répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales ; celles approuvant les conventions financières ; celles relatives à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics[LO 11].

La LOLF consacre son titre III au contenu et à la présentation des lois de finances. Celles-ci sont structurées en deux grandes parties distinctes relatives aux conditions générales de l'équilibre financier, pour la première, et aux moyens des politiques publiques pour la seconde. La seconde partie du projet de loi de finances de l'année et, s'il y a lieu, des projets de loi de finances rectificative, ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie[LO 12].

La loi de finances comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre[13].

La première partie arrête les dispositions relatives à l'équilibre des ressources et des charges de l'État et comporte notamment :

• l'autorisation donnée au gouvernement aux fins de perception d'impôts et d'émission d'emprunts ;
• les dispositions relatives à la création, modification ou suppression des ressources publiques et leur perception ;
• les dispositions relatives aux charges de l'État et aux comptes spéciaux du trésor ainsi qu'au contrôle de l'emploi des fonds publics ;
• l’évaluation des recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor et l'évaluation globale des plafonds des charges de l’État ventilés par grande catégorie[LO 13].

La seconde partie de la loi de finances fixe le montant des dépenses (autorisations d'engagement et crédits de paiement) pour chaque mission, ainsi que le plafond des autorisations d'emplois par ministère et par budget annexe.

Elle peut également comprendre des mesures fiscales n'ayant pas d'effet sur l'équilibre budgétaire, soit qu'elles concernent des recettes intégralement affectées à d'autres personnes que l'État (notamment les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale), soit que leur entrée en vigueur soit repoussée à l'exercice suivant.

La première source de l’article est la Constitution de 1958 dans sa version actuelle. Il est possible également de se reporter à l’article Wikipédia Constitution française du 4 octobre 1958, aux articles sur chaque article de la Constitution et aux références associées.

Loi organique relative aux lois de finances

• Hervé Message, Michel Bermond et Jean-Luc Matt, Lois de finances et lois de financement à l'Assemblée nationale, 2010 (lire en ligne)
• Daniel HOCHEDEZ, « La discussion des crédits budgétaires à l'Assemblée nationale : un rôle accru pour les commissions », Revue française de finances publiques, n^o 113, février 2011.