Communauté de communes

Si les syndicats de communes existent depuis 1890 et les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) depuis le 5 janvier 1959[2], il faut attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes. La loi du 6 février 1992[3] crée deux nouvelles catégories d'EPCI à fiscalité propre : les « communautés de communes » et les « communautés de villes ». Ces groupements disposent de compétences élargies et sont obligatoirement compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique[4]. Cette loi dote, sur le plan fiscal, ces nouvelles structures d'un régime destiné à favoriser une coopération plus intégrée. Aux communautés de communes, mais également aux communautés urbaines et aux districts existant à la date de publication de cette loi, trois régimes sont accessibles :

• le maintien de la fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales ;
• l'instauration d'un régime de taxe professionnelle de zone, à condition de créer et de gérer une zone d'activités économiques ;
• la création d'une taxe professionnelle d'agglomération avec un taux unique sur l'ensemble du périmètre[5].

Les communautés de communes exercent ainsi en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences définies par la loi et par leurs statuts. Ce régime juridique a été modifié à plusieurs reprises, notamment par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, puis la loi du 27 février 2002, la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 et enfin la loi n^o 2015-991 du 7 août 2015, dite loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Cette dernière augmente en particulier le seuil démographique pour les communautés de communes de 5 000 à 15 000 habitants, afin d'en diminuer drastiquement le nombre, avec toutefois quatre possibilités d’adaptation[6] :

• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale (103,4/2, soit 51,7 habitants/km²), et elle doit se situer au sein d’un département dont la densité est elle-même inférieure à cette moyenne nationale de 103,4 habitants/km²). Pour ces communautés, le Préfet pourra pondérer le seuil de 15 000 habitants en fonction d’un tableau préétabli.
• Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale (31,2 habitants/km²). Dans ce cas, seule la densité de la communauté est prise en compte, sans considération de la densité du département. Le système de pondération en fonction de la population n’est pas appliqué.
• Lorsque l'EPCI à fiscalité propre a plus 12 000 habitants et est issu d’une fusion réalisée entre le 1^er janvier 2012 et la publication de la loi, soit le 7 août 2015. Dans cette hypothèse, l’instruction de la DGCL indique un « délai de repos ».
• Les EPCI verront aussi leur seuil adapté lorsqu’ils comprennent au moins la moitié des communes en zones de montagne, ou s’il s’agit d’un territoire insulaire.

Cette loi modifie également les compétences obligatoires et optionnelles attribuées aux différents groupements intercommunaux.

La communauté de communes est créée par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral, doit concerner un territoire d'un seul tenant et sans enclave, et doit regrouper au moins 15 000 habitants, ce seuil pouvant être abaissé sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

« a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ;

b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ;

c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;

d) Ou incluant la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1^er janvier 2012 et la date de publication de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République[10] ».

La création d'une communauté de communes doit également favoriser le respect du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale, la rationalisation et la réduction du nombre de syndicats de communes et le transfert de leurs compétences à des EPCI à fiscalité propre[11].

La communauté de communes est gérée par un conseil communautaire ou conseil de communauté, composé de conseillers municipaux des communes membres.

Chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges.

Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseillers communautaires étaient des conseillers municipaux élus par chaque conseil municipal des communes membres de la Communauté. Ce système était critiqué, étant donné l'importance des compétences transférées, et l'absence de débat sur ces politiques en raison de l'élection des conseillers communautaires au suffrage indirect. C'est ainsi qu'à l'unanimité, les présidents des communautés se sont prononcés lors des journées communautaires de Strasbourg en 2007 pour l'élection au suffrage universel direct dès 2014, et ce pour renforcer la légitimité des communautés et leur transparence de fonctionnement.

La loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013[12], qui a défini le régime suivant :

Depuis les élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales[13] :

• commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau (le maire puis les adjoints)[14]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil communautaire ;
• commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[15].

Conformément aux dispositions de l'article L. 5214-16 du CGCT, la communauté de communes exerce des compétences obligatoires et des compétences optionnelles, ainsi que des compétences supplémentaires qui lui sont transférées par les communes membres.

Le conseil communautaire peut également choisir des compétences facultatives qu'il définit lui-même, après accord des communes membres. De plus, la communauté de communes peut, avec accord du département, exercer directement certaines compétences d'action sociale qui relèvent normalement de celui-ci.

Elle peut se donner compétence en matière de droit de préemption urbain, notamment en matière de politique locale de l'habitat, ou recevoir délégation du département pour exercer des fonctions d'aide sociale.

Les communes peuvent, par ailleurs, transférer ou déléguer à la communauté d'autres compétences.

L'exercice de certaines compétences nécessite que soient définies les actions et équipements « reconnus d'intérêt communautaire ». Cette déclaration d'intérêt communautaire[16] résulte du vote d'une majorité qualifiée des conseils municipaux[17], ce qui est une différence fondamentale par rapport au régime des communautés d'agglomération, où cette déclaration d'intérêt communautaire est faite par une délibération du conseil communautaire prise à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération[18], donnant ainsi un pouvoir important aux instances communautaires.

À partir du moment où les compétences sont transférées à la communauté, les communes ne peuvent plus les exercer, sauf en matière de logement social, où la commune et l'intercommunalité peuvent toutes deux intervenir pour financer des opérations ou en garantir les emprunts[19].

La Communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Afin de financer l'exercice de ses compétences, la communauté de communes peut opter pour :

• la fiscalité professionnelle unique (CET) – qui a remplacé la taxe professionnelle unique – qui assure une péréquation fiscale des ressources dégagées par les entreprises sur les zones d'activité, au bénéfice des communes plus résidentielles ;
• une fiscalité additionnelle, l'EPCI prélevant, en plus des communes, une partie des impôts ménages : taxe d'habitation, taxe foncière sur le bâti, taxe foncière sur le non bâti et contribution économique territoriale. Ces quatre taxes sont ce que l'on appelle communément les impôts locaux ;
• une fiscalité mixte mêlant fiscalité professionnelle unique et fiscalité sur les ménages[27].