Lois pour la confiance dans la vie politique

La campagne présidentielle de 2017 est marquée par plusieurs affaires politico-financières, et les différents candidats se prononcent pour de nouvelles mesures dites de « moralisation de la vie politique »[1] - [2]. Après le ralliement avec François Bayrou, le sujet devient prioritaire pour le candidat Emmanuel Macron[3].

Le 1^er juin 2017, soit deux semaines après la prise de fonction du président de la République et du premier gouvernement Édouard Philippe, François Bayrou, garde des Sceaux, présente les grandes mesures de la réforme « pour la confiance dans notre vie démocratique »[4] dont une partie fera partie des projets de lois pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace discutés en 2018.

Les questions de transparence et de conflits d’intérêts étaient déjà au cœur des lois relatives à la transparence de la vie publique de 2013 et de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique « Sapin II » de 2016.

Dans le cadre de ce projet de loi, le Garde des Sceaux, François Bayrou, s’est entretenu avec René Dosière, député, Daniel Lebègue, président de Transparency International puis avec Jean-Christophe Picard, président d’Anticor[5].

Les textes « rétablissant la confiance dans l’action publique » sont présentés en Conseil des ministres le 14 juin (entre les deux tours des élections législatives) et sont déposés le même jour devant le Sénat. Certaines mesures sur les collaborateurs du président de la République sont prises immédiatement par décret présidentiel[6]. Alors que François Bayrou n’est pas reconduit dans le premier gouvernement Édouard Philippe, à cause d’une enquête sur les comptes du MoDem , sa successeur Nicole Belloubet est chargée de présenter les textes lors des débats au Parlement. Ceux ci ont lieu jusqu’au début du mois d’août, lors d'une session parlementaire extraordinaire également consacrée à la réforme du code du travail et au projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Les textes sont renommés « pour la régulation de la vie publique » après la première lecture au Sénat, et prennent leur nom final « pour la confiance dans la vie politique » après la première lecture à l’Assemblée nationale, afin de justifier les rejets des amendements de l'opposition concernant l'administration[7]. Au total, le projet de loi aura changé de nom une demi-douzaine de fois à partir de l’accord électoral entre François Bayrou et Emmanuel Macron[8].

En première lecture au Sénat, le texte ordinaire est adopté le 13 juillet 2017 par 298 voix pour et 5 contre[11] et le texte organique par 300 voix pour et 2 contre[12].

La suppression de la réserve parlementaire est le sujet qui fait le plus de désaccord. Le Sénat la remplace par une dotation de soutien à l’investissement des petites communes[13]. À l'Assemblée, en amont de l'examen en commission, le président du Groupe LREM Richard Ferrand organise un vote interne à son groupe pour tenter d'obtenir le maintien de la réserve parlementaire, dont la suppression était proposée dans le texte du gouvernement. Un second vote est organisé qui aboutit à une position favorable à l'orientation gouvernementale[14].

Un amendement socialiste d'Olivier Faure visant à interdire aux lobbies de rémunérer des collaborateurs parlementaires est adopté. En revanche, divers amendements qui visaient à étendre la transparence sur les rencontres des lobbyistes au président de la République, aux membres du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État sont rejetés[15].

En l'absence du président du groupe majoritaire Richard Ferrand et du président de l'Assemblée François de Rugy, suppléé par le vice-président Hugues Renson, les débats de la séance de nuit du 27 juillet donnent lieu à de nombreux incidents de séance (contestation sur le décompte des voix sur un amendement, rejet « par inadvertance » d'un article[16], annonce du vote le même jour des deux projets de loi en fin de semaine...) provoquant le départ des députés FI puis LR[17].

Dans la nuit du vendredi 28 au samedi 29 juillet, le projet de loi ordinaire est adopté par 319 voix contre 4, puis le projet de loi organique, avec 203 voix contre 37 issus du groupe Les Républicains. Jean-Luc Mélenchon s'abstient car « on ne s’intéresse pas au poids de l’argent » et des conflits d'intérêt[18] - [19] - [20].

Pour Contexte, « les discussions ont été polluées par les postures de tous les groupes, qui ont rallongé indéfiniment l’examen du texte et fait monter la tension. Finalement, la loi n’a été modifiée qu’à la marge par rapport à la version adoptée en commission »[8].

Faute d'accord en commission mixte paritaire, le projet de loi organique dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale est rejeté par le Sénat puis adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 9 août 2017 par 412 pour, 74 contre et 62 abstentions. L’obtention de la majorité absolue (289 voix) était nécessaire pour adopter ce projet de loi dit organique, car il précise les conditions d’application de la Constitution[21].

