Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

En 2002, un groupement d'« experts en frontières extérieures » est créé avec pour but de parvenir à une « gestion intégrée des frontières extérieures ». Le 7 mai 2002, la communication de la Commission « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne » est transmise au Conseil et au Parlement européen. La Commission propose de créer une « instance commune de praticiens des frontières extérieures »[4]. Le 13 juin 2002, le Conseil approuve le plan de la Commission[5] et crée une instance commune de praticiens des frontières extérieures dans le cadre du comité stratégique sur l'immigration, les frontières et l'asile (CSIFA)[6] - [5].

Lors du second semestre 2002, l'instance commence à exercer sous le nom de CSIFA +. Son action, définie par le plan approuvé par le Conseil, est d'être « [la] « tête » de la politique commune de gestion des frontières extérieures » mais également de coordonner les projets opérationnels[7].

Le 11 juin 2003, la présidence grecque du Conseil de l'Union européenne, qui touche à sa fin, conclut que « l'absence d'un mécanisme de surveillance et d'une méthode d'évaluation indépendante et approfondie, ainsi que d'une méthode pour traiter et utiliser les résultats », se font sentir dans les projets pilotes et les opérations conjointes. Elle se dit dès lors prête à examiner la possibilité de créer une « nouvelle structure institutionnelle » afin de renforcer la coopération opérationnelle pour la gestion des frontières extérieures[8].

En préparation du Conseil européen du 19 au 21 juin 2003 à Thessalonique, la Commission a publié, le 3 juin 2003, une communication sur « le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier »[9] - [7]. La Commission souligne que l'instance commune a rencontré des limites structurelles et propose qu'elle se concentre sur des tâches de coordination de nature stratégique tandis que les tâches opérationnelles seraient confiées à une structure communautaire permanente capable de gérer et coordonner des tâches quotidiennes et de formuler des réponses rapides en cas d'urgence[9] - [10]. Le 5 juin 2003, le Conseil de l'Union européenne adopte des conclusions dans lesquelles il demande le « renforcement de l'instance commune comme groupe de travail du Conseil par des experts détachés par les États membres auprès du secrétariat général du Conseil »[10] - [11].

Le Conseil européen des 19 et 20 juin 2003 de Thessalonique adopta les conclusions du Conseil de l'Union européenne du 5 juin et examina les propositions formulées (notamment, la création de nouveaux mécanismes ou d'une structure opérationnelle communautaire)[10]. Finalement, lors de sa réunion des 16 et 17 octobre 2003, le Conseil européen « s'est félicité que la Commission envisage de présenter une proposition en vue de la création d'une Agence pour la gestion des frontières extérieures »[10].

La procédure, dite procédure 2003/0273/CNS[12], débute officiellement le 11 novembre 2003 par l'adoption d'une « proposition de règlement portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures »[10]. La procédure suivie est alors une procédure de consultation, ce qui implique que le Conseil doit consulter le Parlement européen et le Comité économique et social européen[12].

Le 12 novembre 2003, la Commission européenne transmet sa proposition au Conseil et au Parlement européen[12]. La proposition de la Commission rappelle que l'objectif est de mettre en place une politique communautaire permettant une gestion « intégrée » des frontières communes et de « garantir un niveau élevé et uniforme de contrôle des personnes et de surveillance aux frontières extérieures ». Cette politique communautaire est, selon la Commission, une « condition préalable à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice ». La base légale de la proposition est l'article 62(2)(a) du traité instituant la Communauté européenne[7].

Dès le 27 novembre 2003, le Conseil émet un premier avis[12]. Le 29 janvier 2004, le Comité économique et social européen rend également son avis[12]. Le 9 mars 2004, le Parlement européen soumet son avis et suggère des amendements, cependant la Commission rejette immédiatement ces amendements[12]. Finalement, le 25 octobre 2004, le Conseil inscrit la proposition à son point A de l'ordre du jour et adopte le règlement[12].

Ainsi, le 26 octobre 2004, Frontex est créée par le règlement n° 2007/2004 du Conseil du 26 octobre 2004[13] après l'adoption du Programme de la Haye portant notamment sur la politique d'externalisation de l'asile.

Le 26 avril 2005, le siège est fixé à Varsovie et l'organisme entre en fonction le 1^er mai.

L'agence est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005 ; depuis le 16 janvier 2015, son directeur exécutif est le Français Fabrice Leggeri.

En mai 2007, un réseau européen de patrouilles maritimes est créé. Frontex et les États membres concernés (France, Portugal, Espagne, Malte, Chypre, Grèce, Italie, Slovénie) organisent des patrouilles conjointes avec d'autres pays du pourtour méditerranéen[14].

En 2008, dans une déclaration présentée au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, une large coalition d'organisations non gouvernementales ont exprimé leur inquiétude concernant la plupart des travaux de sauvetage par Frontex qui s'apparente à une campagne de dissuasion sans discernement qui empêche les demandeurs d'asile de réclamer une protection en vertu de la Convention de Genève[15].

En 2011, les opérations conjointes EPN-Hermès et Extension 2011 sont lancées afin d'assister l'Italie dans sa politique de contrôle des migrants après les révolutions tunisienne et libyenne.

