Plan de partage de la Palestine

Pavillon du mandat britannique flottant sur ses navires de 1927 à 1948.

Dès la fin du XIX^e siècle, la Palestine connaît une immigration de Juifs venant de la diaspora et rassemblés au sein du mouvement sioniste. Ces derniers considèrent que les territoires du royaume d'Israël biblique sont l’endroit où la nation juive pourrait s’autodéterminer et se protéger de l’antisémitisme[N 1].

En 1901, le Fonds national juif est fondé à Bâle lors du 5^e Congrès sioniste. Sa fonction est d’acheter des terres en Palestine/Eretz Israel et d’y développer le pays en vue de l’implantation des Juifs.

Plusieurs aliyahs de plus en plus importantes se succèdent : 10 000 Juifs immigrent en Palestine fin du XIX^e siècle, 35 000 entre 1903 et 1914 et 35 000 de nouveau entre 1919 et 1923. La population locale en Palestine s’oppose à cette immigration croissante[9].

En 1914, le Royaume-Uni et l’Empire ottoman entrent en guerre dans le cadre de la Première Guerre mondiale.

En 1915, le haut-commissaire britannique d’Égypte, Sir Henri McMahon, promet au roi Hussein ben Ali l’indépendance et le contrôle arabe sur les territoires qui seraient libérés de la mainmise ottomane. En 1917, la déclaration Balfour officialise le soutien du gouvernement britannique à l’établissement d’un foyer national juif en Palestine. En décembre 1917, le général Allenby prend Jérusalem. En 1918, le Royaume-Uni achève sa prise de contrôle de la Palestine et défait les armées ottomanes.

Les premières violences éclatent en 1920 et 1921 lors des émeutes de Jérusalem et des émeutes de Jaffa.

En juillet 1922, la Société des Nations confie au Royaume-Uni un mandat sur la Palestine et en septembre, les Britanniques fondent l’Émirat arabe de Transjordanie sur la rive est du Jourdain[10] - [N 2]. La région prend une importance stratégique pour la Grande-Bretagne, qui contrôle également l’Irak et qui est présente en Égypte et en Arabie saoudite.

Dès la fin des années 1920, l’immigration s’intensifie encore avec l’arrivée des Juifs fuyant les persécutions en Europe. Ce sont 80 000 nouveaux immigrants qui arrivent entre 1924 et 1928 et on en compte encore 180 000 jusqu’en 1939. De nombreux conflits éclatent entre Juifs et Arabes. Notamment, les émeutes de 1929 qui font 133 morts juifs et 116 morts arabes et une insurrection de 1936 à 1939 qui fait plus de 5 000 morts arabes et 500 morts juifs[11] et qui voit l’arrestation, l’exil ou la mort de la plupart des leaders politiques arabes palestiniens[12].

À la suite de cette insurrection, les Britanniques envisagent tout d’abord une partition entre les populations juive et arabe. Une commission est désignée, dirigée par Peel. Ses travaux aboutissent en 1937 à un plan de partage qui n’est en fin de compte pas retenu. En lieu et place, les Britanniques adoptent, en 1939, le troisième Livre blanc qui abandonne l’idée de la partition des territoires du mandat en faveur d’un État indépendant palestinien gouverné par les Arabes et les Juifs et limitent de façon draconienne l’immigration juive vers la Palestine[13].

En 1945, on compte environ 600 000 Juifs pour 1 200 000 Arabes en Palestine[14] tandis que 250 000 Juifs, survivants de l’Holocauste, attendent dans les camps de réfugiés en Europe et à Chypre[15].

Durant la période 1945-1947, plusieurs plans sont proposés pour apporter une solution au problème de la Palestine. Au niveau local, les représentants juifs et arabes adoptent des positions nationalistes inconciliables et refusent l’un et l’autre toute idée d’un État binational. Les positions internationales ne sont pas plus conciliables : en juillet 1946, le rapport britannique de Morrison et Grady propose un plan de division de la Palestine en provinces autonomes dont les intérêts collectifs seraient gérés par une puissance mandataire. Le 4 octobre, le président Truman fait une déclaration favorable à un partage de la Palestine entre Juifs et Arabes. En février 1947, le ministre des Affaires étrangères britannique, Ernest Bevin, propose une libre immigration juive contre l’indépendance de la Palestine dans un délai de cinq ans. En réponse, les sionistes avancent leur propre projet de partage, tandis que les Arabes demandent l’indépendance immédiate de la Palestine[16].

