Recours pour excès de pouvoir en France

Le recours pour excès de pouvoir est largement ouvert aux justiciables, sans toutefois que la seule qualité de citoyen soit suffisante pour l'exercer : ce n'est pas une « actio popularis »[7]. Il faut, pour pouvoir être recevable à l'exercer, justifier d'un « intérêt donnant qualité à agir », lequel est toutefois entendu de manière assez libérale et large par la jurisprudence (par exemple, la seule qualité de riverain d'une construction future suffit pour attaquer la délivrance d'un permis de construire[8]. Cet intérêt doit être direct, certain et actuel[9].

Le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert que pendant un certain laps de temps, après lequel il sera impossible de former un tel recours. Il faut agir dans le délai de deux mois à compter de la publication (lorsqu'il s'agit d'un règlement) ou de la notification (lorsqu'il s'agit d'une décision individuelle) de l'acte[3]. Il existe cependant de nombreux aménagements à la règle du délai de deux mois, notamment la possibilité pour le requérant d'exercer un recours administratif gracieux devant l'autorité compétente en lui demandant de revenir sur sa décision ou un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure à l'auteur de l'acte[10]; l'administration dispose de deux mois pour répondre à cette demande. En cas de réponse défavorable ou de silence de l'administration[11], le délai contentieux de deux mois redémarre[12].

Un recours pour excès de pouvoir ne peut être formé qu'à condition que l'acte attaqué ait un caractère décisoire, c'est-à-dire qu'il modifie l'ordonnancement juridique. Il doit donc avoir une portée juridique suffisante mais doit également revêtir stricto sensu l'aspect d'une décision c'est-à-dire comportant un élément de particularité affectant une situation individuelle précise. On dit alors que l'acte fait grief et cela permet un recours pour excès de pouvoir (REP).

A contrario, un REP ne serait pas recevable par exemple contre une disposition décrétale qui aurait valeur législative comme l'illustrent notamment certaines normes prises par l'autorité réglementaire qui se trouvent incorporées à une codification de textes. Le code des douanes, ainsi que d'autres codifications mineures, représentent parfaitement ce type de situation où les codes n'ont pas été votés par le législateur pas plus que les textes qu'ils comportent. Cela étant, avant de se voir doter de la sorte d'une valeur quasi-législative, donc avant de se trouver incorporé à une codification, nul doute qu'un tel décret puisse pleinement faire l'objet d'un REP dans les deux mois de sa publication. Mais passé ce délai "primaire" de droit commun, la promulgation du code ne rouvre plus de possibilité de REP.

Par leur aspect véritablement législatif, excédant l'objet purement décisionnel en ce qu'elles abordent le domaine du général excédant le sort particulier, les ordonnances ne relèvent pas d'un régime uniforme de REP. Car ces actes, prévus par l’article 38 de la Constitution, sont pris par le gouvernement, dans un domaine relevant normalement de la loi, et doivent être couvertes après loi d’habilitation votée par le Parlement qui en fixe les objets, cadre et durée.

1°) Tant que l'ordonnance n'est pas ratifiée, comme tout acte réglementaire, sa régularité peut être contestée devant le juge administratif, soit directement, par la voie d'un recours pour excès de pouvoir, soit indirectement, par voie d'exception, à l'occasion d'un recours formé contre une mesure d'application. Comme pour les décrets, le conseil d'État est compétent en premier et dernier ressort pour connaître des recours formés contre de telles ordonnances.

2°) La ratification, qu'elle soit opérée directement ou indirectement, a pour effet de transformer rétroactivement l'ordonnance concernée en texte de valeur législative. Du fait de sa ratification, l'« ordonnance acquiert valeur législative à compter de sa signature » (Arrêts du conseil d'État des 8 décembre 2000 et 17 mai 2002, M. Hoffer.). Dès lors, que ce soit par voie d'action ou d'exception, sa régularité ne peut plus être contestée par REP devant le juge : la légalité de l'ordonnance « n'est plus susceptible d'être discutée par la voie contentieuse » (Arrêt du conseil d'État du 8 décembre 2000, Gouvernement de la Polynésie française). L'effet rétroactif prive d'objet les recours pendants : le juge constate alors que « la requête devient sans objet ». À cet égard, la ratification produit les mêmes effets qu'une validation législative : soustraire les normes en cause à la contestation juridictionnelle.