Dès le 9 août, le groupe Les Républicains de l’Assemblée nationale saisit le Conseil constitutionnel en contestant l’interdiction des emplois familiaux pour les parlementaires, ministres et président des exécutifs locaux, ainsi que l’obligation de déclarer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou au déontologue de leurs assemblées s’ils emploient des membres de leur famille élargie : frère, sœur, beaux-frères et belles-sœurs, anciens conjoints, neveux et nièces[22].

Par ses décisions du 8 septembre 2017, le Conseil constitutionnel s'est prononcé sur la loi organique et la loi ordinaire pour la confiance dans la vie politique, dont il avait été saisi. Le Conseil est tenu d'examiner les lois organiques même en l'absence de saisine parlementaire[23]. Il valide l'essentiel des deux textes mais invalide certaines mesures (voir ci-dessous)[24] - [25].

Le 15 septembre, Emmanuel Macron signe et promulgue les lois devant la presse au palais de l'Élysée en présence de la Garde des sceaux Nicole Belloubet, secrétaire d'État aux Relations avec le Parlement et porte-parole du gouvernement, Christophe Castaner[26].

L'exigence initiale d'un casier judiciaire vierge pour être candidat à une élection ne figure pas dans le texte présenté par le gouvernement. Elle est introduite par la commission des lois, avant que l'Assemblée nationale rétablisse la version du Gouvernement[27]. Selon ce dernier, cette mesure n'est pas constitutionnelle. Selon certains commentateurs, le projet de loi voit sa portée amoindrie sans cette mesure[28] - [29].

La suppression du « verrou de Bercy » est proposée par des sénateurs, ainsi que par des députés de droite comme de gauche. Le gouvernement s’y oppose en raison de la création d'une mission d'information et les amendements sont rejetés[30]. Après la remise de ce rapport[31], le « verrou » est réformé par la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude[32].

Le texte traite surtout les parlementaires et moins l'exécutif et les hauts fonctionnaires, ce qui est critiqué en séance par des députés de divers bords comme Jean-Luc Mélenchon (FI), Jean-Paul Lecoq (PCF), Julien Aubert (LR) ou Delphine Batho (NG)[33]. L'ONG Transparency International regrette des insuffisances sur les conflits d’intérêts, la loi ne plafonnant pas les revenus annexes des parlementaires sous forme de prestations de conseil et éludant la question des conflits d'intérêts « public-public »[34].

Des mesures annoncées comme la certification des comptes des partis politiques par la Cour des comptes et l'encadrement strict du lobbying ne font pas partie de la loi[35].

Dans la nuit du 24 au 25 juillet, un amendement, soutenu de longue date par la Ligue internationale contre le racisme et l'antisémitisme (Licra), est finalement adopté qui enrichit le Code pénal d'une peine d'inéligibilité applicable aux personnes reconnues coupables de racisme, d'antisémitisme, de négationnisme, d'homophobie, d'incitation au terrorisme, d'apologie de crime contre l'humanité et de toute forme de discrimination[36]. La professeure de droit constitutionnel Anne-Marie Le Pourhiet, marquée à droite, décrit le projet de loi comme « parfaitement démagogique » et présente cet amendement prévoyant d'étendre le principe de l'inéligibilité aux personnes condamnées pour racisme, antisémitisme ou homophobie comme une nouvelle menace pour la liberté d'expression[37]. Cette disposition est censurée par le Conseil constitutionnel. Selon les juges, « pour condamnables que soient les abus dans la liberté d'expression visés par ces dispositions, en prévoyant l'inéligibilité obligatoire de leur auteur, le législateur a porté à la liberté d'expression une atteinte disproportionnée ». Cette décision est déplorée par des associations comme la LICRA. La peine complémentaire d'inéligibilité de cinq ans est validée pour la provocation à la haine, mais elle rejetée pour les faits de négationnisme, l'injure raciale et la diffamation raciale[38].

Les dispositions suivantes ont également été censurées par le Conseil constitutionnel :

• La suppression de la réserve ministérielle au motif de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif[23].
• Pour le même motif est également censuré un article qui devait imposer au Premier ministre de prendre un décret fixant les modalités et les limites de la prise en charge des frais de réception et de représentation des membres du gouvernement[23].
• Le Conseil constitutionnel a estimé que le droit de communication de certains documents ou renseignements sur la fiscalité des parlementaires, qui devait être conféré à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique n'était pas assorti de garanties suffisantes et par conséquent a été censuré[23].
• L'article qui visait à encadrer la durée pendant laquelle un ancien membre du gouvernement perçoit son indemnité a été considéré comme un « cavalier législatif »[23] et a donc été censuré également.