Réorganisation des municipalités du Québec

En plus des fusions municipales d'autres opérations viennent modifier les limites municipales comme les annexions ou les scissions de municipalité. Ces modifications ne sont pas présentées dans le tableau ci-dessous.

Le premier tableau présente les modifications aux municipalités avant le 1^er janvier 1989, au moment où la Loi sur l'organisation territoriale municipale entre en vigueur.

Ce deuxième tableau illustre les regroupements municipaux effectués après l'entrée en vigueur de la Loi sur l'organisation territoriale municipale, mais avant l'épisode des fusions forcées en 2000.

Dans la colonne Municipalités après modification, le nom actuel de la municipalité est indiqué en caractère régulier, alors que le nom au moment de la fusion municipale est identifié en italique.

Au printemps 1997, le maire de Montréal, Pierre Bourque, et ses collègues des autres grandes villes du Québec, Jean-Paul L'Allier (maire de Québec), Yves Ducharme (maire de Hull), Jean Perrault (maire de Sherbrooke), Guy LeBlanc (maire de Trois-Rivières) et Jean Tremblay (maire de Chicoutimi) présentent un mémoire à Lucien Bouchard demandant la fusion des municipalités formant ces agglomérations urbaines. Ils désirent une action rapide, en 1 an[9]. Cette démarche s'inscrit dans le contexte de la fusion des municipalités du Grand Toronto pour former la nouvelle ville de Toronto qui remplace la municipalité régionale au 1^er janvier 1998. Le désir de fusionner l'ensemble des municipalités sur l'île de Montréal était déjà au cœur des débats à l'époque où Jean Drapeau était maire de Montréal.

Cette offensive vise notamment pour la région de Montréal à contrer le projet de Commission de développement de la Métropole proposé par le ministère des Affaires municipales et de la Métropole qui est dirigé à ce moment par Louise Harel[10]. Cette commission ne verra jamais le jour, mais les similitudes quant aux fonctions et responsabilités de la Commission et la Communauté métropolitaine de Montréal sont frappantes, à la différence que la Commission devait comptée également des membres des milieux socio-économiques et le ministre d'État à la Métropole.

Le 29 avril 1998 le gouvernement du Québec institue par décret la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale (CNFFL) qui est chargée d'étudier la situation financières des municipalités (notamment de la Ville de Montréal) et la possibilité d'organiser des transferts de ressources du gouvernement provincial vers les organismes municipaux.

Dans son rapport final déposé le 20 avril 1999, la CNFFL constate un consensus dans les milieux syndicaux et économiques en faveur de la réduction du nombre de municipalités. Certains organismes en appellent à une action plus vigoureuse du Ministère des Affaires municipales et de la Métropole (MAMM) pour qu'il accélère les regroupements, jugés trop lents. L'Union des municipalités du Québec (UMQ) juge au contraire que la démarche de regroupement volontaire des municipalités est préférable et appuie plutôt une politique d'incitation au regroupement (notamment par des aides spécifiques du gouvernement provincial et/ou la réduction de la péréquation entre les municipalités)[CNFFL 1].

La Commission propose plusieurs options[CNFFL 2]:

1. Un statu-quo amélioré à travers la poursuite de la politique du MAMM en faveur des regroupements volontaires de municipalités. La Commission suggère dans ce cas-ci de mettre en place des organismes intermunicipaux de services (OIS) pour mutualiser certains services entre municipalités ;
2. Une politique plus contraignante où le gouvernement provincial impose la fusion de toutes les municipalités (pour qu'elles atteignent une superficie équivalentes aux MRC) et donc la suppression de l'échelon supramunicipal sauf pour les grandes agglomérations. La Commission évoque des conséquences mitigées pour ce scénario : certaines études remettent en question la capacité des fusions à générer des économies budgétaires mais une fusion massive de municipalités rétablirait l'équité fiscale dans les municipalités regroupées et permettrait la suppression complète des MRC.
3. Enfin la Commission évoque l'hypothèse de renforcer le palier supramunicipal en permettant aux MRC de devenir des coopératives de services (fourniture de certains services aux citoyens) et d'obtenir des responsabilités supplémentaires en matière de développement économique et de planification stratégique.

