Budget de l'État français

Sous le règne d'Henri IV, le budget est équilibré à hauteur d'une vingtaine de millions de livres tournois. En 1661, il est de 22,8 millions de recettes et 32 de dépenses et, à la mort de Louis XIV en 1715, les rentrées fiscales sont de 69 millions pour 146 millions de charges. La dette publique est alors de 2,3 à 2,4 milliards de livres tournois, dont 1,2 milliard de rentes constituées, plus importante qu'au déclenchement de la Révolution française en 1789 bien que l'ensemble du XVIII^e siècle ait vu des budgets déficitaires[3].

Le budget est voté par le Parlement pour une année, et ne crée aucun droit pour les années suivantes[7].

Les ressources budgétaires de l’État comprennent :

1. des impositions de toute nature ;
2. les revenus courants de ses activités industrielles et commerciales, de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisations sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d’organismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie, et les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l’émission d’emprunts de l’État ;
3. les fonds de concours, ainsi que les dons et legs consentis à son profit ;
4. les revenus courants divers ;
5. les remboursements des prêts et avances ;
6. les produits de cession de son domaine, de ses participations financières ainsi que de ses autres actifs et droits ;
7. les produits exceptionnels divers[8].

Les dépenses fiscales (ou « niches fiscales ») sont en grande partie une minoration de recettes qui n’apparaît pas dans le budget[n 1]. Elles sont chiffrées et évaluées et rattachées à titre indicatif à des missions du budget général (par exemple, le crédit d'impôt recherche est une dépense de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile de la mission « Travail et emploi »…) ; mais la Cour des comptes regrette régulièrement la hausse de ces dépenses, et relève depuis plusieurs années que la cohérence entre les dépenses fiscales et les objectifs des programmes auxquels elles sont rattachées n’est pas toujours assurée[10].

Le montant des 471 niches est estimé à 91 milliards d’euros pour 2022[11].

Les dépenses des armées est une des plus importantes du budget (50 milliards d’euros). photo : la frégate Languedoc.

Les charges budgétaires de l'État sont regroupées sous les titres suivants :

1. les dotations des pouvoirs publics ;
2. les dépenses de personnel ;
3. les dépenses de fonctionnement ;
4. les charges de la dette de l'État ;
5. les dépenses d'investissement ;
6. les dépenses d'intervention ;
7. les dépenses d'opérations financières[12].

Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’État sont regroupés par mission concourant à une politique publique définie et relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères[13].

Les crédits ouverts aux ministres par la loi de finances initiale pour 2023 au titre du budget général sont répartis conformément au tableau suivant[14].

La mission « Engagements financiers de l’État » est essentiellement consacrée à la charge de la dette de l’État[16].

La mission « Remboursements et dégrèvements », dont les crédits ont un caractère évaluatif[17], et qui sont soustraits aux recettes fiscales brutes pour obtenir les recettes fiscales nettes dans le solde budgétaire, est constituée de la manière suivante[18] :

• programme : « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » (avec par exemple les remboursements de trop-versés ou la part de dépenses fiscales donnant lieu à un décaissement au profit de contribuables[n 1]) ;
• programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».

Au sein de chaque mission, un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d'une évaluation.

Les crédits sont spécialisés par dotation (pour les missions « Crédits non répartis » et « pouvoirs publics ») ou par programme. Les crédits d'un programme ou d'une dotation sont présentés selon les titres mentionnés ci-dessus. La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature (principe de fongibilité asymétrique)[13]. Les crédits ouverts sont constitués d’autorisations d'engagement et de crédits de paiement[19].

Ci-dessous, pour exemple, les crédits ouverts du programme Protection judiciaire de la jeunesse, de la mission justice.

Une partie des dépenses n’est pas mise en œuvre directement par l’État mais par des « opérateurs »[n 2], majoritairement financés par des subventions de l’État ou des taxes affectées, ou porteurs d’enjeux importants pour l’État. Au budget 2022, sont inscrits 437 opérateurs de l’État rémunérant 405 322 emplois (en équivalents temps plein travaillés) et bénéficiant de 64 milliards d’euros de financement public. Par exemple, le Centre national de la recherche scientifique a un budget de recettes en 2021 de 3 646 millions d’euros, dont 2 748 de subventions de l’État pour charges de services public[21].

Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de[22]

• budgets annexes : ils retracent les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services[23] ;
• comptes spéciaux ;
  • les comptes d'affectation spéciale (dont celui des participations de l’État et celui des pensions des fonctionnaires[24]) ;
  • les comptes de commerce[25] ;
  • les comptes d'opérations monétaires[26] ;
  • les comptes de concours financiers[27].
• procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial[28] :
  • fonds de concours : constitués d’une part, par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits de legs et donations attribués à l’État,
    • exemple : Agence de financement des infrastructures de transport de France ou Fonds structurels européens pour les crédits cofinançant des projets sous maîtrise d’ouvrage de l’État[29]
  • procédure d’attribution de produits,
  • procédure de rétablissement de crédits.

Dans les établissements d'enseignement scolaires et secondaires, les enseignants sont payés avec le budget de l’État, les autres dépenses sont prises en charges par les collectivités. Photo : Lycée Guez-de-Balzac.

Les collectivités territoriales sont financées par des impôts locaux.

