Compensation écologique

C'est une notion d'application récente, et parfois controversée ; Des ONG américaines dont Defenders of Wildlife[5] ont ainsi en 2008 alerté sur le risque que le nouveau système recovery crediting system[6] pourrait « saper les actions du gouvernement fédéral pour protéger les espèces en péril » en transférant des responsabilités complexes et importantes nécessitant un travail dans la longue durée à des propriétaires privés, sans garanties possibles de pérennité. Ce système visait à autoriser des aménagements détruisant la nature sur des terres fédérales en les « compensant » sur du foncier privé, alors que selon la Loi en vigueur sur les espèces menacées et d'autres lois fédérales, les organismes fédéraux de gestion des terres fédérales ont une obligation spéciale de conservation de populations viables de plantes et d'animaux sauvages sur le domaine public de l'État, dont d'espèces menacées et en danger[7].

Le principe de l'« offre de compensation » est que face au constat que les aménageurs peinent à acquérir, restaurer et gérer des espaces naturels en guise de compensation, surtout sur le long terme, le principe de l’offre de compensation est d'anticiper la demande en créant un stock permanent de compensation (ou de projets de compensation) que ces aménageurs pourront acheter, parfois sous forme d’unité de biodiversité au lieu de s’occuper eux-mêmes de les mettre en œuvre.

La compensation reste néanmoins le dernier moyen d'intervenir, une fois que l’on a - dans la mesure du possible - évité et réduit les impacts d’un projet sur les espèces et leurs habitats (ce qui est en France obligatoire, depuis 1976, mais uniquement pour les grands projets, projets dépassant certains seuils de coût, ou en cas de présence d’espèces protégées).

L'approche est globale et plutôt quantitative, présupposant qu’un « impact positif net », ou autrement dit une « absence de perte nette » sont ainsi possible, où un impact négatif résiduel et inévitable serait compensé par des actions de conservation ou de restauration de milieux naturels ailleurs. Elle peut rappeler le principe de l'équivalence en substance, utilisé dans les années 1990/2000 en Amérique du Nord pour évaluer la dangerosité des OGM ou de certains additifs alimentaires.

Un aménageur peut (volontairement, et/ou par respect de la loi) compenser ses impacts environnementaux ; La compensation volontaire est encouragée par le « livre blanc » anglais (2011) sur la protection de l’environnement[8].

Le Royaume-Uni y propose de tester expérimentalement de 2012 à 2014 un « programme de compensation », avec « Natural England » (qui fixera des orientations par zones pilotes). Dans ce cadre, la « Compensation de la biodiversité » désigne des « activités de conservation conçue pour offrir, de manière mesurable, des bénéfices à la biodiversité en compensation de pertes. La production de biens prend en compte la biodiversité dès la conception, mais reste susceptible d'entraîner une certaine perte de biodiversité. Une façon de contrebalancer cette perte est de la compenser : Pour cela, l’aménageur garantit une création ou un agrandissement d’Habitat naturel ailleurs »[8].).

Les statistiques américaines disponibles montrent un grand nombre de banques de compensation ou de mitigation, dont certaines ont fermé, qui rendent une analyse globale de leurs performances difficile[9]

Les systèmes testés dans quelques pays sont généralement inspirés d’un des mécanismes financiers de « mitigation » testés depuis les années 1980/90 aux États-Unis[9] (et moindrement en Allemagne ou en Australie ou d'autres pays)[3].

Des actions de conservation (de zones humides surtout) puis des "unités de biodiversité" peuvent ainsi être achetées par des maîtres d'ouvrage en guise de mesure compensatoires (obligatoire ou volontaires).

Concernant la compensation d'impacts sur des espèces, en 2004 il existait aux États-Unis au moins 47 banques de compensation permettant de financer, en compensation d'une action de destruction de la nature, des programmes de protection d'espèces protégées (« endangered-species conservation banks »), mais dont l'évaluation était difficile en raison du manque de base de données centralisée[10].

Les unités de biodiversité doivent notamment tenir compte de la patrimonialité, de la rareté et du degré de menace des espèces et habitats du site qui sera dégradé[11] - [12].

Dans ce pays, une approche spécifique de « mitigation » a été développée pour les milieux aquatiques et les zones humides qui par exception relèvent aux États-Unis du ministère de la défense[13] et en particulier de l'U.S. Army Corps of Engineers qui dispose d'une base de données, publique, sur sa banque de compensation[14] - [15].

Les carrières sont les activités les plus impactantes sur les zones humides américaines. Un marché de services écosystémiques ou de « crédits » de biodiversité dit « Wetland Mitigation Banking » a ainsi été créé aux États-Unis (valeur : 1,8 milliard de USD en 2010), où les carriers sont à la fois acheteurs et vendeurs.

La loi sur la protection de la nature de juillet 1976 a intégré le principe de compensation après étude des impacts. Elle prévoit que les maîtres d'ouvrage doivent prendre des mesures en s'appuyant sur le principe ou séquence éviter-réduire-compenser (les impacts négatifs d'un projet sur l'environnement)[16].

