Conseil supérieur de la magistrature (France)

Le terme de « Conseil supérieur de la magistrature » apparaît pour la première fois dans le vocabulaire judiciaire avec une loi du 30 août 1883 sur la réforme de l’organisation judiciaire : c'est ainsi qu'est désignée la Cour de cassation statuant toutes chambres réunies en matière de discipline des magistrats[1].

Il faut attendre la Quatrième République et les changements induits par la Libération pour voir naître, sous le même vocable, un organe constitutionnel autonome. Le Conseil supérieur de la magistrature est alors présidé par le président de la République, et le ministre de la Justice en est le vice-président. Il est composé de six membres élus par l'Assemblée nationale, quatre magistrats élus par leurs pairs et deux membres désignés au sein des professions judiciaires par le chef de l'État. Les pouvoirs du Conseil sont étendus : il propose au président de la République la nomination des magistrats du siège ; il assure l'indépendance et la discipline de ces magistrats et l’administration des tribunaux judiciaires[2].

La Constitution du 4 octobre 1958 réforme en profondeur le Conseil supérieur de la magistrature. Sa composition est modifiée : autour du président de la République et du ministre de la justice qui restent président et vice-président, neufs membres sont désignés par le Président de la République, soit directement (deux personnalités qualifiées) soit sur proposition du bureau de la Cour de cassation (six magistrats) ou de l'assemblée générale du Conseil d'État (un conseiller d’État). Ses pouvoirs sont limités : il ne propose plus au Président de la République que la nomination de tous les magistrats du siège à la Cour de cassation et des premiers présidents de cour d'appel ; il donne un avis simple sur les projets de nomination des autres magistrats du siège ; confirmé comme conseil de discipline des magistrats, il statue sous la présidence du Premier président de la Cour de cassation[3].

La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 et la loi organique du 5 février 1994 transforment à nouveau l'institution en créant deux formations, l'une compétente à l’égard des magistrats du siège, l'autre à l'égard des magistrats du parquet. Le Conseil demeure présidé par le président de la République, le ministre de la Justice en assurant toujours la vice-présidence. Les magistrats siégeant au Conseil sont désormais élus par leurs pairs. Le Conseil doit émettre un avis pour toutes les nominations des magistrats et se voit attribuer un pouvoir d'avis (qui n'est pas obligatoirement suivi) pour les nominations des magistrats du parquet, à l'exception de ceux dont les emplois sont à l'époque pourvus en Conseil des ministres (procureur général près la Cour de cassation et procureurs généraux près la cour d’appel).

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 met fin à la présidence du Conseil par le président de la République, élargit la composition du Conseil (les magistrats devenant minoritaires), reconnaît au Conseil une compétence consultative pour la nomination des procureurs généraux, et permet à un justiciable de saisir directement le Conseil à titre disciplinaire[4]. Une loi organique de 2016 met fin à la nomination en Conseil des ministres des procureurs généraux[5].

Le Conseil était installé depuis 1953 au palais de l'Alma (15 quai Branly), dans une annexe de la présidence de la République, mais il arrivait que les séances soient organisées au palais de l'Élysée[6]. Après la réforme de 2008, le siège du Conseil a été transféré au 20 avenue de Ségur, puis en juin 2013 à l’hôtel Moreau[7].

Une réforme engagée en 1998 étendait aux magistrats du parquet les nominations conformes aux avis du Conseil supérieur de la magistrature. Le texte modifiait également la composition du Conseil en prévoyant 21 membres (11 personnalités extérieures et 10 magistrats). Le projet a été adopté par l'Assemblée nationale et par le Sénat puis proposé au vote du Congrès le 24 janvier 2000. Quelques jours avant le vote, la réunion du Congrès a été annulée par le président Jacques Chirac.

Un projet de loi constitutionnelle présenté en conseil des ministres en 2013 visait à redonner la majorité aux magistrats au sein du Conseil, les autres personnalités étant désignées par des autorités indépendantes du pouvoir politique. Le rôle du Conseil était renforcé en ce qui concerne les nominations et la discipline des magistrats du parquet. En 2016, le texte a été adopté par les deux chambres parlementaires en terme identiques, mais la convocation du Congrès n’a pas eu lieu[8] - [9].

