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Projet de loi relative à l'asile et à l'immigration en France en 2022-2023

Le projet de loi française sur l'immigration intitulée « Pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » est annoncé par Gérald Darmanin au début du second quinquennat du président de la République Emmanuel Macron en .

Projet de loi immigration 2023
Autre(s) nom(s) Pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration
Présentation
Pays Drapeau de la France France
Type Loi
Branche Droit des étrangers en France
Adoption et entrée en vigueur
Régime Ve République
Législature XVIe
Gouvernement Gouvernement Borne

Loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie

Le principal objectif est d’intensifier les éloignements d’étrangers en situation irrégulière. Le projet inclut une réforme du système d’asile pour accélérer l’examen des demandes, et une mesure en faveur de l’intégration: la création d’un titre de séjour d'une durée d’un an pour les travailleurs dans des métiers en peine de main-d’œuvre.

La droite reproche au projet de favoriser la régularisation des travailleurs étrangers en situation irrégulière, la gauche dénonce une loi répressive. La Défenseure des droits considère que c'est une loi inefficace qui instrumentalise le droit au séjour. Des associations (comme Amnesty International, la Cimade, le GISTI, Médecins sans frontières, Médecins du Monde et le Secours catholique) y sont fortement opposées.

L'examen du projet décrié est particulièrement chaotique: il est repoussé une première fois en août 2022, après que le gouvernement a été privé de majorité absolue au parlement, puis ajourné en , au lendemain du vote de la loi sur les retraites, faute de majorité pour voter un tel texte. Il devient ensuite l'objet de négociations entre le gouvernement et Les Républicains, qui tentent de durcir le texte, et d'une surenchère du Rassemblement National, tandis que la NUPES peine à se positionner.

Contexte

La France vote une loi sur l’immigration tous les deux ans en moyenne depuis 1945[1] - [2]. Le droit des étrangers en France a été réformé 18 fois entre 1996 et 2021[3], et ce texte serait le 29e sur l’immigration depuis 1980[4] avec les mêmes objectifs (contrôler les flux, intégrer les personnes, accélérer les procédures…)[5]. La réforme à l’échelle européenne plutôt que nationale, poussée par Emmanuel Macron lors de sa présidence de l’Union européenne en 2022, ne vient pas[5].

Les dispositions précédentes sur l'immigration ont été prises au cours du premier mandat d'Emmanuel Macron en 2018 dans la loi Asile et immigration, dite « loi Collomb »[6], puis dans une nouvelle série de mesures fin 2019 (avec notamment l’instauration pour les demandeurs d’asile d’un délai de carence de trois mois pour accéder à la protection universelle maladie, et la construction de trois nouveaux centres de rétention administrative à Lyon, Bordeaux et Olivet)[7] - [8].

Gérald Darmanin annonce un nouveau texte de loi sur l’immigration au lendemain de la réélection d'Emmanuel Macron en 2022: des dispositions législatives doivent être incluses dans le projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) à l'automne 2022[6]. Il veut notamment augmenter le nombre de places en centre de rétention administrative et « une forme de double peine » envers les étrangers délinquants[9]. SOS racisme estime alors qu'une telle loi confirmerait « l’alignement sur les positions de l’extrême droite » de M. Darmanin[9].

Les résultats des élections législatives obligent le gouvernement à revoir sa stratégie parlementaire[1]. Début août 2022, dix jours après avoir annoncé la présentation d’une loi rapide sur l’immigration[9], Gérald Darmanin rétropédale à la demande d'Elisabeth Borne, en annonçant que le projet sera précédé par une « concertation Place Beauvau avec tous les partis, les partenaires sociaux, les associations et les représentants de la société civile »[10]. Mais selon Le Monde, les dispositions devant durcir l'accueil des étrangers ont déjà été rédigées, à la suite d’une réunion interministérielle à la fin du mois de juillet[11].

En novembre, les députés LR anticipent les débats en déposant deux propositions de loi prévoyant de favoriser les expulsions d'étrangers[12].