Globalement la Commission estime qu'une opération de fusion massive assortie de la suppression des MRC n'est pas optimale et recommande de limiter les opérations de fusions unilatérales par le gouvernement provincial à certains cas particuliers. La Commission privilégie le renforcement des MRC avec des compétences élargies, de nouvelles sources de revenu (attribution des revenus autonomes) et une élection de ses membres au scrutin universel direct[CNFFL 2].

Cette position ne satisfait pas les maires de plusieurs grandes villes, notamment Montréal qui est au pris avec une impasse politique importante au sein du Conseil de la Communauté urbaine de Montréal, où les projets émanant de la ville-centre sont presque systématiquement bloqués par le vote à la double majorité: la majorité de la population et la majorité des villes. Ainsi, le Conseil municipal de la ville de Montréal adopte le 10 août 1999 une résolution conviant le gouvernement du Québec à créer une seule ville sur l'Île de Montréal[9].

En réponse au rapport de la Commission Bédard, le Conseil des ministres confie, en juin 1999, à la ministre d'État aux Affaires municipales et de la Métropole, Louise Harel, de préparer un livre blanc sur la réorganisation municipale. Ce livre blanc est attendu pour août 1999. Le rapport sera partiellement fuité et son dépôt est repoussé. Certains élus péquistes s'opposent au modèle préconisé à cette époque. Afin d'assurer une plus grande acceptabilité, le Conseil des ministres forme un comité de huit ministres pour chapeauter la rédaction du livre blanc dont la publication est maintenant prévu en avril 2000.

Le livre blanc titré La réorganisation municipale : changer les façons de faire pour mieux servir les citoyens[11], introduit le calendrier du processus qui conduira au regroupement des municipalités de la CUM, de la CUQ et de la CUO.

Le calendrier prévoyait que le processus de réorganisation municipale devait être en place pour le 1^er janvier 2002.

L'élément le plus important du calendrier est la création au 1^er janvier 2001 de deux communautés métropolitaines :

• La Communauté métropolitaine de Montréal ;
• La Communauté métropolitaine de Québec.

Le livre blanc proposait la mise en place de la Communauté métropolitaine de l'Outaouais, mais celle-ci ne fut jamais créée puisque la très grande majorité des municipalités ayant un lien de dépendance par rapport à Gatineau/Hull furent fusionnées pour former la ville de Gatineau.

L'entrée en vigueur des Communautés métropolitaines était accompagnée par un redécoupage des compétences de MRC sur le territoire des Communautés, puisque certains enjeux régionaux (relavant des MRC) se sont vu métropolitainiser (relevant des Communautés). Par exemple: les équipements scientifiques, le transport collectif, le logement social, etc.

20 ans plus tard, force est de constater que cette réorganisation est un échec.

Eb effet, non seulement il n'y a pas eu d'économie de coût mais maintenant les fusions ont créées des inéquitées entre les anciennes municipalités des banlieues et les villes centre. Plusieurs constats dont celui des citoyens des banlieues qui paient plus que jamais en taxe et que leurs services ont diminué à l'avantage des villes centre.

Au cours de l'année 2001, le gouvernement du Québec, dirigé par Lucien Bouchard puis Bernard Landry, décida d'accélérer le mouvement de regroupement de municipalités entrepris au cours des années 1990. Le principal but de cette réorganisation était de rattacher les banlieues des grandes villes à celles-ci.

Le projet de loi 124 sur la réforme de la Loi sur l’organisation territoriale municipale[12] est adopté le 16 juin 2000. Il étend notamment les pouvoirs du gouvernement provincial en matière d'organisation municipale en créant une procédure nouvelle de regroupement :

• Le gouvernement provincial (par l'entremise du ministère des Affaires municipales) peut exiger de plusieurs municipalités qu'elles lui présentent une demande commune de regroupement (c'est-à-dire un projet de fusion) dans un délai prescrit (Article 125.2).
• Le ministère a la possibilité de demander à la Commission municipale du Québec d'étudier les avantages et inconvénients d'un éventuel regroupement (Article 125.4).
• À l'issue de ce délai, si les municipalités ne déposent pas de demande commune de regroupement, le ministère peut demander à un conciliateur de présenter un rapport sur la situation (Article 125.3).
• Une fois le rapport du conciliateur déposé, le gouvernement peut décider unilatéralement de fusionner les municipalités concernées par décret et de constituer un comité de transition pour opérationnaliser la fusion (Article 125.11 et 125.12).

