Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Pour la première fois, la loi donne une définition de conflit d’intérêts dans l’article 2 de la loi n^o 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Est donc considéré comme conflit d’intérêts « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction »[17].

La Haute Autorité reçoit les déclarations d’intérêts, en assure la vérification, le contrôle et, le cas échéant, la publicité[Loi 6]. La déclaration d’intérêts recense les liens d’intérêts provenant, des participations financières détenues ou des participations aux organes dirigeants d’organismes publics ou privés, des activités bénévoles, des activités professionnelles du conjoint du déclarant.

La Haute Autorité se prononce sur les situations pouvant constituer un conflit d’intérêts[Loi 7]. Ainsi, en juin 2014, un conseiller du cabinet du Garde des Sceaux, qui continuait en même temps son métier d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, a dû quitter ses fonctions après avoir été alerté par la Haute Autorité sur un « conflit d’intérêts apparent »[18].

Elle répond aux demandes d’avis des déclarants sur les questions d’ordre déontologique qu’ils rencontrent dans l’exercice de leur mandat ou de leurs fonctions[Loi 8]. Ces avis, ainsi que les documents sur la base desquels ils sont rendus, ne sont pas rendus publics. Dans ce cadre, la médiatrice du crédit a choisi par exemple de quitter ses fonctions à la date à laquelle son époux est devenu le président du groupe BNP Paribas en décembre 2014[19].

Elle contrôle également le « pantouflage » des anciens membres du Gouvernement, de certains anciens élus locaux (maires et présidents d’exécutifs) ainsi que des anciens membres d’autorités administratives ou publiques indépendantes[20]. Elle se prononce sur la compatibilité de l’exercice d’une activité libérale ou d’une activité rémunérée au sein d’un organisme ou d’une entreprise exerçant son activité dans un secteur concurrentiel conformément aux règles du droit privé avec des fonctions gouvernementales ou des fonctions exécutives locales. Pendant une durée de trois ans, la Haute Autorité examine si les nouvelles activités privées que ces personnes envisagent d’exercer sont compatibles avec leurs anciennes fonctions. Sont concernées les activités libérales (par exemple l’exercice de la profession d’avocat) ou les activités privées rémunérées au sein d’une entreprise publique ou privée (activité salariée, création d’une société, etc.) ainsi que celles exercées au sein d’un établissement public à caractère industriel et commercial ou au sein d’un groupement d’intérêt public à caractère industriel et commercial.

Lorsqu’elle identifie des difficultés, elle peut rendre un avis d’incompatibilité, qui empêche la personne d’exercer l’activité envisagée, ou de compatibilité sous réserves, dans lequel elle impose des mesures de précaution.

La loi prévoit que la Haute Autorité peut rendre publics les avis qu’elle rend après avoir recueilli les observations de la personne concernée et avoir retiré les mentions qui portent atteinte à un secret protégé par la loi[20].

La Haute Autorité reçoit, en début et en fin de mandat, les déclarations de situation patrimoniale, en assure la vérification, le contrôle et, le cas échéant, la publicité. Le patrimoine comprend les biens immobiliers, les valeurs mobilières, les assurances vie, les comptes bancaires ou encore les véhicules, ainsi que les emprunts en cours et les dettes[Loi 6].

En juin 2014, la Haute Autorité a par exemple signifié au secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement qu’il avait initialement sous-évalué certains de ses biens immobiliers. Après un échange contradictoire avec les services de la Haute Autorité, l’intéressé les a réévalués[21] - [22]. Cette dernière a tout de même publié la déclaration de l'intéressé avec une appréciation, c’est-à-dire une « observation que fait la Haute Autorité sur le contenu d’une déclaration à la lumière des informations qu’elle a recueillies »[23].

Lorsque la Haute Autorité constate qu’une personne ne respecte pas les obligations prévues, elle en informe :

• le président de la République, lorsqu’il s'agit du Premier ministre ;
• le président de la République et le Premier ministre, lorsqu’il s'agit d’un autre membre du gouvernement ;
• le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat ;
• le président du Parlement européen, lorsqu’il s'agit d’un représentant français au Parlement européen ;
• le président de l’assemblée délibérante ;
• l’autorité de nomination ;
• le président de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante, ainsi que l’autorité de nomination ;
• le ministre qui a autorité ou qui exerce la tutelle sur l’organisme concerné[Loi 9] - [Loi 10].

La Haute Autorité est une administration comme les autres, tenue d’appliquer l’article 40 du code de procédure pénale. Autrement dit, elle doit porter les faits susceptibles de constituer des infractions pénales (comme une déclaration de patrimoine irrégulière) à la connaissance du procureur de la République. Auparavant, elle permet à l’élu, dont la déclaration de patrimoine lui paraît suspecte, de présenter ses observations : si elle n’est pas satisfaite par les explications fournies, elle effectue un signalement au procureur de la République.

