Stratégie nationale bas carbone

La SNBC s'inscrit dans les engagements nationaux[1], internationaux et européens (paquet énergie climat, règlement (UE) n^o 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique 04/C…), des grandes conférences sur le Climat et l'environnement (depuis le Sommet de la Terre de Rio en 1992).

Elle pose pour objectifs une réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre (de 1990 à 2030) et une division par quatre des émissions nationales de gaz à effet de serre de 1990 à 2050 (« facteur 4 »). Cet objectif est toutefois à revoir à la lumière de l'objectif européen d'une réduction de 55 % à l'horizon 2030 par rapport à 1990[2].

Pour cela, des orientations stratégiques et des objectifs temporels sont traduits en « plafond national des émissions de gaz à effet de serre dénommé “budget carbone” ». Ces plafonds seront fixés par décret et mis à jour pour des périodes et horizons temporels successifs (périodes de 4 puis 5 ans) [3], avec pour chaque période une trajectoire de réduction des émissions carbonnées déclinée « à titre indicatif par grands domaines d'activité (transport, logement, industrie, agriculture, énergie, déchets) »[3] : « Les budgets carbone des périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028 sont fixés respectivement à 442, 399 et 358 Mt de CO2eq par an, à comparer à des émissions annuelles en 1990, 2005 et 2013 qui étaient respectivement de 551, 556 et 492 Mt de CO2eq »[4].

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) doit être compatible avec la SNBC.

Budgets carbone 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033 par secteur, tels qu'ils sont définis dans la Stratégie nationale bas carbone révisée en 2020 (SNBC 2).

Historique et trajectoire des émissions de GES hors UTCATF en France entre 1990 et 2050, avec budgets carbones (SNBC2).

Co-élaborée par les services ministériels concernés, sous l'égide du Ministère de la transition écologique et solidaire, en lien (échanges itératifs) avec les parties prenantes (entreprises, ONG, syndicats, représentants de consommateurs, parlementaires, collectivités) puis avec le public via une concertation faite du 13 novembre au 17 décembre 2017, elle a pris en compte les avis du Haut Conseil pour le climat, de l’Autorité environnementale, du Conseil national de la transition écologique, de l’Assemblée de Corse, des collectivités d’Outre-Mer et du Conseil national d’évaluation des normes.

Sa publication initialement prévue en 2018 a été reportée à fin juin 2019, elle a été ouverte à consultation du public en 2020 (du 20 janvier au 19 février), puis adoptée par décret le 21 avril 2020 (avec des budgets carbone révisés pour les périodes 2019-2923, 2024-2028 et 2029-2033).

La SNBC est révisée en mars 2020 sous la dénomination SNBC 2, pour tenir compte du rehaussement de l’ambition via un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 énoncé par le Plan climat de juillet 2017. À celui-ci s’ajoutent les principaux objectifs de la LTECV, déjà intégrés dans la précédente SNBC, qu’ils soient transversaux, comme l’objectif de réduction de 50 % de la consommation d’énergie finale en 2050 par rapport à la référence de 2012, ou sectoriels[16]. Le budget carbone pour la période 2019-2023 s’élève à 422 MtCO₂e/an en moyenne.

Une loi de programmation quinquennale sur l'énergie et le climat (LPEC) doit être adoptée avant le 1^er juillet 2023. Ses grands axes seront ensuite déclinés à travers la Stratégie nationale bas carbone (SNBC 3) et la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Ces derniers seront actualisés pour prendre en compte les orientations de la nouvelle loi avant le 1^er juillet 2024[17] - [18].

La SNBC fournit à tous des orientations stratégiques, traduites en plafonds d'émissions de gaz à effet de serre (dits « budgets carbone ») répartis en tranches indicatives d'émissions annuelles à ne pas dépasser, par secteur. Ce budget carbone sera mis à jour, puis fixé et par décret, pour des périodes et horizons temporels successifs (périodes de 4 puis 5 ans)[3]. « La répartition par période prend en compte l'effet cumulatif des émissions considérées au regard des caractéristiques de chaque type de gaz, notamment de la durée de son séjour dans la haute atmosphère. Cette répartition tient compte de la spécificité du secteur agricole et de l'évolution des capacités naturelles de stockage du carbone des sols »[6].