Le 17 novembre, Gérald Darmanin enjoint aux préfets[13] de délivrer plus d’obligations de quitter le territoire aux étrangers sans papiers. Il demande de systématiser la mesure à « tout étranger en situation irrégulière, soit à l’issue d’une interpellation ou d’un refus de titre de séjour », plutôt que de se concentrer sur les étrangers présentant une menace de trouble à l’ordre public[14]. Les préfets doivent dorénavant inscrire les personnes sous OQTF au fichier des personnes recherchées, les assigner à résidence, les signaler aux bailleurs sociaux pour s’assurer qu’elles ne bénéficient pas d’un logement social, ne pas donner de délai de départ volontaire et assortir « aussi souvent que possible » l’OQTF d’une interdiction de retour sur le territoire[15] - [14]. Le GISTI, le SAF, la LdH, l’ADDE[16] et Utopia 56 déposent le 17 janvier 2023 des requêtes en annulation et en référé-suspension contre la circulaire, en vain[17].

Des groupes politiques parlementaires et des associations rencontrent Gérald Darmanin fin novembre 2022. La secrétaire d’État à la citoyenneté, Sonia Backès, et le ministre du travail, Olivier Dussopt, consultent les partenaires sociaux[18]. La présidente de France terre d’asile, Najat Vallaud-Belkacem regrette la brièveté des échanges, l'absence d'un texte sur lequel négocier, et la non-participation d'autres acteurs importants notamment le ministère de la santé, ou celui du logement[18].

Gérald Darmanin et Olivier Dussopt présentent le texte déposé au Conseil d'État dans Le Figaro, affirmant alors : « tout ce que les LR ont toujours demandé sur l’immigration, nous le proposons »[19].

Mesures principales

Le GISTI fait la liste au 27 novembre 2022 des mesures envisagées[20]. L'avant-projet de loi est déposé au Conseil d'État le 19 décembre 2022[21].

Augmentation des éloignements

Le sénateur François-Noël Buffet (LR) écrivait dans un rapport en 2015[22] qu'« avant les années 1980, l’éloignement des étrangers (…) était principalement justifié par des motifs d’ordre public », mais que les éloignements ont ensuite progressivement concerné les sans-papiers « sans considération d’atteinte à l’ordre public ». Selon Le Monde, cette évolution a pour but de démontrer la fermeté des politiques migratoires[23]. La journalise au Monde Julia Pascual[11] et le professeur au Collège de France François Héran[24] notent également que le taux d’exécution des décisions d'éloignement est souvent utilisé comme une unité de mesure de l’efficacité des politiques migratoires, tout en étant, selon Héran, « l’aveu involontaire d’une politique visant à empêcher l’intégration »[24].

Emmanuel Macron annonce dès mars 2022, pendant sa campagne électorale, un objectif de « maitrise des frontières », et propose notamment, au niveau national, de renforcer les mesures d'éloignement des étrangers déboutés de leur demande d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et, à l'étape contentieuse, par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Il dénonce les trop nombreuses « voies de recours » et promet d'automatiser les obligation de quitter le territoire (OQTF) après un refus d’asile[25]. La mesure avait déjà été proposée par la droite en 2015, lors de l’examen de la loi asile, mais écartée parce qu'elle prend le risque d'alimenter des contentieux déjà complexes[25]. Ces OQTF sont déjà prononcées en France[26] - [27], mais rarement mises en œuvre, parce qu'il n'est pas matériellement possible d'aller chercher manu militari tous les étrangers ciblés par cette mesure, et que celles-ci peuvent être annulées par les juges judiciaires et administratifs, ou empêchées par la non-coopération du pays d’origine pays d'origine de la personne, qui peut refuser de délivrer un laissez-passer consulaire[28] - [29] - [30].

Le gouvernement veut aussi prolonger d’un à trois ans la durée pendant laquelle une OQTF permet un placement en rétention administrative ou l’assignation à résidence d’un étranger[11].

La mesure selon laquelle le refus d’asile entraîne automatiquement la délivrance d’une OQTF, fragile juridiquement, n'est pas incluse dans l'avant-projet de loi[21] - [31].

