Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes

La mise en place de l'espace Schengen à partir de 1995 et la libre circulation à l'intérieur de cet espace conduisent l'Union européenne à renforcer la coopération entre Etats membres pour la surveillance et la protection des frontières[4].

Dès 2002 un groupe d'expert sur les frontières extérieures est mis en place (d'où le nom de Frontex, contraction de "frontières extérieures") et à la suite d'un processus politique conduit entre 2002 et 2004, est décidée la création d'une agence européenne dédiée, Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, par le règlement n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004[5]. Avec Varsovie pour siège, l'agence commence ses opérations en 2005.

Barrière érigée sur la frontière serbo-hongroise par les autorités hongroises en réponse à l'immigration de masse qui a eu lieu en 2015.

Migrants traversant la mer Égée sur un bateau, allant de la côte turque vers le nord-est de l'île grecque de Lesbos, le 29 janvier 2016.

En 2015, l'arrivée d'un grand nombre de migrants, conduit les institutions européennes à revoir le rôle de Frontex. Elles ont en effet estimé que l'agence "qui était dotée d'un mandat limité pour aider les États membres à sécuriser leurs frontières extérieures, ne disposait pas de personnel et d'équipements suffisants. Celle-ci était en effet tributaire, pour ses ressources, des contributions volontaires des États membres, et n'était pas habilitée à mener des opérations de gestion des frontières ou des opérations de recherche et de sauvetage."[6]

Sur la base des constats, en octobre 2016 le règlement fondateur de l'Agence a été modifié pour la troisième fois depuis sa création et a pris le nom d'« Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes », dotée de missions et de compétences élargies tant sur le plan opérationnel que sur celui du suivi et de la coordination de la gestion des frontières. Ce nouveau règlement a également institué le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, composé de l'Agence et des autorités nationales chargées de la gestion des frontières extérieures.

L'Agence a été proposée par la Commission européenne le 15 décembre 2015 afin de renforcer Frontex, largement considéré comme étant inefficace dans le sillage des migrants durant la crise. Certains ont ainsi qualifié la « crise migratoire en Europe » comme étant en réalité une « crise de la gestion de la migration »[7]. La proposition a notamment été soutenue par la France, l'Allemagne, la Pologne et la Hongrie ayant exprimé leur opposition liée à la perception d'une perte de souveraineté[8].

Le cadre d'action et le statut antérieur de Frontex ont entravé sa capacité à répondre efficacement et de remédier durablement à la situation créée par la "crise des réfugiés" : elle s'appuyait sur les contributions volontaires des États membres en ce qui concerne les ressources, elle ne disposait pas de son propre personnel opérationnel et ne pouvait effectuer ses propres opérations d'éloignement ou de gestion de frontière, sans l'autorisation préalable d'un État membre. De plus, Frontex ne disposait pas d'un mandat explicite pour mener des opérations de recherche et sauvetage en mer. Le renforcement de l'Agence en 2016 vise à répondre à toutes ces limitations. Les fondements juridiques de cette évolution sont l'article 77, paragraphe 2(b) et (d), et l'article 79, paragraphe 2 (c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. L'article 77 autorise l'UE à adopter de la législation sur une « introduction progressive d'un système de gestion intégré des frontières extérieures » et l'article 79 autorise l'UE à mettre en œuvre des lois concernant l'éloignement de nationaux de pays-tiers résidant illégalement dans l'UE.

Le mandat de l'agence est élargie une seconde fois en 2019 lorsqu'il lui est demandé de mettre sur pied un corps permanent de gardes-frontières et gardes-côtes européens, premier service européen en uniforme[9].

Complexe de bureaux Warsaw Spire à Varsovie : siège de Frontex, siège proposé de l'AEGCGF.

L'Agence européenne de garde-frontières et garde-côtes se situe dans la continuité de l'agence Frontex : elle conserve donc la même personnalité juridique[11]. L'objectif de ce changement est d'augmenter les compétences de l'agence et de mieux la préparer à l'exercice de ses activités opérationnelles.