Les parties prenantes pourront s'appuyer sur des indicateurs et observatoires pour l'évaluation de l'atteinte des objectifs ou du chemin restant à parcourir pour les atteindre.

Pour sa mise en œuvre, dans tous les secteurs d'activité, la stratégie s'appuie sur un « scénario de référence » (créé au cours d'un exercice de modélisation prospective, de septembre 2014 à août 2015), et des recommandations co-construits avec des représentants de la société civile, via l'association étroite des organisations représentées au Conseil national de la transition écologique et grâce à une consultation du public en ligne[3].

L'article L222-1 E précise que « La nature des émissions de gaz à effet de serre à prendre en compte dans un budget carbone et dans la stratégie bas-carbone et les dispositions de mise en œuvre de la comptabilité du carbone et du calcul du solde d'un budget carbone sont précisées par voie réglementaire. Les méthodologies d'évaluation des facteurs d'émissions de gaz à effet de serre des énergies sont fixées par finalité, en distinguant les méthodes d'allocation pour les bilans et les méthodes d'évaluation pour les plans d'action et la quantification des conséquences d'une évolution de la consommation ou de la production d'énergie »[19]

Des financements publics et privés, labellisés « transition énergétique pour le climat » doivent aider à la transition énergétique et la protection du climat, dont en finançant l'économie verte et en encourageant la mise en place d'autres nouveaux « fonds verts » et la mise en valeur dans les entreprises « de la part verte de leurs activités ».

Un label bas-carbone a été créé (novembre 2018 en France sous l'égide de la Direction générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) du ministère de la Transition écologique et solidaire. Il doit faciliter la rémunération d'actions de diminution des émissions de GES pour des acteurs privés voulant volontairement compenser leurs émissions. Il répond à une demande d'entreprises voulant compenser leurs émissions de GES en finançant en France des actions locales de réductions d'émissions, et à une demande d'acteurs locaux (de l'agriculture et de la forêt notamment) de pouvoir mieux quantifier et certifier le service écosystémique de puits de carbone qu'ils peuvent offrir aux émetteurs de gaz à effet de serre, afin de le faire rémunérer.

La stratégie doit réduire l'empreinte carbone nationale pour atteindre la neutralité carbone en 2050. L'empreinte carbone n'a cependant pas diminué de 1990 à 2012. Il s'agit aussi de ne pas délocaliser les émissions, mais les réduire réellement[20].

D'après son évaluation, la mise en œuvre de la SNBC permettrait :

• une diminution de la facture énergétique territoriale de la France ;
• une diminution de la dépendance aux énergies fossiles ;
• une hausse du PIB (jusqu'à +1,5 % en moyenne entre 2015 et 2035) ;
• 350 000 emplois supplémentaires.

La stratégie est revue tous les 5 ans, pour rendre compte du budget carbone écoulé, et fixer la nouvelle trajectoire ; pour intégrer les nouvelles possibilités, les nouvelles technologies, pour rehausser l'ambition. Ce processus de révision périodique a été proposé par la France à l'ensemble des parties lors de la conférence de Paris.

Les résultats de la SNBC sont étudiés chaque année. Un point d'information doit être fait tous les 6 mois, avec le comité d'experts de la transition énergétique.

Après sa première mise à jour (prévue pour 2018 puis fin juin 2019), la SNBC doit être renouvelée tous les 5 ans (après examen des résultats de la période couverte par le budget carbone précédent), en cohérence avec les bilans prévus de l'accord international adopté lors de la COP2[3].
Les indicateurs de mise en œuvre seront publiés[3].

Chaque révision permettra de fixer la nouvelle trajectoire en considérant les progrès technologiques ou de nouvelles informations.