Double peine

L'avant-projet propose de renforcer la « double peine » en levant certaines protections à l’éloignement à l’encontre d’étrangers délinquants, et donne la possibilité de retirer un titre de séjour à un étranger « en cas de rejet des principes de la République »[21] - [32].

L'avant-projet interdit aussi le placement en rétention des mineurs de moins de 16 ans[21], pratique pour laquelle la France a été plusieurs fois condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme[33].

Le texte de loi réintroduit par ailleurs une disposition censurée par le Conseil constitutionnel de la loi contre le « séparatisme », qui prévoyait le refus ou le retrait d’un titre en cas de « rejet des principes de la République »[32].

Simplification du contentieux

Il s'agit de lutter contre « la multiplication des voies de recours » , comme cela est préconisé dans le rapport du sénateur François-Noël Buffet (LR)[1].

Gérald Darmanin affirme plusieurs fois que trop d'OQTF sont annulées parce que les étrangers peuvent selon lui utiliser « jusqu’à douze procédures » de recours, nombre qu'il veut réduire à quatre. En fait les personnes étrangères sans-papiers n’ont droit qu’à un seul recours suspensif devant le tribunal administratif : une seule et même personne ne peut pas enchaîner douze recours successifs pour éviter l’expulsion, avec douze juges qui se pencheraient sur son cas, parce que chaque recours possible répond à une situation particulière[3].

Lors de la réunion interministérielle de l'été 2022, la simplification était annoncée sans « dégradation les délais de recours et de jugement des mesures d’éloignement les plus sensibles », il ne s'agissait alors pas d’accélérer l’exécution des OQTF[3].

Refonte de la cour nationale du droit d’asile

Le gouvernement veut réformer la Cour nationale du droit d’asile, en répartissant ses chambres sur le territoire et en modifiant la procédure en disposant d'audiences avec un juge unique plutôt qu’en formation collégiale[34]. Le chercheur Patrick Weil objecte que « lorsqu'on décide parfois de la vie ou de la mort d'un demandeur, il vaut mieux le décider à plusieurs »[35].

Obligation de maîtriser la langue française

Emmanuel Macron annonce en mars 2022 vouloir que les titres de séjour longs soient « conditionnés » à un examen de français[25], dont le niveau sera à déterminer par décret[32].

Créer des titres de séjour « métiers en tension »

La logique de l'« immigration choisie » en lien avec les métiers « en tension » a été introduite pendant le mandat de Nicolas Sarkozy[2] - [36] - [37]. La liste des « métiers en tension » a été actualisée au printemps 2021[38] pour la première depuis quatorze ans[39]. Jusqu'en 2022, la délivrance des titres de séjours est décrites dans la « circulaire Valls » de 2012[40] - [41], qui liste les critères selon lesquels une personne sans papiers peut déposer une demande de titre (au titre de la vie privée et familiale, ou par le travail), en laissant la décision aux préfets.

Le projet 2022 de créer un titre de séjour « métiers en tension » doit permettre de régulariser de certains travailleurs sans-papiers[42] - [43]. Fin novembre, la liste de ces métiers en tension concernés n'était pas connue[18]. Le titre de séjour serait accordé de plein droit, pour une durée d’un an, renouvelable[34], sous des conditions précises : présenter huit fiches de paie dans un métier en tension et prouver trois ans de présence en France[32] - [21]. Selon Olivier Dussopt, cette mesure ne devrait concerner que « quelques milliers de personnes par an »[19]. Gérald Darmanin propose fin janvier 2023 aux Républicains de discuter de « quotas pour limiter les régularisations » à l'occasion de l’examen du texte[44]. Selon Patrick Weil c'est « la fausse bonne idée absolue. Dans tous les pays européens qui ont mis en place des quotas, l'immigration illégale a été démultipliée [sauf au] Canada parce que ce pays est dans une situation [géographique] bien précise »[35].

Selon l'avant projet de loi, seuls les détenteurs de la carte « métiers en tension » durant une année continue, « sous couvert d’un CDI », pourraient ensuite solliciter une carte pluriannuelle « salarié », mais ce critère du CDI exclut de fait certains secteurs, comme le BTP, la propreté ou la logistique, qui privilégient l’intérim et les CDD[45].

