Établissement public de coopération intercommunale

Ces structures intercommunales disposent du droit de prélever l'impôt, sous forme de fiscalité additionnelle à celle perçue par les communes, ou, dans certains cas, à la place des communes (exemple de la taxe professionnelle unique, supprimé en 2010). En pratique, cela veut dire que les EPCI votent les taux d'imposition qu'ils veulent voir appliqués, dans le respect des dispositions légales.

Depuis la réforme des collectivités territoriales de 2010, les catégories d'EPCI à fiscalité propre sont, par tailles et niveaux d’intégration croissants,

• les communautés de communes,
• les communautés d'agglomération,
• les communautés urbaines,
• les métropoles.

Certaines formes d'EPCI ont été supprimées, telles que les « communautés de villes » ou les « districts ». Les structures intéressées se sont généralement transformées en communautés de communes ou d'agglomération. Depuis le 1^er janvier 2016, en application de la loi NOTRe, les derniers syndicats d'agglomération nouvelle ont disparu, transformés en communautés d'agglomération (ou pour Ouest Provence, en territoire de la métropole d'Aix-Marseille-Provence) ; cette catégorie d'intercommunalité n'a été cependant supprimée qu'au 1^er janvier 2017[1].

On trouve parmi eux :

• les syndicats intercommunaux dans deux catégories :
  • les SIVU (syndicat intercommunal à vocation unique), tels que les :
    • SICTOM : Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères
    • SITOM : Syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères
    • SIROM : Syndicat intercommunal de ramassage des ordures ménagères
    • SIRTOM : Syndicat intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères
    • SAEP : Syndicat d'alimentation en eau potable
    • SIAEP : Syndicat intercommunal d'alimentation en eau potable
    • SIA : Syndicat intercommunal d'assainissement
    • SRPI : Syndicat de regroupement pédagogique intercommunal
    • SIVC : Syndicat intercommunal à vocation scolaire
    • SIE : Syndicat intercommunal d'électrification
    • SIAH : Syndicat intercommunal d'aménagement hydraulique
    • SITC : Syndicat intercommunal de transport en commun
    • Syndicat intercommunal de gestion des ports ou aéroports
    • Syndicat intercommunal de développement touristique et culturel (offices du tourisme, animation culturelle, bibliothèques et médiathèques, etc.)
    • Syndicat intercommunal de gestion et protection des parcs naturels
    • Syndicat intercommunal de gestion des forêts
    • Syndicats intercommunaux ayant des vocations diverses telles que l'accueil des personnes âgées, l'accueil en crèche...
  • les SIVOM (syndicat intercommunal à vocation multiple) groupant dans la même entité plusieurs des vocations ci-dessus.
• Les syndicats mixtes

Leurs ressources proviennent essentiellement des cotisations versées par les communes membres.

Un syndicat peut être fiscalisé. Dans ce cas, il percevra une fiscalité additionnelle à celle des communes pour les quatre impôts locaux[2]. Contrairement aux diverses communautés dotées d'une fiscalité propre, un syndicat ne peut voter ses taux d'imposition ; il ne vote qu'un produit fiscal attendu, l'administration fiscale déterminant en conséquence les taux à appliquer pour obtenir ce produit.

Les syndicats intercommunaux (les SIVU et SIVOM), sont peu à peu dissous au sein des EPCI à fiscalité propre, afin de réaliser des économies d'échelle.