• En 2018, Sylvestre Huet, journaliste scientifique (Le Monde), remarque que le premier bilan de suivi de cette stratégie[30] fait apparaître une augmentation des émissions de 457 Mt eqCO₂ en 2015 à 463 Mt eqCO₂ en 2016, et que ce dérapage concerne surtout les secteurs les plus émissifs : transports (136 Mt eqCO₂, +6 % par rapport à l'objectif), bâtiment (88 Mt eqCO₂, +11 %) et agriculture (90 Mt eqCO₂, +3 %). Or l'écrasante majorité des dépenses pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre n'est pas dirigée vers ces secteurs, mais vers le secteur électrique qui ne représente qu'une très faible part des émissions. En 2016, sur près de 7 milliards recensés, 3,6 milliards sont consacrés à soutenir l'implantation d'éoliennes et de panneaux photovoltaïques via la CSPE, et en 2017, sur 9 milliards recensés, 5,7 milliards vont à la CSPE[31]. Or ces deux modes de production, certes très peu émetteurs de CO₂, nécessitent, du fait de leur intermittence, des moyens de productions complémentaires en secours, qui sont pour l'essentiel des centrales à gaz émettrices de CO₂. De plus, l'objectif assigné au secteur de la production d'énergie est de ne pas diminuer ses émissions, fixées à 55 Mt eqCO₂ par an de 2015 à 2028 ! Autrement dit, cette stratégie consacre la majorité de ses dépenses à un secteur dont on n'attend strictement rien. Ces milliards annuels seraient beaucoup plus efficaces s'ils étaient consacrés à l'isolation des bâtiments (chauffés au gaz voire au fioul pour beaucoup), à améliorer les transports collectifs, surtout ceux propulsés à l'électricité, ou à promouvoir une agriculture utilisant moins d'engrais azotés à l'origine de près de la moitié de ses émissions de GES[32].

• En janvier 2019 Damien Carême, député européen écologiste, alors maire de Grande-Synthe (Nord), constatant la montée de la menace de submersion sur cette commune édifiée sur un polder, avait décidé d'attaquer l'État pour « carence fautive », considérant que l'« inaction climatique » de ce dernier était en cause. Dans une décision du 19 novembre 2020, le Conseil d'État constate, comme le Haut Conseil pour le climat (HCC) avant lui, que le plafond d'émissions prévu pour la période 2015-2018 a été sensiblement dépassé. La baisse des émissions a été en moyenne de 1 % par an alors que le plafond fixé visait une réduction de l'ordre de 2,2 % par an. Il relève de plus que « par un décret du 21 avril 2020 […], le gouvernement revoit à la baisse l'objectif de réduction des émissions pour la période 2019-2023 et prévoit donc un décalage de la trajectoire de baisse pour atteindre l'objectif prévu pour 2030 : une partie des efforts initialement prévus est ainsi reportée après 2023 ». En conséquence, le Conseil d'État précise qu'il « demande au Gouvernement de justifier que son refus de prendre des mesures plus strictes est compatible avec le respect de l'objectif pour 2030 » et que « si les justifications apportées par le Gouvernement ne sont pas suffisantes, le Conseil d'État pourra alors faire droit à la requête de la commune et annuler le refus de prendre des mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire prévue pour atteindre l'objectif de – 40 % à horizon 2030 »[33].
  Selon l'avocate Corinne Lepage, par cette décision « le Conseil d'État souligne que l'État a des obligations non pas de moyens mais de résultats ». Certains juristes estiment que par conséquent toute loi ou document programmatique faisant référence à des objectifs à atteindre aura désormais une valeur juridiquement contraignante[34].

• Pour Benoît Leguet, ce document technocratique a pour défaut d'avoir évité les sujets conflictuels et d'encore manquer de portage politique. la SNBC « est loin d’être pleinement intégrée dans les politiques publiques ».

La stratégie française ne doit pas être confondue avec :

• le projet « Bas carbone, croissance verte » de la Corée du sud ;
• la « Stratégie Bas carbone de la Suède »[35], décidée en 1991.