Elle sera chargée de coordonner son travail aux côtés de l'Agence européenne de contrôle des pêches et de l'Agence européenne pour la sécurité maritime.

Le personnel permanent de l'Agence serait plus que doublé. Concernant les équipements de l'agence (navires de patrouille, d'avions, d'hélicoptères, etc. qui requièrent un drapeau d'un état) les États membres où ce matériel est enregistré sont désormais tenus de le mettre à la disposition de l'Agence lorsque cela est nécessaire. Une réserve d'intervention rapide, comprenant des gardes-frontières et des moyens techniques, est mise à la disposition de l'agence afin d'augmenter sa capacité de réaction rapide aux situations.

Aija Kalnaja, ancienne directrice adjointe de la police lettone et en poste au sein de Frontex depuis près de dix ans assure l’intérim et se présente pour succéder à Leggeri, mais elle est elle-même menacée par une enquête de l’Office anti-fraude de l’UE[12] et c'est finalement le Néerlandais Hans Leijtens (nl), ancien du ministère de l’intérieur des Pays-Bas ayant servi en Afghanistan, qui est élu le 20 décembre 2022 par le conseil d’administration de l’agence[13].

Le budget de l'agence est passé de 143 millions d'euros initialement prévus pour 2015 à 238 millions d'euros en 2016, 281 millions d'euros en 2017, 322 millions d'euros en 2020 et 543 millions en 2021[14]. Il atteint 750 millions en 2022[15].

Des équipes de gardes-frontières et garde-côtes européenne seraient établies et déployées pour les opérations conjointes et les interventions rapides. Ses effectifs passent de 45 agents en 2005, 402 membres en 2016[16] à 1 500 en 2022[9]. Une force de réserve de 1 500 gardes, dont 170 français[1], utilisant des moyens d'intervention rapides, sera constituée. Ses équipes devraient atteindre 10'000 personnes d'ici à 2027[17].

Lorsque des lacunes dans le fonctionnement du système de gestion des frontières d'un État membre sont identifiés lors d'un test de vulnérabilité, l'agence sera en mesure d'exiger que les États membres prennent rapidement des mesures correctives. Dans des situations d'urgence qui mettent en péril le fonctionnement de l'espace Schengen ou lorsque des lacunes n'ont pas été comblées, l'agence sera en mesure d'intervenir pour s'assurer que des mesures sont prises sur le terrain même s'il n'y a pas de demande d'aide de l'État membre concerné ou lorsque l'État estime que les mesures supplémentaires ne sont pas nécessaires.

Les États membres seront en mesure de demander des opérations conjointes, des interventions rapide à la frontière et le déploiement des équipes de garde-côtes et frontières afin de soutenir les autorités nationales lorsqu'un État membre connaît un afflux de migrants qui met en danger l'espace Schengen. Dans un tel cas, en particulier lorsque l'action d'un état membre n'est pas suffisante pour gérer la crise, la Commission aura le pouvoir d'adopter une décision d'exécution qui déterminera si la situation sur un segment spécifique des frontières extérieure exige une action urgente au niveau de l'UE. Sur la base de cette décision, l'AEGFGC sera en mesure d'intervenir et de déployer ses équipes pour s'assurer que des mesures sont prises sur le terrain, même lorsqu'un État membre est incapable ou refuse de prendre les mesures nécessaires.

Le droit d'intervention est un point de discorde entre un certain nombre de pays membres de l'UE et de la Commission, en particulier ceux dont les frontières forment les frontières extérieures de l'UE, tels que la Grèce, la Hongrie, l'Italie et la Pologne. Ils veulent s'assurer que l'intervention ne soit possible qu'avec le consentement des États membres dont les frontières extérieures nécessitent la présence de l'AEGFGC. Le ministre adjoint des Affaires européennes de la Grèce, Nikos Xydakis, a déclaré dans une interview que la Grèce est en faveur d'une action européenne commune et d'un changement de mandat pour Frontex, elle ne veut pas que l'agence prenne totalement en charge la migration et les flux de réfugiés.