La carte de séjour « talent-professions médicales »

L'avant-projet transmis au Conseil d’État prévoit qu'une nouvelle carte de séjour valable de un à quatre ans et dénommée « talent - professions médicales et de pharmacie » peut être donnée à des médecins, sages-femmes, chirurgiens-dentistes et pharmaciens étrangers[46], mais pas les infirmiers[47]. Selon le projet, si le professionnel de santé qui dispose d’un contrat de travail d’au moins un an n’a pas encore passé les très sélectives épreuves de vérification des connaissances (EVC)[48], il reçoit un titre de séjour d'un an, prolongé de treize mois en cas d’échec aux examens ; s'il a réussi les EVC, il obtient un titre pour quatre ans[47].

Le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), Didier Leschi, est lui opposé aux pratiques de recrutement qui amplifient les pénuries de médecins dans les pays du Maghreb et d’Afrique[21]. De même que les professionnels eux-mêmes, comme Benjamin Vitel de la CFDT qui souligne le risque d’« aggraver la pénurie de soignants dans le monde, sans régler la vraie source de la pénurie, le manque d’investissement, les contraintes budgétaires et des conditions de travail dégradées »[47]; d'autres personnalités de la médecine (André Grimaldi, Jean-Paul Vernant, Xavier Emmanuelli et Rony Brauman) demandent aussi qu'on « ne priv[e] pas l’Afrique de ses médecins », et alertent sur l'effet de cette mesure, qui sera « de transférer nos déserts médicaux dans les pays issus de nos anciennes colonies »[49] - [50].

Le bénéfice de la mesure serait probablement limité: en 2022, 5 000 praticiens de santé diplômés hors Union européenne (PADHUE) exercent dans des hôpitaux publics dans des conditions précaires, en majorité dans des déserts médicaux. La plupart sont binationaux et n’ont donc pas besoin de carte de séjour, mais leur problème est administratif: le concours EVC n'a pas eu lieu en 2020 ni en 2022 et le dysfonctionnement du système fait que beaucoup de lauréats antérieurs n'ont toujours pas été affectés[51] - [52] - [50].

Opposition

Associations
Manifestation contre le projet de loi à Marseille en avril 2023

Les associations sont vent debout[53] - [45] - [54]. Plusieurs milliers de personnes manifestent à Paris pour la journée internationale des migrants le 18 décembre[55] - [56]. Fin 2022, Amnesty International, la Cimade et le Secours catholique dénoncent le projet de loi. Elles regrettant qu'« avec plus de vingt textes de loi en trente ans, la France ne cesse d’adopter des mesures toujours plus répressives », et appellent à « mettre fin aux discours liant immigration et délinquance » et aux atteintes au droit d’asile[34]. Ces trois associations, ainsi que Médecins du Monde et Médecins sans frontières, déplorent « une dégradation grave du traitement des personnes exilées »[57].

Politiques

La présidente par intérim des Républicains, Annie Genevard, interprète la création des titres de séjour métiers en tension comme une opération de « régularisation massive »[18], que Pierre-Henri Dumont (LR) veut à tout prix éviter, parce que selon lui, « l’immigration n’est pas une chance, elle est une charge »; il prévient que la droite votera contre l’ensemble de votre futur projet de loi si cette mesure est maintenue[58]. L'extrême droite et la gauche annoncent aussi s'opposer à cette mesure, mais pour des raisons inverses[4] - [58] - [59]. Eric Ciotti affirme mi janvier 2023 qu'il refusera de voter ce texte qu'il qualifie de « mauvais compromis où l’on (...) fait semblant d’imposer des mesures plus fermes », et en brandissant la menace d'une motion de censure qui pourrait être suivie par les autres partis d'opposition[60]. Mi mars, il durcit encore son discours en regrettant que le projet de loi ne remette pas en question le regroupement familial, ni la procédure de demande d'asile[61], comme au Danemark[62] ou au Royaume Uni[63]. Fin avril, il demande « [la suppression de tous les droits] pour les clandestins, plus de prestations sociales dès le premier jour pour les réguliers », ou encore de traiter « les demandes d’asile à la frontière »[64].