Une directive européenne environnementale de 2004 a établi un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe "pollueur-payeur".

Le Grenelle de l'environnement et la loi Grenelle II ont été suivis d'un 1^er appel à projet[17] sur l’« offre de compensation » en faveur de la biodiversité[18], lancé par le ministère de l’Écologie et visant à sélectionner des opérateurs sur 4 nouvelles zones en France. Il est ouvert à des entités publiques ou privées (dossiers à renvoyer avant le 26 septembre 2011. Sélection prévue fin octobre 2011) [19].

Il doit soutenir 1 à 4 opérations (représentatives d’une diversité d’habitats et d’espèces) sont attendues dont dans 3 zones pré-identifiées :

• Alsace (pour sauver le Grand hamster, dont les populations se sont effondrées),
• Nord-Pas-de-Calais (restaurer, protéger et gérer les coteaux calcaires qui abritent environ 35 % de la biodiversité) ;
• Poitou-Charentes où la fragmentation écopaysagère et la régression des zones humides ainsi que le mitage des paysages menacent de nombreuses espèces, d’oiseaux notamment (dont l'outarde canepetière qui fait l’objet d’actions de protection à échelle internationale),
• d’autres propositions sont possibles.

Les opérateurs retenus s’occuperont de la restauration et de la gestion de la biodiversité en étant assistés par un comité de pilotage ad hoc qui suivra l'expérimentation.

Le cas des Yvelines : Dans une région de faible disponibilité foncière, le Département des Yvelines a été fin 2014 dans le cadre de sa politique dite d'« éco-département » la première collectivité territoriale française à porter une « offre de mesures compensatoires écologiques ». Le Département reconnait qu'« aujourd’hui, les mesures compensatoires semblent globalement insuffisantes, non anticipées et mises en œuvre de manière disparate sans suivi dans la durée »[20]. Il propose en réponse de vendre des « unités de compensation » qui seront évaluées « au regard notamment des objectifs de maîtrise de l’étalement urbain, de préservation des continuités écologiques et d’intégration de la nature au cœur des projets » en veillant à ce que les actions de compensation s'articulent aux autres politiques environnementales, sans s'y substituer, avec donc « une comptabilité claire et distincte de celle des Espaces naturels sensibles (ENS) du Département »[21]. Cela se fait dans le cadre d'une convention signée pour 8 ans avec le Ministère de l'écologie, pour 5 ans avec la Société d'aménagement foncier et d'établissement rural (prestation d'expertise et d'animation foncière) et pour 5 ans avec le Muséum national d'histoire naturelle (pour développer la recherche et le développement en écologie appliquée afin de produire un « référentiel scientifique d’évaluation du gain et de l’équivalence écologiques, dont les résultats seront librement partagés et exploitables par les aménageurs du territoire »[21] et le département s'engage à « assurer durant 30 ans la gestion et le suivi écologique des surfaces de compensation ayant fait l’objet de vente d’unités, en pilotage propre ou par délégation à un partenaire, puis à pérenniser leur vocation environnementale » ainsi qu'à fixer le prix des unités de compensation en se basant sur les coûts réels sur 30 ans, pondéré selon un coefficient visant à « couvrir les aléas et risques[21]. Au vu de son mode de calcul et de son objectif, ce prix ne permet pas d’attribuer une valeur économique à la biodiversité » ; Il est aussi prévu que ces sites « de compensation » soient ouverts au public (services récréatifs et de sensibilisation à l’environnement), « de façon encadrée et adaptée aux enjeux écologiques »[21].

Plusieurs effets pervers ou collatéraux sont possibles :

• risque de déresponsabilisation partielle, quand il y a déconnexion spatiotemporelle de la compensation de l’impact réel ; en effet, dans ce système l’achat d’une unité de biodiversité vaut acquittement d’obligations de compensation, alors qu’en réalité, souvent les fonctions écosystémiques du milieu dégradé ne seront pas compensées localement ou typologiquement.
• les acteurs les plus riches peuvent se permettre de détruire plus de milieux naturels, et des milieux plus précieux, tout en évitant d’avoir à proposer une « juste compensation » c'est-à-dire des mesures compensant les services écosystémiques détruits ou dégradés par l’aménagement, là où ils l’ont été ou le seront.
• Un risque existe de laisser croire que tout est compensable, or certaines pertes (un taxon, une espèce, une diversité génétique disparues par exemple) ne sont pas compensables. Toutes les fonctions écosystémiques d’un chêne de 900 ans ne peuvent être remplacées par celles de 100 petits chênes de 9 ans, et encore moins par 900 chênes de 1 an (dans un système à forte naturalité, 1 million de glands donneront un seul chêne dans 500 ans, sans tenir compte des risques climatiques nouveaux. Sur 4000 œufs de grenouilles rousses, seuls quelques-uns survivront après 1 à 5 ans).

Une « juste compensation » ne peut être évaluée qu’avec des écologues compétents, dans la transparence, en connaissant l’histoire du site et son écopotentialité réelle, en connaissant les effets futurs des polluants dispersés par l’exploitation, et avec une évaluation et d'éventuelles mesures correctrices, ce qui est rarement le cas.