Les Projets de lois pour un renouveau de la vie démocratique du Gouvernement Édouard Philippe, présentés en 2018 et remaniés en 2019, prévoyaient une nomination des magistrats du parquet sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature qui devenait par ailleurs pleinement chargé de leur discipline[10]. La réforme a été finalement abandonnée dans le contexte de la Pandémie de Covid-19.

S'inspirant des prérogatives dévolues aux Conseils supérieurs de justice dans plusieurs pays de l'Union européenne, certains syndicats des magistrats demandent de longue date une réforme d'ampleur conférant au Conseil supérieur de la magistrature l'intégralité du pouvoir de nomination et de discipline des magistrats du siège et du parquet. Dans une telle hypothèse, la direction des Services judiciaires serait rattachée au Conseil et non plus au ministère de la justice[11].

Dans le cadre des États généraux de la Justice organisés entre 2021 et 2022 par Emmanuel Macron à la demande de Chantal Arens et François Molins, respectivement Première présidente et Procureur général de la Cour de cassation, le groupe de travail pilotage des organisations propose une réforme qualifiée de "disruptive" confiant au Conseil supérieur de la magistrature l'intégralité de la gestion budgétaire et du pilotage des ressources humaines de la justice judiciaire. Outre le transfert de l'intégralité des prérogatives actuellement conférées au ministre de la justice en matière de nomination et de discipline, le Conseil supérieur de la magistrature serait dans cette hypothèse également chargé de la gestion budgétaire des cours et tribunaux[12]. Dans son rapport définitif remis au Président de la République le 8 juillet 2022, le Comité des Etats généraux exclut cette proposition et suggère que soit menée à son terme la réforme envisagée en 2018. le Comité propose également de conférer au Conseil un rôle consultatif s'agissant du budget de la justice[13].

En France, en application de l’article 13 de la Constitution du 4 octobre 1958, c’est le Président de la République qui nomme aux emplois civils et militaires de l’Etat. Dans la plupart des cas, cette nomination se fait « sur proposition » d’une autre autorité[14] qui lie le choix du Président de la République[15].  S’agissant des magistrats de l’ordre judiciaire, la nomination se fait par décret[16], la proposition étant faite soit par le Conseil supérieur de la magistrature, soit par le ministre de la justice :

• Le Conseil supérieur de la magistrature propose directement au Président de la République la nomination des magistrats du siège de la Cour de cassation, des premiers présidents de cour d'appel et des présidents de tribunal judiciaire[C 2].

• Le ministre de la justice propose au Président de la République tous les autres postes, mais il doit auparavant recueillir l’avis du Conseil supérieur de la magistrature. S’il s’agit de magistrats du siège, l’avis du Conseil lie le ministre qui ne pourra pas proposer la nomination d’un magistrat qui aurait fait l’objet d’un avis non-conforme[C 2]. S’il s’agit de magistrats du parquet, le ministre peut passer outre un avis défavorable du Conseil[C 3].  En pratique, depuis 2010, les gouvernements successifs suivent tous les avis du CSM[17].

En matière de nomination, les magistrats sont minoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Les deux formations compétentes pour la nomination des magistrats du siège et du parquet sont en effet composées de 8 membres non-magistrats et de 7 membres magistrats[C 4] - [C 5].

En matière disciplinaire, le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par :

• le ministre de la Justice[LO 1] ;
• les premiers présidents de cour d’appel ou les présidents de tribunal supérieur d’appel pour les magistrats du siège[LO 2], les procureurs généraux près les cours d’appel ou les procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d’appel pour les magistrats du parquet[LO 3] ;
• tout justiciable qui estime qu’à l’occasion d’une procédure judiciaire le concernant le comportement adopté par un magistrat dans l’exercice de ses fonctions est susceptible de recevoir une qualification disciplinaire[LO 4].