Universitaires

Arnaud Philippe et Jérôme Valette du Centre d'études prospectives et d'informations internationales démentent l'illusion, instillée par un traitement médiatique biaisé, que l'immigration aggrave la délinquance: les atteintes aux biens sont la conséquence de la précarité économique et de l'exclusion du marché du travail[65].

Le chercheur Patrick Weil conteste lui aussi le projet, qui accumule les « petites dispositions », passant selon lui à côté des véritables enjeux. Celui-ci explique que la plupart des mesures auraient pu être adoptées en remplaçant la circulaire Valls, mais rassemblées dans ce projet de loi elles « donn[ent] l'impression d'une politique migratoire sans vision d'ensemble » (police, asile, travail, éducation, affaires étrangères et européennes)[35].

L'universitaire François Héran dénonce aussi la manipulation des statistiques de l’immigration par le gouvernement et « l’absurdité d’une politique visant à [expulser, et ainsi] empêcher l’intégration »[24].

Le chercheur et ancien diplomate Pierre Buhler estime que le solde démographique négatif de la France, résultant de l’effondrement des taux de fécondité et d'une émigration massive, entraine un « un besoin de main-d’œuvre que seule l’immigration est en mesure de satisfaire » ; la loi sur l'immigration devrait encourager la France à sortir de la « posture de déni » dans laquelle elle s'enferme[66].

Défenseure des droits

Pour Claire Hédon[67], le projet de loi cherche instrumentalise le droit en cherchant à sanctionner un défaut d’intégration ou des comportements menaçant l’ordre public. Par exemple lorsque la délivrance d'un titre de séjour est conditionné à un certain niveau de français, « l’intégration devient un préalable [au lieu d'être] la première condition à une intégration réussie ». L'élargissement des possibilités d'éloignement aux cas de menace grave pour l’ordre public « pose un problème en matière d’individualisation de la peine et ouvre un large pouvoir discrétionnaire de l’administration », tandis que d'autres mesures, comme la simplification du contentieux, relèvent du « toilettage ». Selon la Défenseure des droits, l’interdiction de la rétention des mineurs est « progrès inabouti » qui ne permet pas de mettre la France, condamnée huit fois par la CEDH, en conformité avec les conventions internationales[68] - [69].

Parcours parlementaire

Le texte doit être introduit début 2023 au Sénat avant d’être voté par l’Assemblée nationale au printemps 2023[4]. Selon Thomas Portes, député LFI, c'est un « choix stratégique (...) pour qu’il ressorte [du Sénat, dominé par la droite] un texte très dur et que les élus de la majorité présidentielle à l’Assemblée nationale apparaissent comme ceux qui le modèrent »[18].

Des débats sans vote sur l’immigration ont lieu à l’Assemblée nationale et au Sénat les 6 et 13 décembre[18] - [34].

Le texte est présenté en conseil des ministres le 1er février[60], alors intitulé « Contrôler l’immigration et améliorer l’intégration »[32].

La commission au Sénat l'estime « trop timoré » et le durcit[70]. Les amendements concernent l’aide médicale d’Etat (dont la suppression est une idée fixe de la droite sénatoriale[71]), l’accès à la nationalité, les critères du regroupement familial et l’accès au titre « étranger malade »[72].

Abandon

Ces débats ont lieu dans un contexte politique très tendu: le gouvernement vient d'utiliser pour la onzième fois l'article 49.3, pour faire adopter la réforme des retraites[73]. L'éditorialiste du Monde Philippe Bernard regrette alors que ce projet de loi immigration « alimente l’impression d’un exécutif focalisé sur des sujets qui ne figurent pas réellement parmi les priorités des Français [et favorise] une fuite en avant répressive et xénophobe sans apporter de solutions crédibles aux problèmes qu’il prétend résoudre »[74].