Le 18 février 1947, faute de pouvoir apporter une solution aux troubles dans le pays, Ernest Bevin annonce officiellement la transmission du dossier à l’ONU. Le 28 avril 1947, celle-ci confie à une commission spéciale, l’UNSCOP, le soin d’étudier le problème. Celle-ci remet son rapport fin août, quelques jours seulement après la partition des Indes britanniques, qui consacre la revendication indo-musulmane d'un État confessionnel séparé.

Corpus Separatum de la zone de Jérusalem.

Le 14 février 1947, le gouvernement britannique de Clement Attlee, ne parvenant plus à maintenir l’ordre en Palestine et sortant ruiné de la Seconde Guerre mondiale, décide de remettre son mandat aux Nations unies[17]. Cette organisation, qui a succédé à la Société des Nations, va tenter de résoudre le conflit entre Juifs et Arabes sur la « question de la Palestine ».

L’ONU désigne le 13 mai 1947 les membres d’un comité, l’UNSCOP (United Nations Special Committee on Palestine), composé de représentants de onze États (Australie, Canada, Guatemala, Inde, Iran, Pays-Bas, Pérou, Suède, Tchécoslovaquie, Uruguay, Yougoslavie). Dans un souci de neutralité, aucune des grandes puissances de l’époque ne fut représentée. Ces dernières ne sont pas pour autant indifférentes au débat qui s'ouvre et le 14 mai, Andreï Gromyko, ambassadeur de l'URSS au Conseil de sécurité de l'ONU, fait une déclaration qui prend au dépourvu les participants. Jusque-là, les Soviétiques, sur la question de la Palestine, soutenaient une position anti-britannique et pro-arabe. Là, le représentant soviétique reconnaît le droit des Juifs à l'autodétermination et suggère, au cas où la solution d'un État unifié serait impraticable, d'avoir recours à la partition[18].

Les travaux du comité, sous la présidence d'Emil Sandström, débutent durant l'été par un voyage de cinq semaines en Palestine. Ayant mis à sa disposition trois officiels de haut rang, dont Abba Eban, l'Agence juive s'assure que ce comité soit chaudement accueilli lors de ses déplacements et que ses membres soient mis en contact avec des colons parlant leurs langues maternelles (suédois, espagnol, persan…). À l'inverse, le Haut Comité arabe annonce qu'il boycottera le comité qui est accueilli par une journée de grève générale. Sur le terrain, tout est fait pour faire obstacle à son travail d'enquête.

La position de l’Agence juive est qu’il faut établir un « État juif » en Palestine mandataire et y permettre l’émigration libre, en particulier pour les personnes déplacées juives de la Seconde Guerre mondiale. Elle est prête à accepter un partage du pays (comme proposé dans le Plan Peel de 1937) mais refuse le projet de cantonisation qui ferait du pays une fédération (comme proposé par le Plan Morrison-Grady). L’Agence juive promet de respecter les droits de la minorité arabe. Elle ne réclame pas son transfert du futur « État juif » (comme proposé dans le Plan Peel, et défendu en coulisse par Chaim Weizmann) mais est consciente du problème qu’une trop forte minorité arabe ferait peser sur le caractère juif de l’État. L’Agence juive base ses revendications sur la Déclaration Balfour de 1917 et sur les termes du Mandat britannique.

Les représentants arabes palestiniens refusent de prendre part une fois de plus à des débats sur la question. Le retour d’Hajj Amin al-Husseini à la tête du Haut Comité arabe a radicalisé leur position et les modérés sont mis en minorité. Ils ne reconnaissent pas le droit aux Nations unies de trancher la question. Ils revendiquent la fin de l’immigration juive et l’indépendance de la Palestine en tant qu’État arabe tout en garantissant que la minorité juive sera protégée, du moins celle des descendants des Juifs établis avant le début de l’immigration sioniste. Ils se basent sur le Livre blanc de 1939 qui avait limité l’immigration juive et leur promettait l’indépendance dans un délai de dix ans.