Face à la crise de la gestion des migrants en 2015 et 2016[16], un règlement est proposé par la Commission le 15 décembre 2015 afin de créer un Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes[17]. Adopté le 14 septembre 2016[17], le règlement n^o 2016/1624 relatifs au Corps européen de garde-frontières et de garde-côtes entre en vigueur le 6 octobre 2016[18].

En Juillet 2018, on dénombrait 589 personnes affectés pour la surveillance de l'Espace Schengen[19]. Lors du sommet européen du 28 juin 2018 il a été décidé de porter cet effectif à 10000. Cependant en pratique à ce jour il n'y a que 1500 personnels détachés par certains États membres, pour une durée variable (une à quelques semaines), et l'agence n'a quasiment pas de personnel permanent opérationnel. À titre de comparaison, il a eu d'après l'Organisation internationale pour les migrations, début 2019, de 17000[20] à 28000 [21] migrants noyés en Méditerranée (et plus de 2000 en 2018[22]) et les ONG qui patouillaient en Méditerranée ont été contraintes de freiner leur activité à l'été 2018[23] - [24]. Cependant en Février 2019 le conseil européen a décidé de déployer du personnel permanent opérationnel, pour un effectif probablement voisin de 400[25], à partir de Janvier 2021[26].

Frontex est l'un des outils dont dispose l'Union européenne pour réguler ses frontières, avec la politique européenne de voisinage (PEV) et l'espace Schengen.

L'agence dispose d'un système de recueil des données qui sont analysées en temps réel afin de mieux connaitre la situation aux frontières extérieures de l'UE. Cette analyse des risques permet une meilleure allocation des ressources. Sur la base de l'analyse des risques, Frontex propose aux États membres de participer à des opérations conjointes aux frontières extérieures aériennes, maritimes et terrestres de l'Union.

Frontex assiste les États membres dans le développement de standards communs de formation, incluant un tronc commun, dans l'optique d'instaurer une politique de gestion intégrée des frontières et d'uniformiser les règles et fonctionnement à chaque frontière extérieure.

Frontex sert de passerelle aux industriels pour proposer aux différents gardes frontières les dernières innovations technologiques pouvant répondre à leurs besoins, et faciliter l'achèvement des objectifs industriels de recherche et développement.

L'agence Frontex met a disposition des États membres une force de réaction rapide (RABITs) composée d'un vivier de gardes frontières européens. Leur déploiement peut intervenir en cas de crise grave à l'une ou l'autre des frontières extérieures de l'Union.

Frontex assiste les États membres dans l'organisation d'opérations de retour communes.

Fabrice Leggeri, directeur exécutif de Frontex, en novembre 2015.

• Ilkka Laitinen, du 25 mai 2005[28] à mai 2014[29] ;
• Gil Arias-Fernández, qui assure l'intérim jusqu'à la nomination en novembre 2014 d'un nouveau directeur[30] ;
• Fabrice Leggeri, directeur depuis le 16 janvier 2015, pour un mandat de cinq ans[31].

Le budget de Frontex provient de subventions de l'Union européenne, 285 millions d'euros étant fournis dans le cadre d'un programme spécifique allant de 2007 à 2013 et dépendant du Programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC).

En février 2021, Frontex a été accusée de rencontrer son personnel "avec des dizaines de lobbyistes non enregistrés qui représentent les industries des armes, de la surveillance et de la biométrie". L'enquête a également révélé que Frontex avait induit le Parlement européen en erreur. En 2018, l'agence a déclaré aux députés européens en réponse à une question : "Frontex n'a rencontré que des lobbyistes enregistrés qui sont inscrits dans le registre de transparence de l'UE... aucune réunion n'a eu lieu en 2017. Mais selon les documents obtenus, Frontex "a tenu au moins quatre réunions avec l'industrie" cette année-là, a écrit le PDG. "Sur les 24 organismes privés qui ont participé à ces réunions - pour la plupart des entreprises - plus de la moitié (58 %, soit 14 organismes) n'étaient pas enregistrés dans le registre de transparence de l'UE". Dans l'ensemble, leurs recherches ont révélé que de 2017 à 2019, Frontex a rencontré 138 groupes privés : 108 entreprises, 10 centres de recherche ou groupes de réflexion, 15 universités et une organisation non gouvernementale. Les organisations de défense des droits de l'homme étaient notamment absentes[37].