• Les impacts directs et locaux : la plupart des lois imposent aux études d'impacts de ne proposer des mesures de compensation que pour les impacts certains et locaux (ex. : un aéroport n'envisage pas de compenser ses impacts sur les pays d'arrivée ou survolés) et de court et moyen terme, alors qu'il est démontré par exemple dans le cadre des routes, que les impacts majeurs sont souvent indirects et différés dans l'espace et dans le temps (via les remembrements par exemple)
• Les impacts non identifiés par l'étude préalable, et n'apparaissant que plus tard : les procédures et législations ne permettent généralement pas de les prendre en compte.
• Les impacts de destructions faites dans le cadre de dérogation à la destruction d’espèces protégées. Ces mesures compensatoires sont en France examinées ou demandées par le CNPN (Commission Nationale de Protection de la Nature) et les CSRPN dans les régions. Mais de nombreuses destructions échappent sans doute aux observateurs.

Ces mesures visent à vérifier que les mesures compensatoires fonctionnent ou à comprendre pourquoi elles ne fonctionnent pas, afin de les corriger.

Un dysfonctionnement peut résulter de causes externes ou d'effets indirects (de la construction et/ou du fonctionnement de l'infrastructure), ou d'un défaut de conception du projet ou encore d'une sous-évaluation initiale des impacts directs ou indirects ou des besoins de compensation fonctionnelle.

Des dispositifs d'évaluation ou de gestion restauratoire a posteriori sont parfois prévus (via des contrats avec un Conservatoire des sites par exemple). Ils posent à long terme des problèmes de financement ou de suivi d'éventuelles mesures « rétrocorrectrices ».

Des directives européennes imposent de meilleures études d'incidences des grands projets, des compensatoires adaptées aux impacts sur les zones Natura 2000. La loi LOTI impose en France la mise en place d'observatoire des impacts autoroutiers pour tous les grands projets (mais très peu ont été mis en place). D'autres sources permettent éventuellement de constater que les compensations ont été inadaptées ou insuffisantes.

Outre que la part entre effets externes et effets différés est souvent difficile à établir, produire une mesure rétrocorrectrice semble souvent difficile. Par exemple, l'étude d'impact autoroutier débouche sur des mesures compensatoires, et un budget alloué. Après autorisation, il y a construction de la route et exécution de la mesure compensatoire. Puis le maître d'ouvrage (groupement) qui n'a alors plus de raison d'être disparaît au profit d'un gestionnaire ou concessionnaire. En admettant qu'on produise une preuve que la régression d'espèces ou d'habitats soit bien un effet de l'autoroute (et non pas d'autres facteurs comme les pesticides ou une zoonose). L'autorisation délivrée par l'État ne peut pas être retirée (ou « renégociée »), le groupement constructeur a disparu, et faute d'écotaxe dédiée l'argent supplémentaire est difficile à trouver (le péage quand il existe ?).

De nombreux programmes de recherche dans le monde portent sur les mesures compensatoires, leur évaluation, leur acceptabilité sociale, etc. En France un cadre général est le PREDIT (Programme de recherche et d'innovation dans les transports terrestres)[22], et en son sein des organes de recherche tels qu'ITTECOP[23] sur « l’impact des infrastructures sur les paysages et les écosystèmes » ou le programme PRIMEQUAL[24]. Des travaux de recherche ont été menés dans le cadre d'une bourse de thèse Cifre en collaboration entre EDF, le MNHN, et Irstea sur l'équivalence écologique[25], qui comparent les méthodes d'estimation de l'équivalence écologique dans 13 approches dans différents pays[26] et qui propose une nouvelle méthode pour calculer l'équivalence écologique.

Le principe de la compensation, tel qu'il est généralement mis en œuvre est jugé éthiquement souvent discutable par certains.

Des débats éthiques concernent notamment :

• le droit à détruire, souvent irréversiblement des espèces ou des milieux naturels extraordinaires, rares ou vulnérables[27],
• le caractère remplaçable ou compensable des espèces, habitats ou fonctions écosystémiques liés à des milieux[27].
• une tendance à la marchandisation, à la monétarisation de la nature voire à la financiarisation de la nature et à la bancarisation[28] du vivant[29] et des services écosystémiques[29].
• les méthodes d'équivalence pour prévenir, compenser ou réparer des dommages environnementaux ; elles reposent sur des présupposés qui restent à confirmer, notamment dans la durée. Ces mesures semblent parfois avoir remplacé d'autres stratégies telles qu'éviter, ou réduire les impacts en questions.

La notion de « juste compensation » reste quantitativement et qualitativement difficile à évaluer et à garantir dans le temps, avec, notamment, des controverses sur les points suivant[27].

En France en 2010, la Fédération des Conservatoires d'espaces naturels a proposé une charte éthique, mise à jour dans le cadre de la préparation de la loi Biodiversité (téléchargeable[33]) relative aux mesures compensaoires[27]).