Le texte immigration devait être examiné en séance publique au Sénat le 28 mars 2023, puis débattu à l’Assemblée nationale fin juin, mais il est décrié à droite comme à gauche, et manque d'une majorité parlementaire[72] ; le président du Sénat Gérard Larcher, affirmant « la nécessité qu’un texte aussi important [soit] examiné dans des conditions apaisées »[75], obtient d'Emmanuel Macron[76] l'ajournement du débat[77] - [72] - [78]. Celui-ci annonce le 22 mars que le projet serait découpé en « plusieurs textes »[79], ce à quoi Gérard Larcher et d'autres élus sont opposés[75]. La nouvelle mouture pourrait ne retenir que les mesures sur l’asile et le contentieux des étrangers, tandis que d'autres dispositions pourraient revenir dans des propositions de loi parlementaires[80]. Une trentaine d'associations dont la Cimade, le Gisti, le Secours catholique et Médecins du Monde, réclament un abandon définitif du projet et « la mise en place d’une politique migratoire fondée sur l’accueil, le respect des droits fondamentaux et la dignité humaine »[80].

Mi-avril 2023, Emmanuel Macron renonce à saucissonner le projet et promet à nouveau un texte unique, avant l'été, qui doit permettre une loi « efficace et juste » [81] - [82]. Quelques jours plus tard, sa première ministre Elisabeth Borne repousse à l’automne un hypothétique texte aux contours vagues, avec selon elle « comme seule boussole l’efficacité »[64] - [83], au grand dam des Républicains[84], dont Aurélien Pradié et Pierre-Henri Dumont qui envisagent le recours à un référendum d'initiative partagée[85]; l'annonce soulage au contraire l'aile gauche de la macronie[86].

Mais début mai, le projet est remis à l’agenda Emmanuel Macron qui veut le reprogrammer à l’été[87] - [88], mais sans certitude sur la stratégie à adopter: durcir le texte initial pour satisfaire les LR, imposer la version initiale pour les acculer, ou édulcorer leur proposition[89]. Éric Ciotti, Olivier Marleix et Bruno Retaille cherchent à frapper l'opinion[90] en menaçant le gouvernement d'une motion de censure en cas de loi laxiste, et en annonçant qu'ils déposeront deux propositions de loi offensives, dont une, constitutionnelle, pour permettre que la politique migratoire soit traitée par référendum et autoriser la France à « déroger à la primauté des traités et du droit européen (…) quand “les intérêts fondamentaux de la nation” [dont l'immigration] sont en jeu »[91] - [92]. Le RN raille ce « copier-coller low cost » de son programme, qui banalise le discours lepéniste[93]. Le gouvernement, piégé par LR, estime la modification de la constitution « inenvisageable » mais est contraint de négocier sur certaines des propositions de LR[94] - [95], sur un texte que Gérald Darmanin voudrait voir aboutir à l'automne 2023[96] - [97]. Ce rapprochement de LR provoque le départ de Matignon de plusieurs hauts fonctionnaires issus de la gauche[98], divise les élus Renaissance[99], et apparait impossible quelques semaines plus tard[100]. En juin 2023, une attaque au couteau à Annecy est récupérée par la droite et l'extrême droite qui réclament un durcissement des conditions d’accueil en France[101] - [102] - [103]. La NUPES, sans programme sur le sujet de l'immigration, peine à définir une position commune[104] - [105], tandis qu'Édouard Philippe (Horizons) propose de remettre en cause l'accord franco-algérien de 1968 pour lutter contre ce qu'il qualifie d' « immigration du fait accompli »[106]; ce texte a en fait déjà été renégocié en 1985, 1994 et 2001 et n'est pas une exception majeure dans la législation migratoire française[107].

Documents

Textes officiels

Historiques des versions

Analyses
  • François Héran, Immigration : le grand déni, Seuil, la République des idées, , 128 p. (ISBN 978-2-02-153114-5, lire en ligne)[108]
  • Défenseur des droits, Avis 23-02 du 23 février 2023 relatif au projet de loi pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, (lire en ligne)[68] - [69]

Références
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Voir aussi

Autres textes législatifs

Loi française sur le droit des étrangers

Ce projet de loi s'inscrit dans une longue liste de législations sur ce même thème adoptées au cours des dernières décennies :

Articles connexes

Droit des étrangers en France

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