Lorsqu’une personne est chargée de fonctions gouvernementales ou de fonctions exécutives locales et pratique une activité en méconnaissance d’un avis de la Haute autorité, cette dernière informe le parquet de la situation de conflit d’intérêts dont elle a connaissance et qui perdure malgré une mise en demeure adressée à l’intéressée[Loi 11].

La Haute Autorité est chargée de superviser la procédure de vérification fiscale qui s’applique dès la nomination d’un ou plusieurs nouveaux membres du Gouvernement. L’administration fiscale informe la Haute Autorité des investigations mises en œuvre et cette dernière peut également demander des informations ou mesures complémentaires. Au terme de la procédure, l’administration fiscale informe la Haute Autorité de ses conclusions et, le cas échéant, des suites qu’elle entend donner.

Depuis 2017, certains élus ne peuvent employer les membres proches de leur famille dans leur cabinet. L'emploi de membres plus éloignés doit être signalé à la Haute Autorité[J 17] - [J 18] - [J 19] - [J 20] - [J 21] - [J 22].

La Haute Autorité rend public un répertoire numérique[24] qui assure l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics[Loi 12].

Tout représentant d'intérêts communique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique les informations suivantes :

• son identité ;
• le champ de ses activités de représentation d'intérêts ;
• les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts menées auprès des pouvoirs publics, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions ;
• le nombre de personnes qu’il emploie dans l’accomplissement de sa mission de représentation d’intérêts et, le cas échéant, son chiffre d’affaires ;
• les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles il appartient[Loi 13].

La Haute Autorité met à disposition des représentants d’intérêts des lignes directrices destinées à les aider dans leurs démarches et à les informer sur les éléments pouvant faire l’objet d’un contrôle. Elles précisent notamment la définition du représentant d’intérêts ainsi que les informations à déclarer[25].

Dans le bilan que dresse l'institution en janvier 2018, elle indique que 816 représentants d'intérêts se sont inscrits au répertoire dans le délai légal imparti. 36 % d'entre eux sont des sociétés civiles ou commerciales, 40 % des organismes représentatifs tels des syndicats, 14 % des ONG et 8 % des cabinets d'avocats[26].

La Haute autorité dispose de la faculté d’émettre des propositions et des recommandations auprès du Premier ministre et des autorités publiques intéressées qu’elle détermine. Elle définit, à ce titre, des recommandations portant sur les relations avec les représentants d’intérêts et la pratique des libéralités et avantages donnés et reçus dans l’exercice des fonctions et mandats des personnalités assujetties aux obligations déclaratives[Loi 14].

Dans ce cadre, en janvier 2015, son président a remis au président de la République un rapport sur l’exemplarité des responsables publics[27].En 2016, elle a notamment rendu un rapport sur « Les clubs parlementaires »[28] à la demande du président de l’Assemblée Nationale, un autre sur « La déontologie dans les établissements publics culturels »[29] à la demande la ministre de la culture ainsi qu’un rapport intitulé « Open data & intégrité publique »[30] à l’occasion du sommet du Partenariat pour un Gouvernement Ouvert (PGO) organisé à Paris en décembre.

La Haute autorité remet chaque année un rapport public au chef de l’État, au chef du Gouvernement et au Parlement, en l'application de l'article 21 de la loi n^o 2017-55 du 20 janvier 2017[31], dans lequel elle rend compte de l’exécution de ses missions. Ce rapport est publié au Journal officiel[Loi 14]. Le tout premier rapport d'activité de la Haute Autorité, portant sur ses deux premières années d'existence (2014 et 2015), a été remis au président de la République en février 2016[32] - [33].Le second rapport d’activité (concernant l’année 2016) a été rendu public en avril 2017.

La Haute Autorité est habilitée à agréer certaines associations se proposant, dans leurs statuts, de lutter contre la corruption et les conflits d’intérêts[Loi 15]. Ces associations ont la possibilité de saisir la Haute Autorité lorsqu’elles ont connaissance d’une situation ou des faits qui sont susceptibles de constituer un manquement aux différentes obligations prévues par la loi[34]. La procédure et les critères d’agrément sont détaillés dans son règlement intérieur[J 23].

Depuis sa création, la Haute Autorité a agréé les associations suivantes :

• Transparency International France (en juin 2014, renouvelé le 31 mai 2017)[35] ;
• Sherpa International (décembre 2014)[36] ;
• Association pour une démocratie directe (juillet 2015)[37] ;
• Anticor (janvier 2016)[38].