Après avoir déposé son livre blanc à l'Assemblée Nationale, le gouvernement péquiste de Lucien Bouchard dépose plusieurs projets de lois pour mettre en place la réorganisation municipale. Mais le projet de loi le plus important est sans doute le projet de loi 170 qui vient opérationnaliser la réorganisation municipale.

Alors qu'au départ, le projet de réorganisation municipale ne touchait que trois villes, la loi 170 est modifiée afin de réorganiser également les territoires de Longueuil et de Lévis[loi 1].

Cette loi précise l'organisation territoriale de cinq nouvelles municipalités, la composition des conseils et surtout pour les villes de Montréal, Québec, Longueuil et Lévis, du partage des pouvoirs entre la ville-centre, les arrondissements et la Communauté Métropolitaine.

La loi 170 crée également des comités de transition pour les 5 villes dont les membres sont nommés par le Ministère des Affaires municipales et de la Métropole[loi 2]. Ces comités de transition sont constitués le 20 décembre 2000 et les travaux ont débuté le 22 janvier 2001.

Ces comités devaient se pencher sur la réorganisation administrative des municipalités fusionnées[loi 3], entre autres pour ce qui est des équipements municipaux, de l'harmonisation des conventions collectives, de l'uniformisation des rôles d'évaluation (dans le cas de municipalités provenant de plusieurs MRC) et des taux de taxation. Le comité est également chargé de l'organisation des élections municipales de 2001 et de l'établissement de la carte électorale municipale[loi 4]. Le travail des comités s'est terminé le 1^er janvier 2002, lorsque les nouvelles municipalités sont devenues des entités juridiques.

C'est d'ailleurs au 31 décembre 2001 que les compétences de la Communauté urbaine de Montréal, de la Communauté urbaine de Québec et de Communauté régionale de l'Outaouais sont transférées aux nouvelles villes fusionnées. Les communautés urbaines et les municipalités fusionnées cessent d'exister.

Lors d'une visite à Jonquière le 27 février 2001, le premier ministre démissionnaire Lucien Bouchard annonce une deuxième vague de fusions municipales avec notamment le regroupement de Chicoutimi, La Baie et Jonquière au sein d'une nouvelle ville (Ville de Saguenay)[13]. Comme prévu par la Loi sur l’organisation territoriale municipale, la ministre chargée des fusions municipales, Louise Harel, exige des municipalités concernées[note 3] qu'elles déposent une demande commune de regroupement au plus tard le 15 avril 2001. Les parties n'ayant pas répondu dans le délai prescrit, le gouvernement du Québec force la fusion et prend le 27 juin 2001 un décret prévoyant le regroupement des villes concernées au 18 février 2002[14].

Plusieurs autres municipalités furent fusionnées par décret pour être fusionné au 1^er janvier 2002, à l'exception de la ville de Saguenay (fusion au 18 février 2002) et de Salaberry-de-Vallefield (fusion au 24 avril 2002).

Bien que les villes ne soient officiellement fusionnée au 1^er janvier 2002, des élections municipales ont eu lieu entre le 4 et le 25 novembre 2001 pour élire les nouveaux conseils municipaux.

Les conseils de ville des municipalités nouvellement fusionnées se rencontrent durant le mois de décembre 2001, pour adopter le budget, les rôles d'évaluation et de taxation et les règlements municipaux afin d'éviter tout vide juridique au moment de la fusion.

• Beauharnois :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Beauharnois, de la ville de Maple Grove et du village de Melocheville.

• Gatineau :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Gatineau et des villes d'Aylmer, de Buckingham, de Hull et de Masson-Angers[note 4].

• Municipalité de Îles-de-la-Madeleine :

Résultat de la fusion des municipalités de Fatima, de Grande-Entrée, de Grosse-Île(*), de Havre-aux-Maisons, de L'Étang-du-Nord et de l'Île-du-Havre-Aubert et du village de Cap-aux-Meules.

