Commune nouvelle

La France, avec près de 36 800 communes en 2015, regroupe à elle seule un tiers des communes de l’Union européenne[1]. Cet émiettement se traduit par un nombre élevé de petites communes avec peu de moyens[2], qui a amené l'État à rechercher des modalités de regroupement des communes.

Les dispositions antérieures permettant de réduire le nombre de communes, sont issues de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, dans laquelle la fusion de communes est décidée par le préfet, à l’initiative des conseils municipaux de communes limitrophes et après une consultation favorable de la population de chaque commune concernée.

Ces fusions pouvaient prendre la forme soit de « fusions simples », où des mairies-annexes étaient créées dans certaines communes supprimées, et la « fusion-association », où les anciennes communes conservaient leur territoire et leur dénomination, sous le statut de communes associées avec maintien d’un maire délégué, création d’une annexe à la mairie permettant l’établissement des actes de l’état civil et création d’une section du centre communal d’action sociale.

Ces dispositions n’ont eu, en France, qu’un succès très limité (1 100 communes supprimées par fusion, de 1971 à 2009) par rapport à la plupart des pays européens qui ont, au cours des années 1970, réduit, de manière souvent significative, le nombre de leurs communes[3].

Compte tenu de cet échec, et de la réticence à la suppression pure et simple de communes, une meilleure efficacité de l'action locale fut recherchée dans le développement de l’intercommunalité, relancé par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »[6].

Cette loi a connu un grand succès, et de très nombreuses communautés de communes ou communautés d'agglomération ont depuis été créées[7].

Toutefois, le président de la République Nicolas Sarkozy annonce lors de son discours du 25 septembre 2008 à Toulon, que « le moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires. La compétitivité de notre économie est capitale. Elle ne peut supporter un poids excessif de dépenses publiques »[8].

Dans ce cadre, inspiré par les travaux du "Comité Balladur", le gouvernement a engagé une réforme profonde des collectivités territoriales, destinée à limiter l'imbrication des institutions locales, affirmant vouloir en rendre le fonctionnement plus économique et en améliorer la gouvernance, notamment dans le cadre d'une concurrence européenne, voire mondiale, des métropoles les plus importantes, qui a abouti par l'adoption de la loi n^o 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui crée un nouveau régime de regroupement des communes, les « communes nouvelles »[9]

Ce régime, destiné à favoriser le regroupement de communes, remplace les dispositions relatives aux communes associées issues de la loi Marcellin[10], et permet le regroupement soit de communes contiguës, soit d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) entier qui souhaiterait se transformer en commune nouvelle.

La loi n^o 2015-292 « relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes » a été adoptée le 16 mars 2015 afin d'inciter à la création de communes nouvelles en instaurant un pacte financier qui garantit, pendant trois ans le niveau des dotations de l’État, aux communes fusionnant en 2015 ou 2016[11]. Ce dispositif incitatif popularise le statut créé en 2010 et favoriser la création de plusieurs centaines de communes nouvelles[12].

Depuis 2015, toutes les nouvelles communes de France prennent le statut de « commune nouvelle ». Les appellations « nouvelle commune » et « commune nouvelle » sont alors parfois confondues, il convient cependant de les utiliser à bon escient : une « nouvelle commune » est une commune créée à partir de la fusion/association/etc. de communes préexistantes, une « commune nouvelle » est un statut administratif d'une commune.

La loi n^o 2019-809 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires, a été adoptée le 1^er août 2019 afin d'assouplir les règles sur le nombre de sièges du conseil municipal des communes nouvelles entre le premier et le second renouvellement lors des élections municipales, et de rendre possible la suppression d'une commune déléguée au sein de la commune nouvelle au lieu d'une suppression totale de l'ensemble des communes déléguées[13].

Au début 2019, plus de 800 communes nouvelles ont été créées sur l’ensemble du territoire national, regroupant plus de 2 500 communes et près de 2,5 millions d’habitants[14] - [15]. Cette nouvelle formule connaît donc un certain succès surtout en milieu rural, mais également urbain autour de villes petites et moyennes et avec encore des projets en cours.

« Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës :
1) Soit à la demande de tous les conseils municipaux ;
2) Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci ;
3) Soit à la demande de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres ;
4) Soit à l'initiative du représentant de l’État dans le département. »

— Début de l'article L. 2113-2 du Code général des collectivités territoriales[16]

Dans les 3^e et 4^e cas (proposition d'un EPCI de se transformer en commune nouvelle, ou demande préfectorale), la création de la commune nouvelle nécessite l'approbation d'au moins les deux tiers des conseils municipaux représentant au moins les deux tiers de la population de la future commune nouvelle[17].

De plus, lorsque tous les conseils municipaux ne se prononcent pas favorablement pour la création de la commune nouvelle, un référendum doit être organisé dans l'ensemble des communes concernées pour confirmer le vote de la majorité qualifiée des conseils municipaux[18]. Le choix du nom de celle-ci[19] est également voté en conseil municipal dans un délai de six mois. Si une commune nouvelle n’a pas de nom à suggérer, ou s’il y a litige, le préfet est compétent pour le régler.

Les trois maires délégués pour la commune nouvelle des Abrets en Dauphiné (juin 2016), caractérisée par le non-respect de normes typographiques en vigueur pour les toponymes, courant pour les communes nouvelles.

La loi n^o 2016-1500 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle[20], adoptée le 8 novembre 2016, permet également aux communes, issues de fusion-associations de la loi Marcellin, de pouvoir maintenir leurs communes associées comme communes déléguées au sein de la commune nouvelle.

Le préfet a, comme pour les anciennes fusions de la Loi Marcellin, un pouvoir d’appréciation et peut ne pas donner suite à la demande, même unanime, de création d’une commune nouvelle dont il est saisi[21].

En effet une telle création peut influencer la définition d'autres collectivités territoriales (département voire région) et d'autres EPCI à fiscalité propre (dont les sièges peuvent être dans une autre collectivité territoriale de même niveau) et autres syndicats intercommunaux ou syndicats mixtes dont les anciennes communes pouvaient faire partie ; elle peut nécessiter de modifier le découpage des circonscriptions électorales et la représentation de ces communes par leurs élus (notamment les circonscriptions législatives définies par département, les cantons définis par département depuis 2014, et les circonscriptions européennes) ainsi qu'une réorganisation des services déconcentrés de l’État et responsabilités du corps préfectoral.

Pour certaines créations, un accord unanime de plusieurs préfets de départements ou régions concernées peut également être nécessaire. De même une décision du Conseil d'État peut trancher en cas de litiges entre les collectivités et/ou préfets concernés quand ceux-ci ont émis des oppositions ou si tous les EPCI et syndicats n'ont pas approuvé une telle création ou si la reprise des actifs et passifs des anciennes communes par la commune nouvelle ou la représentation des communes déléguées n'est pas équitable. Dans de tels cas, la publication de l'arrêté préfectoral (ou inter-préfectoral) doit être notifié au Journal officiel de la République française (JORF) et pas seulement inscrit au recueil des actes administratifs (RAA) du département comme pour la majorité des créations de communes nouvelles.

Par ailleurs, contrairement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une commune ne peut se situer à cheval sur deux départements. Afin d'être validée, à la suite des conseils municipaux demandant la constitution d'une commune nouvelle, les conseils départementaux concernés doivent également approuver le projet de fusion entraînant une modification de leurs limites territoriales. Celle-ci ne peut intervenir que par la signature d'un décret du gouvernement autorisant cette modification, après avis du Conseil d'État[22].

La commune nouvelle est une commune dotée des mêmes compétences que les autres communes françaises. Il s'agit d'une collectivité territoriale qui se substitue aux communes fusionnées.

Les communes fusionnées subsistent sous forme de communes déléguées, reprenant le nom et les limites territoriales des anciennes communes mais ne disposant pas de la personnalité morale, selon un fonctionnement inspiré de celui instauré par la Loi PLM, les communes déléguées ayant des compétences proches de celles des arrondissements municipaux[23]. Toutefois, le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider par une délibération de ne pas maintenir les diverses communes déléguées[24].

Commune déléguée
Administration
Pays	France
Type	Circonscription administrative
Division supérieure	Commune
Nombre de subdivisions	2 245 circonscriptions (au 1er janvier 2021)
Exécutif collectivité Autorité administrative	maire délégué
Création	2010

Une commune déléguée n'est plus une collectivité territoriale, mais reste une division administrative de la France, avec un périmètre, un nom, un maire délégué et une population, mise à jour chaque année par l'Insee (voir par exemple la population 2014, publiée le 1^er janvier 2017[25]).