Le 7 décembre 2020, l'OLAF, l'organe de surveillance antifraude de l'UE, a effectué une descente dans les bureaux du directeur exécutif de Frontex, Fabrice Leggeri, ainsi que de son chef de cabinet, Thibauld de La Haye Jousselin, dans le cadre d'une enquête sur des allégations de harcèlement du personnel, de mauvaise conduite et de refoulement ("Pushbacks") de migrants[38]. Selon un document interne vu par le journal grec Ekathimerini, M. Leggeri a "activement résisté" au recrutement des 40 agents des droits fondamentaux prévus par le règlement de la nouvelle Agence européenne des frontières et des garde-côtes, répondant aux fréquentes questions du personnel de l'agence au début de 2020 selon lesquelles "ce n'est pas une priorité", et "a clairement indiqué à plusieurs reprises au personnel" que "Frontex n'est pas un service de sauvetage coûteux". Le personnel des opérations de Frontex a été amené à comprendre que "le signalement des retours en arrière impliquant le personnel de Frontex n'est pas une voie vers la popularité ou la promotion" au sein de l'agence. Le document indiquait également qu'aucune disposition n'avait encore été prise pour que le nouveau "corps permanent" de gardes-frontières puisse porter légalement des armes à feu aux frontières de l'UE[39]. Le journal accuse également M. Leggeri d'être à la tête d'un service des ressources humaines "comiquement incompétent" qui a officiellement offert des emplois à un grand nombre de membres du personnel du Corps permanent, puis les a retirés le lendemain[39]. En janvier 2021, la commissaire européenne Ylva Johansson a demandé au médiateur de l'UE d'ouvrir une enquête[40]

Selon le Financial Times britannique, le 12 janvier 2021, l'"agence des frontières et des garde-côtes" de l'UE a été ridiculisée pour avoir tweeté un court métrage de 77 secondes célébrant ses nouveaux uniformes le jour même où l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a confirmé qu'il enquêterait sur l'agence[41].

• « Procédure 2003/0273/CNS », sur Europa et EUR-Lex, novembre 2003 (consulté le 1^er juin 2017)
• Commission des Communautés européennes, Proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, Bruxelles, 20 novembre 2003 (lire en ligne)
• Règlement 2007/2004 du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, 32004R2007, adopté le 26 octobre 2004, JO du 25 novembre 2004, p. 1-11, entré en vigueur le 26 novembre 2004, abrogé le 5 octobre 2016 par 32016R1624 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  

• Règlement 2016/1624 du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, modifiant le règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (CE) n^o 863/2007 du Parlement européen et du Conseil, le règlement (CE) n^o 2007/2004 du Conseil et la décision 2005/267/CE du Conseil, 32016R1624, adopté le 14 septembre 2016, JO du 16 septembre 2016, p. 1-76, entré en vigueur le 6 octobre 2016, 7 décembre 2016 et 7 janvier 2017 [consulter en ligne, notice bibliographique]
  
• « Procédure 2015/0310/COD », sur Europa et EUR-Lex, décembre 2015 (consulté le 1^er juin 2017)

• « Sécurisation des frontières extérieures de l'Europe : lancement de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes », sur le site du Conseil de l'Union européenne, 6 octobre 2016 (consulté le 6 octobre 2016)
• Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen : Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, Bruxelles, 7 mai 2002 (lire en ligne), COM(2002) 233 final
• Présidence du Conseil de l'Union européenne, Plan pour la gestion des frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, Bruxelles, 14 juin 2002 (lire en ligne), Doc. 10019/02 FRONT 58 COMIX 398.
• (en) « NGO Statement on International Protection: The High Commissioner’s Dialogue on Protection Challenges », UNHCR, 4-6 mars 2008
• Présidence du Conseil de l'Union européenne, Rapport de la présidence sur la mise en œuvre des programmes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjointes, Conseil de l'Union européenne, 11 juin 2003, Doc. 10058/1/03 REV 1 FRONT 70 COMIX 354
• Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil en vue du Conseil européen de Thessalonique sur le développement d'une politique commune en matière d'immigration clandestine, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, Bruxelles, 3 juin 2003 (lire en ligne), COM(2003) 323 final.
• Conseil de l'Union européenne, Conclusions du Conseil de l'Union européenne sur une gestion plus efficace des frontières extérieures des États membres de l'UE, 5 juin 2003, Doc. 10059/03 FRONT 71 COMIX 355

• Maryline Baumard, « Surveiller les entrées ou sauver les migrants, le dilemme de Frontex », Le Monde,‎ 16 janvier 2015 (lire en ligne, consulté le 18 mars 2015)
• Jean Ziegler, L'Empire de la honte, Paris, Fayard, 2005, 330 p. (ISBN 9782213623993, lire en ligne)
• Abdelkhaleq Berramdane et Jean Rossetto, La politique européenne d'immigration, Paris, Karthala, 2009, 309 p.
• Fayçal Megherbi, « Naufrage de migrants en Méditerranée : Frontex, une agence défaillante ! », Le Matin,‎ 20 avril 2015 (lire en ligne, consulté le 19 août 2015)
• Aline Robert, « Le drame de Lampedusa décrédibilise Frontex et Eurosur », EurActiv,‎ 9 octobre 2013 (lire en ligne, consulté le 19 août 2015)
• (en) The EU’s Dirty Hands : Frontex Involvement in Ill-Treatment of Migrant Detainees in Greece, https://www.hrw.org/, 2011 (lire en ligne [PDF])
• « Les garde-côtes pointent-ils sous les garde-frontières ? », sur afcan.org, octobre 2002 (consulté le 19 août 2015)

• Le Dessous des cartes. UE, migrants, frontières. [documentaire (12 min)], Jean-Christophe Victor (réalisateur) (2013) Arte. Consulté le 15 décembre 2013.

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