La Haute Autorité fait partie d’un réseau de coopération internationale appelé « Réseau pour l’intégrité »[39]. Ce réseau regroupe 14 institutions issues d’Arménie, de Côte d’Ivoire, de Croatie, de France, de Géorgie, de Grèce, de Lettonie, du Mexique, du Pérou, de Corée, de Moldavie, de Roumanie, d’Ukraine et du Sénégal qui partagent un statut non-juridictionnel, une indépendance vis-à-vis des pouvoirs exécutif et législatif et des missions liées à la transparence, l’éthique ou l’intégrité des responsables publics. Fondé sur le partage d’expériences et la coopération technique, ce réseau a pour objectif de promouvoir une culture de l’intégrité, afin de contribuer au renforcement de la confiance que les citoyens placent dans leurs gouvernements et leurs administrations.

Depuis 2021, la Haute Autorité assure le secrétariat du Réseau des registres européens du lobbying[40].

Le président de la Haute Autorité est nommé par décret du président de la République après avis de la commission des Lois constitutionnelles, de la Législation et de l'Administration générale de la République de l’Assemblée nationale et de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat[Loi 16] - [J 24] - [J 25] - [J 26].

Le président fixe l’ordre du jour et convoque la haute autorité. Il a voix prépondérante en cas de partage égal des voix lors du vote des délibérations[J 27].

Les membres du collège sont :

Les six membres élus le sont selon les principes de la parité femme-homme. Le mandat est de six ans, non renouvelable.

Les membres du collège sont soumis aux obligations déclaratives prévues par la loi sur la transparence de la vie publique, ils déposent donc des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts. Ces déclarations sont contrôlées et publiées sur le site internet de la HATVP[Loi 16].

Le secrétaire général de la Haute Autorité, nommé par arrêté du Premier ministre, est chargé de la direction et du fonctionnement des services, dont il assure la gestion administrative et financière sous l’autorité du président[Loi 16] - [J 27].

La Haute Autorité est assistée de rapporteurs et peut bénéficier de la mise à disposition de fonctionnaires[Loi 16].

Le budget de la Haute Autorité est l’action 10 du programme 308 « Protection des droits et des libertés » de la mission « Direction de l’action du gouvernement ». La loi de finances initiale pour 2014 a attribué à la Haute Autorité vingt emplois temps plein travaillés (ETPT) et une dotation de 3 750 000 € en autorisations d’engagement et 2 850 000 € en crédits de paiement[42]. Ce plafond d'emplois s'est rapidement révélé insuffisant et a nécessité un réajustement en 2015 et en 2016[43]. Pour 2017, la Haute Autorité comptait 50 ETPT et disposait d’un budget de 6 152 344 euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiements (CP), dont 4 147 108 euros affectés aux dépenses de personnels et 2 005 236 euros aux dépenses de fonctionnement. Dans le projet de loi de finances pour 2018, le budget et le plafond d’emploi sont stables[44].

Michel Sapin, ministre de l’Économie et des Finances à la fin du mandat de François Hollande en 2016, est l'artisan de la loi sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique, plus communément appelé « loi Sapin II »[67]. Parmi les thèmes abordés par le texte, la prévention et la sanction des pratiques de corruption, la protection des lanceurs d'alertes, ou encore l'encadrement des lobbies. Présenté en conseil des ministres le 30 mars 2016, le projet de loi a été définitivement adopté par le Parlement le 8 novembre 2016[68] - [69]

Dans son premier rapport annuel, la HATVP critique les « exigences réduites », les « restrictions excessives », et un « affaiblissement de la volonté du législateur» imputables à la publication du décret d'application, qui, selon le quotidien Libération, « avait vidé de sa substance l’essentiel de [la loi Sapin], ratifiée cinq mois plus tôt par le Parlement, visant à encadrer tant que se peut le lobbying »[70]. Le décret d'application réduit drastiquement les obligations déclaratives des lobbyistes, notamment en n'exigeant pas la publication de leur agenda précis[70].

L'ancien ministre Michel Sapin justifie la publication du décret dans un contexte particulier, le surlendemain de l'élection d'Emmanuel Macron, en invoquant d'une part ses doutes sur la volonté de la nouvelle majorité de poursuivre le travail de transparence entrepris, et en rappelant d'autre part les réticences mentionnées par le Conseil constitutionnel. Michel Sapin rappelle que dans l’ultime ligne droite du décret d’application de sa loi Sapin II, le volet lobbying étant celui ou il avait «le plus de soucis», entre partisans du moins ou mieux disant déclaratif, «le président de la République se faisait le porte-parole de certains intérêts», pas forcément les plus transparents, là où François Hollande avait précédemment proclamé : «Les citoyens sauront qui est intervenu et à quel niveau auprès des décideurs publics.»[70].