En matière disciplinaire, les magistrats et non-magistrats siègent en nombre égal au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Les deux formations compétentes pour la discipline des magistrats du siège et du parquet sont en effet composées de 8 membres non-magistrats et de 8 membres magistrats[C 6] - [C 7]. Les audiences disciplinaires ont lieu à la Cour de cassation[18].

S'agissant des magistrats du siège, le Conseil prononce directement les sanctions disciplinaires[C 6]. Il est alors considéré comme une juridiction administrative statuant en premier et dernier ressort dont les décisions sont soumises au contrôle de cassation du Conseil d'État[19].

S'agissant des magistrats du parquet, le Conseil se contente de rendre un avis, la sanction disciplinaire étant prise par le ministre de la Justice (le CSM n'est donc pas une juridiction de sanction)[C 7]. La décision du ministre peut être attaquée devant le Conseil d’État qui statue alors en premier[20] et dernier ressort comme juge de l'excès de pouvoir. Si le ministre déclare qu'il suivra l'avis du CSM en renonçant à exercer son pouvoir propre de décision, sa décision peut être annulée pour incompétence négative[21].

Les sanctions (pour les magistrats du siège) et avis de sanctions (pour les magistrats du parquet) sont pris à la majorité des voix. En cas de partage égal des voix sur le choix de la sanction, la voix du président de la formation est prépondérante[LO 5] - [LO 6].

Les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats sont[LO 7] :

• le blâme avec inscription au dossier ;
• le déplacement d’office ;
• le retrait de certaines fonctions ;
• l’interdiction d’être nommé ou désigné dans des fonctions de juge unique pendant une durée maximum de cinq ans ;
• l’abaissement d’échelon ;
• l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximum d’un an, avec privation totale ou partielle du traitement ;
• la rétrogradation ;
• la mise à la retraite d’office ou l’admission à cesser ses fonctions lorsque le magistrat n’a pas le droit à une pension de retraite ;
• la révocation.

Au titre de l'indépendance de l'autorité judiciaire, le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le président de la République. Il se prononce sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la Justice[C 8].

Le collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire est chargé de rendre des avis sur toute question déontologique concernant personnellement un magistrat, sur saisine de celui-ci ou de l’un de ses chefs hiérarchiques ; et d’examiner les déclarations d’intérêts des magistrats[LO 8].

Plusieurs auteurs critiquent le rôle donné par la Constitution au président de la République, qui irait à l'encontre du principe de séparation des pouvoirs. Cependant, d'autres auteurs soulignent qu'elles n'induisent pas une tutelle du président de la République sur la justice et qu'elles ne font que reprendre le principe énoncé à l'article 5 de la Constitution, selon lequel « le président de la République veille au respect de la Constitution ». C'est donc en tant que chef de l'État que le président reçoit cette tâche de garantir l'indépendance de l'autorité judiciaire, ainsi que le rappelle Bernard Stirn[22].

Le budget du Conseil représente le programme 335 de la mission « Justice ». En 2021, les crédits ouverts ont été de 13 825 182 euros. Les dépenses de structure représentent une part majeure dans les dépenses de fonctionnement. Elles correspondent, à titre principal, au financement du loyer et aux prestations d'entretien de l’hôtel Moreau[28].

Anciennement dénommé « secrétaire administratif » jusqu'à la loi organique du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution, le secrétaire général du Conseil supérieur de la magistrature assure le fonctionnement administratif et matériel du Conseil et dirige les personnels qui y sont affectés. Il est nommé par le Président de la République sur proposition conjointe du Premier président de la Cour de cassation et du Procureur général près ladite cour. Choisi parmi les magistrats justifiant de sept années de service effectif, il est nommé pour la durée du mandat des membres du Conseil et peut-être renouvelé une fois dans ses fonctions[29].

Le secrétaire général veille au bon fonctionnement du Conseil. Il reçoit, à cette fin, délégation de signature du Premier président de la Cour de cassation, ordonnateur secondaire des dépenses. Il contribue, sous l'autorité des présidents, à l'organisation des travaux du Conseil, auxquels il apporte son concours. Il prépare les séances de travail (ordre du jour, recueil des informations, suivi opérationnel des procédures de nomination et des procédures disciplinaires), participe aux réflexions internes du Conseil, met en œuvre et assure le suivi des décisions. Travaillant à temps plein au sein de l'institution, il est l'interlocuteur des juridictions, des magistrats, des autres institutions et des tiers[30].