• Lévis :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Lévis et des villes de Charny, de Saint-Jean-Chrysostome, de Saint-Nicolas, de Saint-Rédempteur et de Saint-Romuald, des municipalités de Pintendre et de Saint-Étienne-de-Lauzon et des paroisses de Sainte-Hélène-de-Breakeyville et de Saint-Joseph-de-la-Pointe-De Lévy.

• Longueuil :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Longueuil et des villes de Boucherville, de Brossard, de Greenfield Park, de LeMoyne, de Saint-Bruno-de-Montarville, de Saint-Hubert et de Saint-Lambert[15].

• Montréal :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Montréal et des villes d'Anjou, de Baie-D'Urfé, de Beaconsfield, de Dollard-Des Ormeaux, de Hampstead, de Kirkland, de L'Île-Dorval, de Lachine, de LaSalle, de Mont-Royal, de Montréal-Est, de Montréal-Nord, de Montréal-Ouest, d'Outremont, de Pierrefonds, de Pointe-Claire, de Roxboro, de Saint-Laurent, de Saint-Léonard, de Sainte-Anne-de-Bellevue, de Sainte-Geneviève, de Verdun et de Westmount, des anciennes cités de Côte-Saint-Luc et de Dorval, de l'ancien village de Senneville et de l'ancienne paroisse de Saint-Raphaël-de-l'Île-Bizard[15].

• Québec :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Québec et des villes de Sainte-Foy, Beauport, Charlesbourg, Sillery, Loretteville, Val-Bélair, Cap-Rouge, Saint-Augustin-de-Desmaures, L'Ancienne-Lorette, Saint-Émile, Vanier et Lac-Saint-Charles[15].

• Rimouski :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Rimouski et de la ville de Pointe-au-Père, de la municipalité de Mont-Lebel, du village de Rimouski-Est et des paroisses de Sainte-Blandine et de Sainte-Odile-sur-Rimouski.

• Rouyn-Noranda :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Rouyn-Noranda, de la ville de Cadillac et des municipalités de Granada, Lac-Dufault, Beaudry, Bellecombe, Cléricy, Cloutier, D'Alembert, Destor, Évain, McWatters, Arntfield, Montbeillard, Mont-Brun et Rollet et , ainsi que les ex-territoires non organisés de Lac-Montanier, de Lac-Surimau et de Rapides-des-Cèdres[note 5].

• Saint-Hyacinthe :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Saint-Hyacinthe et de la ville de Sainte-Rosalie, de la paroisse de Sainte-Rosalie, des municipalités de Saint-Thomas-d'Aquin et de Saint-Hyacinthe-le-Confesseur et de la paroisse de Notre Dame.

• Saint-Jérôme :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Saint-Jérôme et des villes de Bellefeuille, de Lafontaine et de Saint-Antoine.

• Sept-Îles : Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Sept-Iles et avec celles des municipalités de Moisie et de Gallix.

• Shawinigan :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Shawinigan et des villes de Grand-Mère et de Shawinigan-Sud, de la municipalité de Lac-à-la-Tortue, du village de Saint-Georges, des paroisses de Saint-Gérard-des-Laurentides et de Saint-Jean-des-Piles et des territoires non organisés de Lac-des-Cinq et de Lac-Wapizagonke.

• Sherbrooke :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Sherbrooke et des villes de Bromptonville, de Fleurimont, de Lennoxville et de Rock Forest et des municipalités d'Ascot, de Deauville et de Saint-Élie-d'Orford.

• Trois-Rivières :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Trois-Rivières et des villes de Cap-de-la-Madeleine, de Sainte-Marthe-du-Cap, de Saint-Louis-de-France et de Trois-Rivières-Ouest et de la municipalité de Pointe-du-Lac.

• Val-d'Or :

Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Val-d'Or et des municipalités de Dubuisson, de Sullivan, de Val-Senneville et de Vassan.

• Saguenay :

Constitué le 14 février 2002. Résultat de la fusion des villes de Chicoutimi, de Jonquière, de La Baie, de Laterrière, des municipalités de Shipshaw et de Lac-Kénogami et d'une partie de Canton-Tremblay.