Cela étant - pour les parties à une instance - la disposition en cause pourra, à la faveur des innovations récentes : art. 61-1 de la Constitution (réforme entrée en vigueur le 1^er mars 2010), alors toujours faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) : examen a posteriori in situ de la norme au cours de la procédure pendante. En pratique, les griefs concernant cet aspect de la contestation sont articulés obligatoirement par un mémoire distinct (y compris pour les procédures orales) et sont soutenus devant le Conseil constitutionnel conformément aux règles régissant la représentation des parties devant la juridiction de fond concernée. Un filtre est alors institué, renvoyant au juge de cassation de l'ordre compétent, pour décider du renvoi devant le Conseil. "Le REP se voit donc prolonger par la QPC pour les normes réglementaires ayant portée législative"...

Les moyens d'illégalité externe (ou « moyen de légalité externe » s'il est pris par la négative) sont des moyens tirés de la mise en œuvre de l'acte :

• incompétence de l'auteur de l'acte : moyen d'ordre public qui peut être soulevé d'office par le juge. L'incompétence peut être matérielle, territoriale ou temporelle.
• vice de forme (dont le défaut de motivation)[14]
• vice de procédure
• vice dans la composition d'un organisme dont l'avis à recueillir est obligatoire.

Les moyens de légalité interne sont tirés de vices liés au contenu, à la substance de l'acte :

• violation directe de la règle de droit:
• erreur de fait : pour qu'un acte soit légal il faut que les faits sur lesquels il est fondé existent. Ce contrôle date de la décision du Conseil d'État (CE), 14 janvier 1916 Camino
• erreur sur la qualification juridique des faits : contrôle consacré par la décision du CE, 4 avril 1914 Gomel
• erreur de droit : substitution des moyens par la décision Madame Hallal 6 février 2004
• le détournement de pouvoir : CE 26 novembre 1875 Pariset et Laumonnier-Carriol

1) Application d'une règle de droit qui, en l'espèce, n'est pas applicable.

2) Identification de la bonne règle de droit mais mauvaise application en raison d'une mauvaise interprétation de la règle.

• erreur dans la qualification juridique des faits (ou erreur manifeste d'appréciation s'il s'agit d'un domaine dans lequel le juge n'exerce qu'un contrôle restreint)
• détournement de pouvoir : utilisation pour l'administration de son pouvoir de décision dans un but autre que celui en vue duquel ce pouvoir lui a été conféré. Existent 3 variétés :
  • 1) L'administration vise un but complètement étranger à l’intérêt général, comme un but personnel (CE, 1996, Esvan)
  • 2) L'administration agit dans un intérêt général mais différent de celui qu'elle est habilitée à poursuivre (décision CE, 12 novembre 1927, Bellescize)
  • 3) Détournement de procédure : situation où l'administration met en place une procédure à la place d'une autre non pas en vertu d'une exigence légale mais uniquement dans le but de se procurer un avantage (CE, 17 janvier 1902, Favatier).

Ils peuvent être aussi bien de légalité externe que de légalité interne.

• Incompétence de l'auteur de l'acte,
• Méconnaissance du champ d'application de la loi :
  • dans le temps,
  • dans l'espace,
• Contrariété de l'acte par rapport à la chose jugée.
• La responsabilité sans faute de l'administration
• Absence de recours préalable obligatoire avant tout recours contentieux
• Intervention d'une décision juridictionnelle supérieure de nature à interférer sur la légalité de l'acte. Annulation d'un texte par une juridiction supérieure[15] sur lequel l'acte était fondé.

• Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux administratif, Levallois-Perret, Studyrama, 2006, 463 p. (ISBN 978-2-84472-870-8 et 2-84472-870-7, lire en ligne)
• René Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2006, 12^e éd., poche (ISBN 978-2-7076-1441-4)
• M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvové, B. Genevois, Les Grands Arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 2007, 16^e éd. (ISBN 978-2-247-07424-2)
• Jean-Claude Bonichot, Paul Cassia, Bernard Poujade, Les Grands Arrêts du contentieux administratif, Paris, Dalloz, 2006, 2^e éd., 1182 p. (ISBN 978-2-247-07095-4, LCCN 2010480292)
• Gérard Cornu, Vocabulaire juridique, 7^e édition, Presses universitaires de France, Paris, 2005 (ISBN 2130550975)

• Abus de pouvoir
• Arrêt Daudignac
• Arrêt Société Eden
• Droit administratif
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• Exception d'illégalité
• Recours pour excès de pouvoir à Monaco
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• Recours en annulation en droit de l'Union européenne
• Rétroactivité en droit français

• Modèle de requête pour excès de pouvoir sur le site du Tribunal administratif de Paris (archive: )
• Jurisprudence Dame Lamotte