Les Britanniques ont tout essayé pour concilier les points de vue et sont divisés sur la question. Ils veulent une solution qui tienne à la fois compte des promesses faites aux parties (Déclaration Balfour ; Accord avec les Hachémites ; Livres blancs) et de leurs intérêts stratégiques dans la région – la montée nationaliste arabe accroît l’hostilité à leur égard dans une région qui est la première source d’approvisionnement en pétrole et qui se situe en première ligne face aux Soviétiques à l’aube de la guerre froide ; ils ne peuvent se permettre d’augmenter les tensions avec ces derniers. Ils ne peuvent pas négliger non plus les pressions du gouvernement américain qui appelle à l’ouverture de la Palestine à l’immigration juive et qui soutient la relance de l’économie britannique endettée par la guerre. Mais ils ne peuvent plus assumer les coûts financiers et humains de la gestion de la situation : 100 000 soldats britanniques sont stationnés en Palestine, soit 10 % de leurs effectifs totaux, et les attentats de l’Irgoun et du Lehi font de nombreuses victimes parmi leurs hommes ; pour des raisons morales, ils ne peuvent réprimer les activistes juifs comme le demandent leurs militaires sur le terrain de la même manière qu’ils l'ont fait face aux Arabes lors de leur révolte dix ans plus tôt. Ils ont remis le dossier à l’ONU dans l’espoir que les opinions publiques prennent conscience de l’impasse du dossier ; mais à la suite de l’échec de cette stratégie, ils annoncent qu’ils n’estiment pas devoir se soumettre à ses décisions et qu’ils n’approuveront qu’une solution qui soit acceptée par toutes les parties.

Après étude du dossier le 31 août 1947[19], l’UNSCOP dégage deux options le 3 septembre[20]. La première est la création d’un État juif et d’un État arabe indépendants, avec la ville de Jérusalem placée sous contrôle international. La seconde consiste en la création d’un seul État fédéral, contenant à la fois un État juif et un État arabe.

À la majorité et à la suite d'un vote infructueux le 25 novembre[21], l’UNSCOP adopta la première solution quatre jours plus tard, bien que plusieurs membres se fussent prononcés en faveur de la seconde option ; l’Australie quant à elle ne put se décider entre ces deux propositions. L’Assemblée générale des Nations unies ne fit que recommander au Conseil de sécurité par un vote au nombre inférieur au deux tiers réglementairement exigé de tous les présents, y compris donc ceux qui se sont abstenus , l'application de la version la plus sioniste des recommandations de l'UNSCOP.

Zones peuplées par les Juifs en 1947. Le plan de partage de l’ONU essaie d’en intégrer un maximum dans le nouvel État juif projeté.

Selon le Plan de partage, l’État juif comprenait la plaine côtière entre Haïfa et Rehovot, l’est de la Galilée et le désert du Neguev, avec l’avant-poste de Umm Rashrash au sud (actuellement Eilat).

L’État arabe était séparé en trois :

• au nord, l’ouest de la Galilée, avec la ville d’Acre ;
• les monts de Judée et la Samarie (correspondant à une zone plus large que l'actuelle Cisjordanie) ;
• et le sud de la côte, du nord de Majdal (maintenant Ashkelon) à la frontière égyptienne, et comprenant l’actuelle Bande de Gaza, avec une partie du désert le long de la frontière égyptienne.

La ville de Jaffa à population majoritairement arabe, au sud de Tel Aviv, devait initialement faire partie de l’État juif. Elle fut finalement comprise dans l’État arabe avant que le Plan de partage ne soit adopté par l’ONU, formant ainsi une enclave.

Au moment du plan de partage, la population totale de Palestine est composée pour deux tiers d’Arabes et un tiers de Juifs. La population juive ou Yishouv (mot hébreu désignant la population juive de Palestine avant 1948) possède 7 % de la propriété foncière.

L’État juif proposé regrouperait une majorité de Juifs (558 000 pour 405 000 Arabes). 10 000 Juifs seraient alors dans l’État arabe. Celui-ci serait par conséquent peuplé à 99 % d’Arabes, avec une communauté de 804 000 habitants.

La zone internationale centrée sur Jérusalem compterait 100 000 Juifs pour 105 000 Arabes.

2 % des Juifs, soit 10 000 personnes, ne se retrouveraient ni dans l’État juif ni dans la zone internationale de Jérusalem. 31 % des Arabes, soit 405 000 personnes, ne seraient ni dans l’État arabe ni à Jérusalem.

L’État juif proposé est un peu plus grand (55 %) que l’État arabe, mais une très grande partie est occupée par le désert du Neguev (40 %).

• Résolution 181 sur le site de l’ONU

L’UNSCOP remet officiellement ses conclusions début septembre. Tandis que l’Agence juive en accepte les conclusions comme base de discussion, l’Irgoun et le Haut Comité arabe les rejettent. Les Britanniques confirment leur volonté de remettre le mandat et les États-Unis et l’Union soviétique soutiennent le plan[27].