Chaque commune déléguée dispose, si elle est créée ou maintenue :

• d'un maire délégué, désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle, qui est officier d'état civil et officier de police judiciaire, et peut être chargé de l'exécution des lois et règlements de police dans la commune déléguée. Il peut recevoir du maire de la commune nouvelle diverses délégations[26] ;
• d'une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune déléguée[27] ;

et éventuellement, sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle, d'un conseil de la commune déléguée, composé du maire délégué et de conseillers communaux, désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres[28]. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut également désigner, parmi les conseillers communaux, un ou plusieurs adjoints au maire délégué[29].

Lorsqu'il est créé, le conseil de la commune déléguée est compétent notamment sur les questions suivantes[23] :

• répartit les crédits de fonctionnement qui lui sont délégués par le conseil municipal de la commune nouvelle au sein d'un document budgétaire dénommé État spécial de la commune déléguée, qui est annexé au budget de la commune[30]. Il vote également les crédits d'investissements[31] ;
• délibère sur l'implantation et le programme d'aménagement de tous les équipements sociaux destinés aux habitants de la commune déléguée dont la réalisation est subordonnée à la décision du conseil municipal et dont la gestion revient (sauf cas particulier) au conseil de la commune déléguée[32] ;
• désigne en son sein les représentants de la commune dans les organismes dont le champ d'action est limité à la commune déléguée et dans lesquels la commune doit être représentée en vertu de dispositions applicables à ces organismes[33] ;
• est saisi pour avis des rapports et projets concernant les affaires dont l'exécution est prévue en tout ou partie dans les limites de l'arrondissement ;
• est consulté par le maire de la commune avant toute délibération du conseil municipal sur le Plan local d'urbanisme[34] et tous projets d'urbanisme lorsque ce plan ou projet concerne la commune déléguée ;
• est consulté par le conseil municipal sur le montant des subventions que celui-ci se propose d'accorder aux associations ayant leur activité sur la commune déléguée[35] ;
• peut se voir déléguer par le conseil municipal la gestion d'un équipement du service communal.

Le conseil de la commune déléguée peut adresser au maire de la commune des questions écrites ou demander un débat au conseil municipal, pour toute affaire intéressant son territoire[36].

Contrairement aux communes associées de la Loi Marcellin, les communes déléguées ne constituent pas un sectionnement électoral, et ne disposent pas d'une section du centre communal d'action sociale (CCAS) de la commune nouvelle[37].

Dévoluy Saint-Bonnet-en-Champsaur Bleury-Saint-Symphorien Baugé-en-Anjou Chemillé-Melay Clefs-Val d'Anjou Épizon Beaussais-Vitré Voulmentin Saint-Germain-Nuelles Thizy-les-Bourgs Bois-Guillaume-Bihorel Fontenoy-le-Château Localisation des communes nouvelles créées entre 2011 et 2014 (en rouge : création annulée).

Avant le 1^er janvier 2015, plusieurs arrêtés de création signés par les préfets ont pris effet, entraînant la création de 13 communes nouvelles regroupant 35 communes :

• 2 communes nouvelles au 1^er janvier 2012, regroupant 4 communes (arrêtés signés en 2011) ;
• 10 communes nouvelles au 1^er janvier 2013, regroupant 29 communes (arrêtés signés en 2012) ;
• 1 commune nouvelle le 28 février 2013, regroupant 2 communes (arrêté signé en 2013).

Sur ces 13 communes, une a vu l'arrêté de création annulé par le tribunal administratif de Rouen pour vice de procédure[39].

Au 31 décembre 2014, 12 communes nouvelles étaient donc en place, regroupant 33 anciennes communes.

Dans un cas, la fusion a eu pour conséquence la modification de limites administratives de cantons : les communes d'Épizon et de Pautaines-Augeville appartenaient à des cantons différents dont les limites ont été modifiées par un décret du 27 février 2013[40].

Pour les communes nouvelles créées avant la loi no 2015-292 du 16 mars 2015, l'institution de communes déléguées n'était pas décidée dans l'arrêté de création. Chaque commune disposait d'un délai de six mois à compter de sa création pour se prononcer sur ce point. Ces décisions, qui ne font l'objet d'aucune publication officielle autre que la diffusion des comptes-rendus de conseils municipaux, ne sont souvent pas référencées dans le code officiel géographique, mais sont indiquées ici quand elles ont été trouvées (qu'il s'agisse d'une décision initiale de ne pas instituer les communes déléguées, ou d'une décision ultérieure de les supprimer).