De nombreux syndicats intercommunaux n'existaient en fait que pour des coopérations entre communes non membres des mêmes EPCI à fiscalité propre, dans des domaines où leur propre EPCI ne pouvait pas assurer un service (par exemple le traitement des ordures ménagères ou le ramassage scolaire), et ces syndicats ne regroupaient pas toutes les communes des EPCI concernés. Toutes les communes du même EPCI à fiscalité propre sont aujourd'hui incitées à se montrer solidaires, et si l'EPCI ne peut pas assurer seul un service pour toutes ses communes, il adhérera à un syndicat mixte dans lequel toutes les communes de tous les EPCI membres seront solidaires. Les syndicats mixtes (et à plus grande échelle les nouveaux pôles métropolitains) vont gérer par exemple des services et infrastructures couvrant des zones beaucoup plus étendues que les seules communes d'un syndicat intercommunal ou EPCI (par exemple un parc naturel régional, un grand port ou un aéroport, un système de transport public longue distance, un parc commun de logements sociaux, une université, ou encore une usine de recyclage spécialisé), et où participent plusieurs EPCI, le département, la région ou des agences nationales.

Les autres syndicats intercommunaux restant au sein d'un EPCI ne servent que pour assurer des services non obligatoires qui ne concernent pas toutes les communes membres et qui ne nécessitent pas de coopération avec d'autres EPCI ou collectivités hors de l'EPCI, ni la solidarité de toutes les communes membres. Ils peuvent exister par exemple pour gérer un équipement commun partagé entre deux communes voisines mais non géré directement par l'EPCI, tel qu'un stade ou un centre culturel, une station d'épuration ou un centre de recyclage, ou encore un restaurant scolaire, ils ont alors le plus souvent une vocation unique (SIVU) lié à cet équipement : ils subsistent tant que cette vocation n'a pas été transférée à l'EPCI à fiscalité propre (après acceptation par les autres communes de la prendre en charge solidairement).

Le conseil de l'EPCI est appelé, selon le statut de l'organisme concerné, comité syndical, conseil communautaire ou conseil métropolitain. Chaque commune membre est nécessairement représentée dans ce conseil.

Depuis les élections municipales de 2014, les membres des conseils communautaires et métropolitains sont élus, en application des lois du 16 décembre 2010 et du 17 mai 2013[5], lors des élections municipales pour les communes de plus de 1000 habitants, et, pour les communes plus petites, désignés dans l'ordre du tableau. Auparavant, ils étaient élus par le conseil municipal dont ils émanaient au scrutin majoritaire, et en respectant la répartition entre les communes fixée par les statuts de l'intercommunalité.

Désormais, cette répartition est fixée dans les EPCI à fiscalité propre — et, à défaut d'accord de la majorité qualifiée des conseils municipaux pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération — conformément aux dispositions de l'article L. 5211-6-1 III à V du Code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire en répartissant le nombre de membres entre les communes principalement à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, mais avec de nombreux correctifs destinés à assurer que chaque commune dispose au moins d'un siège, quelle que soit sa population, et que la commune la plus importante ne dispose pas de la majorité absolue des sièges[6].

Pour l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, avant chaque renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, le nombre de conseillers communautaires et la répartition de leurs sièges entre les communes membres est revu par arrêté préfectoral, afin de tenir compte de l'évolution de leurs populations respectives durant la mandature arrivant à terme[7].

En ce qui concerne les syndicats de communes, leur comité syndical est constitué de deux représentants par communes, élus par chaque conseil municipal, et ce quelles que soient les populations des communes membres. Il suffit d'être inscrit sur les listes électorales de la commune et de ne pas être frappé d'incompatibilité pour pouvoir être élu au comité syndical[8].

Exemple de bulletin de vote pour les élections de 2014 pour une commune de plus de 1 000 habitants : à gauche, les candidats pour le conseil municipal de la commune et, à droite, les candidats pour le conseil communautaire.

À compter des élections municipales de 2014, les conseillers des EPCI sont élus de manière différenciée.

Les représentants des EPCI sans fiscalité propre demeurent élus par les conseils municipaux des communes membres.

Le mode de scrutin diffère en fonction de la taille de la commune :

• Les représentants des communes de 1 000 habitants et plus dans les communautés et métropoles sont élus au scrutin direct dans le cadre des élections municipales, le bulletin de vote de chaque liste comprenant, dans sa partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans sa partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[9].