Le Poseidon (sv), un navire des Garde-côtes suédois. Les garde-frontières et garde-côtes nationales feront partie du Corps européen de garde-frontière et garde-côte, aux côtés d'une agence dédiée de l'UE.

En tant que membres du Corps de garde-frontières et garde-côtes européen, les agences nationales suivantes continueront à exercer la gestion quotidienne de leur section des frontières extérieures de l'espace Schengen :

Un centre de contrôle et d'analyse des risques sera établi, avec l'autorisation de réaliser des analyses de risques et de surveiller les flux migratoires vers et au sein de l'UE. Les analyses du risque devront inclure le crime transfrontalier et le terrorisme, traiter les données personnelles de personnes soupçonnées d'être impliquées dans des actes de terrorisme et à coopérer avec d'autres agences de l'Union et les organisations internationales sur la prévention du terrorisme. Il sera établi une évaluation obligatoire des vulnérabilités des États membres afin de contrôler leur capacité de faire face aux risques actuels ou à venir.

L'Agence sera en mesure de lancer des opérations conjointes, y compris avec l'utilisation de drones lorsque cela est nécessaire. Le système d'observation terrestre de l'Agence spatiale européenne, Copernic, devrait fournir l'Agence avec des capacités de surveillance satellite en temps réel, en plus des capacités offertes actuellement par le système de surveillance des frontières Eurosur.

Il sera établi un Bureau des retours avec la capacité de rapatrier les immigrés en situation irrégulière par le déploiement d’Équipes européennes d’intervention en matière de retour. Pour ce rapatriement, un document de voyage européen unique permettrait d'assurer une plus large acceptation des retours par les pays tiers. Dans des situations d'urgence de telles équipes d'intervention seraient envoyées dans les zones à problème pour renforcer la sécurité, soit à la demande d'un État membre ou à l'initiative de l'agence.

L'agence intervient aussi hors des frontières de l'Union européenne. Le 22 mai 2019, Frontex se déploie pour la première fois hors des frontières européennes, plus précisément en Albanie. L'objectif de ce déploiement est d'« aider l’Albanie en matière de contrôle aux frontières et de lutte contre la criminalité transfrontalière ». Les autorités albanaises conservent toutefois le contrôle des frontières, les agents européens ne prêtant que « soutien et assistance en matière tant technique qu’opérationnelle »[18]. Outre cet exemple, Frontex est intervenue aussi en Bosnie-Herzégovine, en Serbie, au Monténégro et en Macédoine[17].

Frontex ne participe à l'opération EUNAVFOR Med qu'en matière de partage d'informations.

L'agence délègue et finance des activités à des pays extra-européens. Un des exemples les plus connus est l'accord signé entre l'Union européenne et la Turquie en 2016. L'agence a participé aussi à la formation des gardes-côtes libyens et a lancé un programme avec l'Afrique de l'Ouest nommé "Africa-Frontex Intelligence Community" (AFIC)[17].

En 2019, des enquêtes diffusées sur la chaîne de télévision allemande ARD[21], le site d’investigation allemand Correctiv[22] et le journal anglais The Guardian[23] concluent que Frontex tolère et se rend coupable de violations des droits fondamentaux de réfugiés[24]. Le Guardian note que l'agence investit massivement dans des drones de surveillance aérienne, dont le statut légal est obscur, plutôt que dans des navires de sauvetage : cela est interprété comme « une façon de dépenser de l'argent sans prendre la responsabilité de sauver des vies ».

Des enregistrements diffusés par The Guardian[25] confirment la collaboration entre l'UE et les gardes-côtes libyens[26].

Depuis décembre 2020, l'agence fait l'objet d'une enquête de l'OLAF, l'organe de surveillance antifraude de l'UE, portant sur des allégations de « harcèlement, d'inconduite et de refoulement ("Pushbacks") de migrants »[27]. Au même moment sort une enquête approfondie et documentée par des ONG de ces agissements illégaux[28].