Dans le cas de la commune de Beaussais-Vitré, l'éventuelle décision de ne pas instituer de communes déléguées n'est pas confirmée, mais a probablement été prise. En effet, les communes avaient manifesté leur souhait de réaliser « une fusion et non une association »[41] et précisaient leur intention que la fusion ne donne « pas lieu à la création d'une mairie annexe ni à la désignation d'un maire délégué »[42]. Cela semble confirmé lorsque la presse locale rapporte la nomination du nouveau maire et de ses adjoints, sans jamais mentionner un éventuel maire délégué[43]. Par ailleurs, une thèse de doctorat de 2015 parle de « fusions complètes »[44] de petites communes des Deux-Sèvres comme Voulmentin et Beaussais-Vitré. La commune nouvelle de Voulmentin ayant choisi de ne pas instituer de communes déléguées, on peut penser que Beaussais-Vitré est dans une situation identique.

Alors que précédemment les regroupements annuels (fusions et fusions-associations) ne concernaient généralement que quelques communes, le nombre de communes nouvelles créées en 2015 s'élève à 24, regroupant 113 anciennes communes.

Le département du Maine-et-Loire compte la création de 8 communes nouvelles permettant la transformation de plusieurs communautés de communes en une seule commune :

• les 10 communes de la communauté de communes du Centre-Mauges fusionnent au sein de Beaupréau-en-Mauges,
• les 12 communes de la Communauté de communes de la région de Chemillé fusionnent au sein de Chemillé-en-Anjou,
• les 11 communes de la Communauté de communes du canton de Saint-Florent-le-Vieil fusionnent au sein de Mauges-sur-Loire,
• les 11 communes de la Montrevault Communauté fusionnent au sein de Montrevault-sur-Èvre,
• les 9 communes de la communauté de communes du canton de Champtoceaux fusionnent au sein de Orée d'Anjou,
• les 10 communes de la Communauté de communes de Moine et Sèvre fusionnent au sein de Sèvremoine.

En 2016, 325 communes nouvelles ont été créées, dont 306 au 1^er janvier 2016. Elles regroupent 1111 communes.

Les créations sont particulièrement importante dans cinq départements de l'Ouest

• Le Maine-et-Loire avec 125 communes supprimées dans 22 communes nouvelles
• L'Orne avec 100 communes supprimées dans 20 communes nouvelles
• Le Calvados avec 95 communes supprimées dans 13 communes nouvelles
• La Manche avec 94 communes supprimées dans 28 communes nouvelles
• L'Eure avec 70 communes supprimées dans 17 communes nouvelles

Ainsi, pour permettre aux communes d’Ingrandes, en Maine-et-Loire, et du Fresne-sur-Loire, dans la Loire-Atlantique, de fusionner sous le régime de la commune nouvelle sous le nom d’Ingrandes-le-Fresne-sur-Loire, un décret portant modification des limites départementales est publié au détriment de la Loire-Atlantique.

En 2017, 182 communes nouvelles ont été créées, regroupant 576 communes.

Deux département maintiennent leur dynamique :

• Le Calvados avec 109 communes supprimées dans 23 communes nouvelles
• La Manche avec 50 communes supprimées dans 8 communes nouvelles

Pour permettre aux communes de Gernicourt, dans l'Aisne en région Hauts-de-France, et de Cormicy, dans la Marne en région Grand Est, de fusionner sous le régime de la commune nouvelle, il a fallu que la commune de Gernicourt quitte, le 31 décembre 2016, la région Hauts-de-France et le département de l'Aisne.

En 2018, 37 communes nouvelles ont été créées, regroupant 95 communes.

Plusieurs communes nouvelles intègrent de nouvelle communes déléguées comme Thénouville, Val-d'Épy, Gennes-Val-de-Loire, Écouché-les-Vallées ou Tessy-Bocage

238 communes nouvelles ont été créées au 1^er janvier 2019. Elles regroupent 624 communes anciennes.