Un comité est créé à l’ONU pour continuer les travaux et des modifications sont apportées au projet initial : les villes arabes de Jaffa et Beersheba sont retirées de l’État juif pour diminuer l’ampleur de sa minorité arabe qui passe ainsi de 405 000 à 325 000 habitants et la date de fin du mandat est fixée à « au plus tard le 1^er août »[28].

Défilé de joie après l'acceptation du Plan de partage, Jérusalem, novembre 1947

Le 25 novembre 1947, la commission vote la mise à l’ordre du jour du plan : 25 voix sont pour, 13 sont contre, il y a 17 abstentions et 2 absents. Le plan peut donc être voté en Assemblée générale, mais la résolution devant recueillir les voix des deux tiers des votants pour être acceptée, il manquerait une voix[27]. La diplomatie, en particulier américaine, intervient. Des pressions sont exercées sur le Liberia, Haïti et les Philippines pour les forcer à changer de position avant le vote ; le secrétaire de la Défense des États-Unis James Forrestal écrit à l’époque dans son journal personnel que « les moyens de coercition exercés sur ces pays confinaient au scandale. »[29]. Les États-Unis firent aussi pression sur la France pour qu’elle vote en faveur du plan. D'après Dominique Vidal, on tente également de corrompre des délégués pour obtenir leur vote[27]. L’ONU passe au vote quatre jours plus tard, le 29 novembre 1947 : l’Assemblée générale de l’ONU adopte, par 33 voix pour, 13 contre, 10 abstentions et 1 absent[27] - [30] le plan de partage de la Palestine[31] en deux États, l’un arabe, et l’autre juif — Jérusalem ayant un statut particulier sous l’égide de l’ONU.

La convergence entre Soviétiques et Américains, les deux grandes puissances en conflit, fait sensation. Les Arabes de Palestine et les gouvernements de tous les États arabes refusent d’accepter les recommandations de la résolution 181, et font savoir qu’ils s’opposeront par la force à l’application de ces recommandations.

Vote de la résolution

Répartition des votes de la résolution 181 :

• pour
• a changé en pour
• abstention
• contre
• absent
• non membre de l’ONU

La décision de partager la Palestine et de créer deux États (un État juif et un État arabe, la zone de Jérusalem placée sous administration internationale)[31] est adoptée le 29 novembre 1947 par 33 voix contre 13 et 10 abstentions[27] - [30].

Ont voté pour : États-Unis d’Amérique, Australie, Belgique, Bolivie, Brésil, république socialiste soviétique de Biélorussie, Canada, Costa Rica, Danemark, République dominicaine, Équateur, France, Guatemala, Haïti, Islande, Liberia, Luxembourg, Pays-Bas, Nouvelle-Zélande, Nicaragua, Norvège, Panama, Paraguay, Pérou, Philippines, république populaire de Pologne, Suède, Tchécoslovaquie, république socialiste soviétique d’Ukraine, Union sud-africaine, URSS, Uruguay et Venezuela.

Ont voté contre : Afghanistan, Arabie saoudite, Cuba, Égypte, Grèce, Inde, Iran, Irak, Liban, Pakistan, Syrie, Turquie et Yémen.

Se sont abstenus : Argentine, Chili, Chine, Colombie, Salvador, Empire éthiopien, Honduras, Mexique, Royaume-Uni, Yougoslavie.

Un coup d’État au Siam empêcha la délégation de ce pays de prendre part au vote.

Eurent pour mission de veiller à la transition sur le terrain : Bolivie, Danemark, Panama, Philippines et Tchécoslovaquie.

La résolution 181 avait pour but la création de deux États :

• un État juif de 14 000 km² avec 558 000 Juifs et 405 000 Arabes, formé de trois parties : la plaine côtière, le long de la frontière syrienne et le désert du Neguev ;
• un État arabe de 11 500 km² avec 804 000 Arabes et 10 000 Juifs formé de quatre parties : une zone autour de la ville de Gaza, les montagnes de Judée et de Samarie, la majeure partie de la Galilée au Nord, ainsi que la ville de Jaffa ;
• enfin, une zone sous régime international particulier comprenant les Lieux saints, Jérusalem et Bethléem avec 106 000 Arabes et 100 000 Juifs.

Malgré la volonté originale de créer deux États de taille semblable, l’ONU accorde aux sionistes 50 % de plus que le plan Peel de 1937.

• (en) Cet article est partiellement ou en totalité issu de l’article de Wikipédia en anglais intitulé « United Nations Partition Plan for Palestine » (voir la liste des auteurs).