Il est également reproché à l'agence de ne pas avoir nommé les 40 agents du bureau des droits fondamentaux, le service indépendant chargé d'enquêter sur les cas où des fonctionnaires de Frontex sont accusés de violations des droits de l'homme[29].

Fin avril 2021, le parlement européen bloque symboliquement le vote de la décharge du budget 2019 de l’agence Frontex, qu'il soupçonne d’avoir participé à des renvois forcés de migrants[30]. Trois mois plus tard, un audit très critique de la Cour des comptes européenne[4] montre que Frontex ne soutient toujours pas de manière satisfaisante les États membres dans leur gestion des frontières extérieures de l’UE[31].

En avril 2022 Le Monde révèle que Frontex a procédé entre mars 2020 et septembre 2021 à plusieurs dizaines de refoulements illégaux de migrants qui cherchaient à joindre la Grèce depuis la Turquie, en les qualifiant de façon mensongère d'« opérations de prévention au départ » dans les bases de données de Frontex. Les migrants ainsi refoulés par la police grecque ont été empêchés de demander l’asile en Grèce, ce qui est contraire au droit international. Le désintérêt de Frontex pour ces violations des droits de l’homme est documenté par l’Office européen de lutte antifraude dans un rapport non public bouclé en février 2022[32] - [33]. Ce rapport pousse le directeur exécutif de l’agence européenne Fabrice Leggeri à présenter sa démission[34] - [35] - [36].

Une enquête du Monde et du collectif de journalistes Lighthouse Reports (nl) et d'autres médias européens (Monitor, Der Spiegel, Domani, RFE/RL Bulgaria et Sky News) démontrent qu’une cage est utilisée par des gardes-frontières bulgares pour détenir illégalement des réfugiés, sous l’œil de l’agence européenne Frontex[37].

L'agence finance des tâches de contrôle par des pays tiers sans regarder les conditions de leur exécution. L'exemple des abus subis par les personnes migrantes sur les côtes libyennes en est un des exemples les plus dramatiques[9].

En janvier 2022, Le Monde apporte la preuve, à partir de l'analyse d'images aériennes prises par des aéronefs de Frontex entre 2018 et 2022 et publiées par les garde-côtes libyens sur leurs pages Facebook, que Frontex a collaboré avec les garde-côtes libyens[38].

L'agence refuse aux chercheurs, chercheuses et aux journalistes l'accès aux données sur les moyens utilisés par elle en mettant en avant des motifs sécuritaires. Elle aurait pourtant signé des contrats de dizaine de millions d'euro avec des entreprises de surveillance aériennes et d'armement[17].

L'OLAF enquête également sur des allégations d'irrégularités dans l'attribution de marchés publics et dans la promotion de certains agents[29].

• Règlement 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n° 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil, 32016R1624, adopté le 14 septembre 2016, JO du 16 septembre 2016, p. 1-76, entré en vigueur le 6 octobre 2016 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  
• Vulnerabilities and Protection of Migrants, CICR et EUISS, 22 septembre 2016 (lire en ligne)
• Cour des comptes européenne, « Rapport spécial – 08/2021 "Soutien de Frontex à la gestion des frontières extérieures: pas assez efficace jusqu'ici » (publié sous licence CC BY 4.0.), sur op.europa.eu, 2021 (ISBN 978-92-847-6110-4, DOI doi:10.2865/32, consulté le 25 juillet 2021), p. 6

• Espace Schengen
• Curriculum européen en matière d'asile (en)
• Droit d'asile dans l'Union européenne
• Eurosur (Eurosur)
• Programme Copernic
• Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures
• Agence européenne de contrôle des pêches
• Agence européenne pour la sécurité maritime
• Europol
• Bureau européen d'appui en matière d'asile

• Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant le règlement (CE) n° 2007/2004, le règlement (CE) n° 863/2007 et la décision 2005/267/CE du Conseil (EUR-Lex).
• « Securing EU borders », 6 octobre 2016 (Commission européenne).