Des règles complexes encadrent l'élaboration des listes des candidats aux fonctions de conseiller communautaire afin que tous les élus soient bien également conseillers municipaux et de garantir le respect de la parité[10] :

« I. ― La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire figure de manière distincte sur le même bulletin que la liste des candidats au conseil municipal dont elle est issue.
Sous réserve du II, la présentation de la liste des candidats au conseil municipal et à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est soumise aux règles suivantes :
1° La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire comporte un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté d'un candidat supplémentaire si ce nombre est inférieur à cinq et de deux dans le cas inverse ;
2° Les candidats aux sièges de conseiller communautaire figurent dans l'ordre de présentation dans lequel ils apparaissent sur la liste des candidats au conseil municipal ;
3° La liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire est composée alternativement de candidats de chaque sexe ;
4° Tous les candidats présentés dans le premier quart de la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer, de la même manière et dans le même ordre, en tête de la liste des candidats au conseil municipal
5° Tous les candidats aux sièges de conseiller communautaire doivent figurer au sein des trois premiers cinquièmes de la liste des candidats au conseil municipal.
II. ― Lorsque le nombre de sièges de conseiller communautaire à pourvoir, augmenté en application du 1° du I, excède les trois cinquièmes du nombre de sièges de conseiller municipal à pourvoir, la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire reprend l'ordre de présentation de la liste des candidats au conseil municipal. »

— Article L. 273-9 du Code électoral[11]

Par exemple, dans une commune de 9 000 habitants, dont le nombre de conseillers municipaux est de 29 membres, et dont les statuts de l'intercommunalité lui attribuaient trois conseillers communautaires, chaque liste de candidats doit prévoir les noms de quatre candidats aux élections municipales qui sont également candidat au conseil communautaire (les trois sièges plus un suppléant). Tous les candidats aux fonctions de conseillers communautaires doivent figurer dans les 17 premiers candidats au conseil municipal (règle des trois cinquièmes) et la règle d'alternance homme/femme doit être respectée à la fois pour les candidats municipaux et les candidats communautaires.
Dans cette commune dotée de 29 conseillers municipaux, la règle du premier quart arrondi à l'inférieur (4x0.25=1) impose que seule la tête de liste municipale doive être obligatoirement placée en première position sur la liste intercommunale. Le choix des quatre autres candidats communautaires peut se faire parmi les 16 autres premiers candidats municipaux, mais en respectant l'ordre de présentation : par exemple, si l'on place la candidate n^o 8 en seconde position, il n'est pas possible par la suite de placer le n^o 5 de la liste municipale en troisième position.

Lors de l'élection, la répartition des sièges des conseillers communautaires de la commune entre les diverses listes candidates se fait à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, comme pour les conseillers municipaux[12], ce qui assure désormais la représentation des oppositions municipales aux conseils communautaires, et contribue au respect de l'objectif de parité entre hommes et femmes au sein des conseils communautaires.

• Les représentants des communes de moins de 1 000 habitants dans les communautés et métropoles sont, en fonction du nombre de sièges à attribuer, le maire, éventuellement des maires-adjoints et si nécessaire des conseillers municipaux dans l'ordre du tableau[13] - qui est défini comme suit :

« (…) Après le maire, prennent rang les adjoints puis les conseillers municipaux.
(…) les adjoints prennent rang selon l'ordre de leur élection et, entre adjoints élus sur la même liste, selon l'ordre de présentation sur la liste.
En ce qui concerne les conseillers municipaux, l'ordre du tableau est déterminé, même quand il y a des sections électorales :
1° Par ancienneté de leur élection, depuis le dernier renouvellement intégral du conseil municipal ;
2° Entre conseillers élus le même jour, par le plus grand nombre de suffrages obtenus ;
3° Et, à égalité de voix, par priorité d'âge. »

— Article L. 2121-1 du Code général des collectivités territoriales.[14]

Dans les communautés et métropoles, les élus sont nécessairement élus également conseillers municipaux (ou d'arrondissement, pour Paris, Lyon et Marseille)[15]. Certains d'entre eux pourront être étrangers ressortissants de l'Union européenne, alors qu'ils ne peuvent être maires ou maires-adjoints.