En complément, les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales se composent de trois ensembles

• Les concours financiers de l’État aux collectivités, rassemblent les transferts financiers spécifiquement destinés aux collectivités et à leurs groupements (52 milliards d’euros prévus pour 2022). Il s’agit
  • des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités territoriales,
  • de la TVA affectée aux régions en substitution de la DGF depuis 2018 et aux départements depuis 2021,
  • des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
• Les transferts divers de l’État hors fiscalité transférée et hors apprentissage (12 milliards) comprennent
  • les subventions aux collectivités territoriales des ministères autres que le ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT),
  • les contreparties de dégrèvements d’impositions locales décidés par voie législative
  • le produit des amendes de police de la circulation et des radars.
• La fiscalité transférée et le financement de la formation professionnelle (41 milliards), qui visent essentiellement à compenser les mesures de décentralisation et les transferts de compétences vers les collectivités territoriales[30].

La protection sociale est financée par des cotisations sociales et par la contribution sociale généralisée.

En complément, les relations financières entre l’État et la protection sociale recouvrent des formes diverses,

• l’État auto assure certains risques sociaux aux fonctionnaires et il verse en tant qu’employeur des cotisations sociales (56 milliards d’euros prévus pour 2022) ;
• l’État compense, aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux régimes complémentaires, des exonérations de cotisations sociales (6 milliards}) ;
• l’État finance les prestations versées par les organismes obligatoires de base de sécurité sociale pour le compte de l’État (40 milliards) ;
• l’État verse des subventions à certains régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour en assurer l’équilibre financier (6 milliards) ;
• l’État garantit financièrement à certains régimes de protection sociale ;
• l’État affecte aux organismes de sécurité sociale le produit de certains impôts et taxes (254 milliards)[31].

Le montant de la contribution française au profit de l’Union européenne, constituée du prélèvement sur recettes et des ressources propres traditionnelles nettes des frais d’assiette et de perception s’est élevé à 23 milliards d’euros en 2020.

La même année, les dépenses européennes réalisées en France se sont élevées à 15 milliards d’euros, ce qui représente 10,8 % du total des dépenses réparties de l’Union (dépenses administratives incluses). La France était ainsi le deuxième bénéficiaire en volume des dépenses de l’Union européenne derrière la Pologne. Les dépenses provenant de la politique agricole commune ont représenté 75 % du total des retours français. Le plan de relance européen Next Generation EU, d’un montant de 750 milliards d’euros, bénéficiera à la France à hauteur de 44 milliards[32].

Depuis 1974, le budget de l'État est chaque année déficitaire.

Siège des ministres de l'Économie et des Finances et des directions générales.

Avant la loi de finance, les crédits font l’objet de trajectoires pluriannuelles dans les loi de programmation (lois de programmation des finances publiques[34], militaire[35], de la justice[36], de la recherche[37]).

Côté recettes, c'est la direction générale des Finances publiques du ministère de l'Économie et des Finances qui a la haute main. Il y a bien quelques mesures politiques issues des autres ministères (type : crédit d'impôts pour telle ou telle dépense des particuliers), mais c'est marginal et de toute façon validé (parfois avec des modifications qui peuvent en réduire la portée) par l'administration fiscale. Il fixe les recettes supposées de l'appareil étatique, dont le montant effectif dépendra de la conjoncture économique : bénéfices des sociétés, consommation, croissance, etc.

L’élaboration du budget de l’année N démarre en novembre de l’année N-2 quand chaque ministère définit sa stratégie budgétaire, en analysant notamment l’exécution antérieure des programmes, et déterminant les évolutions tendancielles des dépenses. Au cours du premier trimestre de l’année N-1, le Premier ministre adresse une lettre de « cadrage » à chaque membre du Gouvernement. Des négociations ont lieu entre chaque ministre et le ministre chargé du budget (représenté par la direction du Budget dans les premières discussions) jusqu’à aboutir à une « lettre plafond », qui arrête le montant maximum des crédits et des autorisations d’emplois par mission pour l’année N ainsi que les principales réformes à engager. Chaque ministère répartit ensuite les crédits dans les différents programmes[38].

Hémicycle de l’Assemblée nationale .

Le projet de loi de finance est déposé fin septembre[39] ; la discussion parlementaire de ces textes est limitée en durée[40], et prioritaire par rapport aux autres textes législatifs [41].

La première partie de la loi de finances autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État. La seconde partie fixe notamment, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement[42].

Au cours de la discussion sur la seconde partie, les parlementaires ne peuvent que déplacer des crédits au sein d’une mission[43].

Des virements peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère. Le montant cumulé, au cours d’une même année, des crédits ayant fait l’objet de virements, ne peut excéder 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés.

Des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d’origine[44].

En cas d’urgence, des décrets d’avance pris sur avis du Conseil d’État et après avis des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. À cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année[45].

Inversement, afin de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l’année concernée, un crédit peut être annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Un crédit devenu sans objet peut être annulé par un décret pris dans les mêmes conditions. Avant sa publication, tout décret d’annulation est transmis pour information aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et aux autres commissions concernées. Le montant cumulé des crédits annulés par décret d’annulation et d’avance ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours[46].

Selon le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les ministres sont seuls ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses. Par délégation, les ordonnateurs secondaires sont par exemple les préfets ou les ambassadeurs[47].

Sous l’autorité du ministre chargé du budget, les comptables publics exécutent toutes opérations de recettes et de dépenses du budget de l’État. Le comptable public s’assure, par ses contrôles sur les biens, droits et obligations qui doivent être enregistrés dans le compte général de l’État, de la qualité du contrôle interne comptable et du respect des principes et des règles[48].

La loi de règlement (loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes à partir de l'année 2023) arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Le cas échéant, elle ratifie les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année et ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés[49].

Siège de la Cour des Comptes .

La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances[50].

• « Loi organique n^o 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances : Version consolidée en vigueur », sur Légifrance
• Cour des comptes (France), Le budget de l'État en 2018 : Résultats et gestion, mai 2019 (lire en ligne)

• Budget de la présidence de la République française

• Site officiel