Mosnac-Saint-Simeux Vimartin-sur-Orthe Saint-Gérand-Croixanvec Lignières-Ambleville Montaignac-sur-Doustre Pechs-de-l'Espérance L'Aiguillon-la-Presqu'île Bazoches-et-Saint-Thibaut Saint-Jean-de-Galaure Cussey-sur-Lison Les Monts-Ronds Culoz-Béon Bernoy-le-Château Bézac Mansle-les-Fontaines Tourneville-sur-Mer Cœur-de-la-Vallée Bonnay-Saint-Ythaire Terval Localisation des communes nouvelles créées entre 2021 et 2026.

La tenue d'élections municipales en 2020 empêche la création de communes nouvelles « l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées », conformément à l'article 7 de la loi n^o 90-1103 du 11 décembre 1990[64] - [65].

En 2021, 2 communes nouvelles ont été créées. Elles regroupent 5 communes anciennes.

9 communes nouvelles sont créées au 1^er janvier 2022. Elles regroupent 19 communes anciennes.

En date du 18 décembre 2022, au moins 8 communes nouvelles seront créées au 1^er janvier 2023. Elles regroupent 18 communes anciennes.

Des projets de communes nouvelles sont à l'étude et sont susceptibles d'aboutir à des arrêtés de création qui prendront effet au cours des prochaines années.

• Vincent Aubelle, « Considérations financières autour de la commune nouvelle », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ 2014, p. 198 (ISSN 2110-6649)
• Vincent Aubelle, « La commune nouvelle, repenser l'intercommunalité ou comment revenir au principe de subsidiarité », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ 2014, p. 520 (ISSN 2110-6649)
• Gabriel Bideau, « Les communes nouvelles françaises (2010-2019) : une réforme territoriale silencieuse », Annales de géographie 728(4), 2019, p. 57-85.
• Mathilde Boulet, « Les communes nouvelles, remède à l'émiettement communal ? », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT),‎ octobre 2011, p. 456-460 (ISSN 2110-6649)
• Yves Broussolle, « Fusion de communes. Renforcement des pouvoirs du préfet », La Gazette des communes,‎ 14 février 2011, p. 50
• Bérengère Denis et Philippe Petit, « Vers un nouveau régime des communes nouvelles », Les cahiers juridiques de la Gazette,‎ février 2015, p. 12-14
• Frédéric Giraut, « Pour une théorie de la nomination des communes nouvelles », Blog Néotoponymie, 2020.
• Mounia Idrissi et Laure Deswarte, « Créer et gouverner une commune nouvelle », La gazette des communes,‎ 27 avril 2015, p. 46-47
• Philippe Petit, Anne Gardère, Guillaume Dumas et Bérengère Denis, Commune nouvelle : réussir sa fusion, Voiron, Territorial éditions, coll. « L'essentiel », 2015, 88 p. (ISBN 978-2-8186-0911-8)
• Stéphane Ternoise, Les villages doivent disparaître ! Communes nouvelles 2015 ou fin de la ruralité, Jean-Luc Petit Editions, 2015, 230 p.
• Simon Rey et Pierre-Stéphane Rey, « Comment créer une commune nouvelle ? », La lettre du cadre territorial,‎ novembre 2015, p. 68
• Simon Rey et Pierre-Stéphane Rey, « Une commune nouvelle, ça fonctionne comment ? », La Lettre du cadre territorial,‎ 3 février 2016
• Simon Rey et Jennifer Riffard, « Communes nouvelles : quelles conséquences pour les fonctionnaires territoriaux ? », La Lettre du cadre territorial,‎ 31 mars 2016
• Frédéric Ville (préf. Vanik Berberian, président de l'Association des Maires ruraux de France), Communes nouvelles : Atouts... et dangers (Essai), Nantes, Salientes Editions, coll. « Territoires », 2017, 169 p. (ISBN 978-2-9562784-0-5)

• Liste de communes nouvelles
• Commune française
• Commune associée
• Commune fusionnée
• Liste de communes fusionnées en France

• Baugé-en-Anjou le 1^er janvier 2013, à la suite du regroupement de Baugé, Le Vieil Baugé, Montpollin, Pontigné et Saint Martin d'Arcé
• Enora Ollivier, « Les petites communes françaises incitées à fusionner entre elles », www.lemonde.fr, 27 janvier 2015
• Béatrice Houchard, « La commune nouvelle, une révolution discrète », www.lopinion.fr, 4 janvier 2016