Jean-Louis Nadal, premier président de la HATPV de 2013 à 2019, appelle également avant son départ à renforcer "le contrôle des lobbyistes, ces représentants d’intérêts qui tentent d’influencer la loi et les décisions publiques dans un sens qui sert des intérêts particuliers ou une cause. Un objectif qui passera par l’amélioration des informations versées au tout nouveau registre des représentants d’intérêts créé par la loi du 9 décembre 2016 sur la transparence et la lutte contre la corruption, dite Sapin 2, et confié à la HATVP en juillet 2017", "C’est un défi majeur, une idée centrale pour restaurer le lien de confiance sérieusement altéré dans notre société, déclare celui qui aura présidé l’autorité administrative indépendante depuis sa création en 2013. Les citoyens ont le droit de savoir comment se fabrique la loi et quelles interactions il y a entre les lobbyistes et les responsables publics, afin de savoir d’où viennent les décisions publiques et qui influence la loi." Trois domaines particulièrement sensibles nécessitent un contrôle sans faille : "L’agriculture, l’environnement et la finance"[71].

Depuis janvier 2018, la loi impose à tous les « porteurs d’intérêts » de publier des rapports d’activité détaillant leurs actions de lobbying pour l’année précédente, moins de trois mois après l’arrêté des comptes, et les dépenses allouées dans un registre consultable par tous sur la plate-forme dénommée Agora. Fin 2019, le registre compte 2 000 inscrits avec 15 000 actions de lobbying répertoriées. Le constat de Jean-Louis Nadal est partagé par l’ONG anticorruption Transparency International, partisane d’une « révision rapide du décret qui a paramétré le registre en le limitant à des données lacunaires, vidant la loi de sa substance », « Le registre de la HATVP est encore trop lacunaire et ne permet pas une traçabilité de la décision publique. » Car parmi les vingt-deux entreprises et associations inscrites identifiées et inscrites sur le registre, « vingt n’y renseignent pas d’informations claires et accessibles sur leur position défendue vis-à-vis de la loi hydrocarbures »[71].

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• Les premières sources de l’article sont les lois relatives à la transparence de la vie publique (voir sur Légifrance le code électoral modifié par la loi organique n^o 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et la loi n^o 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique)

• Autres lois, projets de loi, et décrets

• Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, La Documentation française, janvier 2011, 130 p. (présentation en ligne, lire en ligne)
• Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique, Pour un renouveau démocratique, La Documentation française, novembre 2012, 130 p. (présentation en ligne, lire en ligne)
• Service central de prévention de la corruption (SCPC), La prévention de la corruption en France : état des lieux, chiffres clés, perspectives, jurisprudence. Rapport 2013, La Documentation française, juin 2014, 291 p. (ISBN 978-2-11-009702-6, présentation en ligne)
• Jean-Louis Nadal, « Le rôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique », L'ENA hors les murs, n^o 744,‎ septembre 2014, p. 15-16 (lire en ligne, consulté le 11 avril 2016)
• Michel Verpeaux et Bertrand Mathieu (dir.), Transparence et vie publique : 9^e printemps du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », janvier 2015, 150 p. (ISBN 978-2-247-13747-3, présentation en ligne)
• Jean-Louis Nadal, Renouer la confiance publique : Rapport au président de la République sur l'exemplarité des responsables publics, Paris, La Documentation française, janvier 2015, 130 p. (ISBN 978-2-11-077072-1, présentation en ligne, lire en ligne)
• David Biroste, « La HATVP : l’autorité de contrôle de la transparence de la vie publique », Petites affiches, n^o 141,‎ 16 juillet 2015, p. 6-12 (présentation en ligne)
• Abel François et Eric Phélippeau, Le financement de la vie politique : Réglementations, pratiques et effets politiques, Paris, Armand Colin, coll. « U science politique », octobre 2015, 228 p. (ISBN 978-2-200-28219-6, présentation en ligne)
• David Biroste, Financement et transparence de la vie politique, Issy-les-Moulineaux, LGDJ - Lextenso Editions, coll. « Systèmes », novembre 2015, 248 p. (ISBN 978-2-275-04331-9, présentation en ligne, lire en ligne)
• Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique, Rapport d'activité 2015, La Documentation française, février 2016, 148 p. (présentation en ligne, lire en ligne)

• Autorité administrative indépendante en France
• Agence française anticorruption
• Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
• Décret sur la fortune des députés de la Convention
• Financement des partis politiques et campagnes électorales
• Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales

• Notices d'autorité :

  • Archives nationales (France)
• Ressources relatives aux organisations :
  • SIREN
  • data.gouv.fr
• Ressource relative à plusieurs domaines :
  • Annuaire du service public français
• Ressource relative à la vie publique :
  • Nominations au Journal officiel
• Site officiel