Simone Veil a occupé cette fonction de 1970 à 1974[31].

• 1947-1958 : Marc Granie
• 1958-1959 : Yves Michel[32]
• 1959-1965 : Pierre Chabrand[33]

• 1965-1969 : Jacques Patin[34]
• 1970-1974 : Simone Veil[31]
• 1974-1975 : Paul Fouret[35]
• 1975-1977 : Hubert Haenel[36]

• 1977-1978 : Jean-François Burgelin[37]
• 1978 : Jean-Pierre Gilbert[38]
• 1979-1981 : Nicole Pradain[39]
• 1981 : Vincent Lamanda[40]
• 1981-1992 : Danièle Burguburu[41]

• 1992-1994 : Paule Dayan[42]
• 1994-1995 : Thierry Ricard[43]
• 1995-1996 : Frédérique Bozzi[44]
• 1996-1998 : Philippe Jean-Draeher[33]
• 1998-2006 : Marthe Coront-Ducluzeau[45] - [46]
• 2006-2010 : Catherine Pautrat[47]
• 2011-2015 : Peimane Ghaleh-Marzban[48]
• 2015-2019 : Daniel Barlow[49]
• 2019-2023 : Sophie Rey[50]
• depuis 2023 : Xavier Serrier[51]

Les tableaux ci-dessous donnent le nombre de nominations de magistrats lors de l’année 2022 (chiffres arrêtés au 1er novembre[28]).

Sur les 1532 saisines pour les magistrats de sièges, le Conseil a émis 6 avis non conformes ; sur les 630 saisines pour les magistrats du parquet, le Conseil a émis 2 avis défavorables, lesquels ont été suivis par le garde des Sceaux[28].

Au 1er novembre 2022, le Conseil a été saisi par 280 plaintes de justiciables. Sur ces 280 plaintes, 6 ont été déclarées recevables dont 3 rejetées ensuite comme infondées. Le Conseil indique à ce propos que "de nombreux justiciables formulent des demandes mal orientées, dont le traitement ne relève pas des pouvoirs du Conseil (demande de conseils juridiques, d'allocation de dommages-intérêts, d'intervention dans des procédures en cours, de poursuites pénales, etc.) ou visent des personnes à l'égard desquelles le Conseil n'est pas matériellement compétent (avocat, huissier de justice, expert judiciaire, notaire, éducateur, conseiller pénitentiaire d'insertion et de probation, conseiller prud'homme, juge administratif, juge consulaire, greffier, délégué du procureur, policier ou gendarme, etc.)"[30].

Au 1er novembre 2022, le Conseil a été saisi au fond de 10 procédures disciplinaires. L’activité disciplinaire du Conseil a donné lieu à neuf décisions pour le siège et trois avis pour le parquet[28].

La première source de l’article est la Constitution de 1958 dans sa version actuelle. Il est possible également de se reporter à l’article Wikipédia Constitution française du 4 octobre 1958, aux articles sur chaque article de la Constitution et aux références associées.

Loi organique n^o 94-100 du 5 février 1994 modifiée sur le Conseil supérieur de la magistrature et ordonnance n^o 58-1270 du 22 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au statut de la magistrature.

• Michaël Balandier, Le Conseil supérieur de la magistrature — De la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 aux enjeux actuels, Tome I (Thèse Droit), Paris, Éditions Manuscrit Université, 2007, 428 p.
• Michaël Balandier, Le Conseil supérieur de la magistrature — De la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 aux enjeux actuels, Tome II (Thèse Droit), Paris, Éditions Manuscrit Université, 2007, 428 p.
• Michel Le Pogam, Le Conseil supérieur de la magistrature - éditions Lexis Nexis, collection Institutions-droit et professionnels, paru en septembre 2014, préface de Nicolas Molfessis, professeur à Paris II Panthéon-Assas

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