De nombreuses dispositions du code électoral établissent des inéligibilités et des incompatibilités, destinées à assurer à la fois la liberté de conscience des électeurs et l'indépendance des élus. C'est ainsi, par exemple, que ne peuvent être candidats aux fonctions de conseillers municipaux certains fonctionnaires dans les communes concernées par l'exercice de leur fonction (préfets, juges, policiers, officiers de l'armée, hauts-fonctionnaires des conseils régionaux ou départementaux...), ainsi que les agents de la commune ou les responsables d'entreprises travaillant pour la commune[16]. À compter des élections municipales de 2014, d'autres incompatibilités s'y rajoutent, concernant spécifiquement les conseillers communautaires. Ceux-ci ne peuvent être salariés de l'EPCI ou de son centre intercommunal d'action sociale, ni être salarié d'une commune membre de l'EPCI[17]. De même, ne pourront plus être candidats aux fonctions de conseillers municipaux les cadres dirigeants et chefs de service titulaires d'une délégation de signature de l'EPCI à fiscalité propre auquel adhère la commune[18].

« Ces dispositions permettent de mettre fin à des situations peu satisfaisantes caractérisées par un mélange des genres entre l’exercice de fonctions électives au sein des intercommunalités et l’occupation de fonctions professionnelles dans ces mêmes structures[10]. »

Le président de l'EPCI est élu par le conseil délibérant.

Le président est l'organe exécutif de l'EPCI, prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant, qu'il convoque. Il est le chef des services de l'établissement public, qu'il représente en justice, et peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents, voire à d'autres membres du bureau[19]. Il est l'« autorité territoriale », au sens du statut des fonctionnaires.

Il dispose de certains pouvoirs de police, de plein droit pour l'exercice des compétences de l'EPCI, ou par délégation volontaire des communes[20].

Ce système d'élection, sous la forme d'un troisième tour décorrélé de la logique de la campagne des élections municipales, poserait d'après plusieurs chercheurs en sciences politiques (Fabien Desage[21], Simon Persico) un grave problème de représentation démocratique au sein des EPCI.

Le bureau d'un EPCI est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres.

Il peut recevoir des délégations de pouvoir du conseil délibérant, à l'exception de certains sujets, notamment en matière budgétaire[22].

• Intercommunalité en France

• Présentation du ministère des Finances
• Loi Chevènement
• la Direction des Collectivités Locales du Ministère de l'Intérieur
• Documents et cartographie de la Base nationale sur l'intercommunalité
• Bilans statistiques annuels sur l'intercommunalité
• Carte de France des intercommunalités
• Vie publique
• La Documentation française

• Michel Verpeaux, « Réformes des modes de scrutin locaux : révolutions et continuités », La Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, n^o 2186,‎ 24 juin 2013 (ISSN 1637-5114)
• Marie-Christine Steckel-Assouère (dir.) (préf. Gérard Marcou), Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité actes du colloque international ... organisé les 30 et 31 mai 2013, à l'université de Lorraine par le GRALE-CNRS, l'IRENEE et l'AdCF, Paris, L'Harmattan, coll. « Travaux et recherches du GRAL », 2014, 477 p. (ISBN 978-2-343-03033-3, OCLC 879260924)
• Ministère de l'intérieur, Élections municipales et communautaires de mars 2014 : Mémento à l'usage des candidats des communes de 1 000 habitants et plus, octobre 2013, 75 p. (lire en ligne)
• Cyrille Bardon, « Élections municipales : premières listes intercommunales », Droit administratif, n^o 3,‎ mars 2014, p. 43-44 (ISSN 0419-7461)