• Salaberry-de-Valleyfield :

Constitué le 24 avril 2002. Résultat de la fusion de l'ancienne ville de Salaberry-de-Valleyfield, de la ville de Saint-Timothée et de la municipalité de Grande-Île.

Durant la campagne électorale provinciale de 2003, la question des fusions municipales occupe une place très importante dans le débat électoral. Dès 2000, le chef du Parti libéral et chef de l'opposition officielle Jean Charest fait la promesse que les citoyens de municipalités fusionnées pourraient se prononcer sur leur adhésion à cette fusion advenant l'élection du Parti libéral du Québec[16]. Lors de la campagne électorale pour les élections générales de 2003, Jean Charest réaffirme sa volonté de permettre les défusions mais annonce qu'il « souhaite que les nouvelles villes réussissent »[17].

L'élection générale du 14 avril 2003 marque la défaite du Parti québécois et l'élection d'un gouvernement majoritaire du Parti libéral qui s'explique notamment par le vote d'opposition dans certaines circonscriptions électorales où la contestation face aux fusions municipales était importante[18].

Le gouvernement nouvellement élu promet à son élection de déposer un projet de loi sur la reconstitution des anciennes municipalités dès la rentrée parlementaire. C'est chose faite le 17 juin 2003 avec le dépôt du projet de loi 9 qui précise les modalités des référendums à tenir sur les reconstitutions. Le projet de loi est adopté après amendement (notamment l'instauration du seuil de 35 % des électeurs inscrits pour valider un référendum) le 17 décembre 2003 sous la procédure du bâillon[19].

Parallèlement le projet de loi 1 déposé le 6 juin 2003 porte sur l'amélioration des nouvelles municipalités en permettant notamment plus de décentralisation[19].

Les municipalités concernées par la loi 9 sont des municipalités qui furent fusionnées dans la période du 1^er janvier 2001 au 1^er avril 2003.

Ces fusions se sont faites soit par l'adoption d'une loi de l'Assemblée nationale (loi 170) ou par décret du Conseil des ministres.

Bien qu'il eût promis que la population serait consultée, le gouvernement Charest ne désirait pas que quelques citoyens extrémistes conduisent à la reconstitution des municipalités.

Le processus compte trois étapes :

1. La production et la diffusion d'étude sur les impacts de la reconstitution des municipalités ;
2. La tenue d'un registre de signature demandant la tenue d'un référendum ;
3. La tenue des référendums.

Le 24 avril 2004 les études produites par des consultants privés sont déposées à la population. Ceux-ci ont donc accès à un regard objectif sur la question des reconstitutions. Du 16 au 24 mai 2004, les citoyens des municipalités assujetties à la loi 9 pouvaient signer le registre pour demander la tenue d'un référendum.

Pour qu'un référendum soit tenu, un minimum de 10 % des personnes habiles à voter devait avoir signé le registre[20].

Un total de 89 référendums sont finalement tenus dans 30 municipalités fusionnées.

Pour qu'un référendum conduise à la reconstitution d'une municipalité, deux conditions devaient être remplies :

1. Les votes exprimés devaient représenter la majorité absolue des voix (50 % + 1 voix)
2. Les votes en faveur de la reconstitution devait représenter un minimum de 35 % des personnes habiles à voter.

Dans plusieurs référendums, les votes exprimés en faveur de la reconstitution étaient supérieurs à 50 %, mais le taux de représentativité de 35 % ne fut pas atteint. Par contre, dans plusieurs municipalités les deux conditions furent remplies[21].

Ces municipalités reconstituées ont acquis un certain niveau d'autonomie, mais un conseil d'agglomération fut créé pour chacune des agglomérations afin de gérer les compétences d'agglomérations.

• Canada, Québec. « Loi portant réforme de l’organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l’Outaouais », c. 56, 2000 [lire en ligne (page consultée le 16 août 2020)] (aussi connue sur le nom de loi 170)

• Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale, Pacte 2000 : Rapport de la Commission nationale sur les finances et la fiscalité locale, Québec, Gouvernement du Québec, avril 1999 (ISBN 2-550-34409-X, lire en ligne)

• Liste des anciennes municipalités du Québec.
• Réorganisations municipales néo-brunswickoises

• L'organisation municipale sur le site officiel du ministère des Affaires municipales