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RĂ©gie de l'Enregistrement

La régie nationale de l’Enregistrement des Domaines et Droits réunis est la première administration financière d'État créée par la Révolution française.

RĂ©gie de l'Enregistrement
Histoire
Prédécesseur
Administration de l'enregistrement, des domaines et du timbre (d)
Cadre
Pays

Ses racines sont dans l'imposition des faits juridiques qui remonte Ă  l'Ancien RĂ©gime. GĂ©rĂ©e par la Ferme gĂ©nĂ©rale puis, Ă  partir de 1780, par une rĂ©gie autonome, l’administration gĂ©nĂ©rale des Domaines et Droits domaniaux, initiĂ©e par Necker et mise en Ĺ“uvre par un arrĂŞtĂ© de règlement du . C'est l'aboutissement d'une lente et complexe Ă©volution. Par un dĂ©cret du [1] l’AssemblĂ©e lĂ©gislative prononce la suppression de l’administration des Domaines. Le dĂ©cret du 18 mai suivant, sanctionnĂ©e le 27 du mĂŞme mois[2] crĂ©e la RĂ©gie nationale, il avait Ă©tĂ© prĂ©cĂ©dĂ© d'une rĂ©forme fiscale d'ampleur, notamment des droits d'enregistrement et de timbre visant Ă  mettre un terme Ă  la complexitĂ© des règles de droits de l'Ancien RĂ©gime.

Sous le nom, plus tardif, de direction générale de l’Enregistrement et des Domaines, cette structure administrative gérera les droits d'enregistrement, les conservations des hypothèques et les droits domaniaux jusqu'en 1948, date de la fusion des trois régies fiscales qui donneront naissance à la direction générale des Impôts.

Les origines

Une construction complexe des règles de droit

Dès le XVIe siècle, la taxation des faits juridiques est entrée dans les usages et sinon bien admise, au moins bien maîtrisée.

On distingue traditionnellement cinq grandes catégories de recettes relevant de l’enregistrement, des domaines et des droits réunis :

  • les produits du domaine corporel ;
  • le droit de contrĂ´le ;
  • le droit d'insinuation ;
  • le droit de timbre (la formule) ;
  • les droits divers joints au domaine.
Charles IX, Roi de France

Les produits du domaine

L'édit de Moulins de février 1566 consacre le principe d'inaliénabilité du domaine de la couronne. Son application sans restrictions n'était pas envisageable, ainsi va peu à peu se créer une distinction entre :

  • les grands domaines, soit inaliĂ©nables par nature (rivages de la mer, routes du royaume et.), soit les grands domaines, terres, seigneuries et les biens tenus en fief par les vassaux directs du Roi ;
  • les petits domaines constituĂ©s des biens Ă©pars, propriĂ©tĂ© du roi , aliĂ©nables par dĂ©rogation Ă  l'Ă©dit de Moulins ;
  • les Domaines engagĂ©s. Il s'agissait de biens provisoirement vendus pour la levĂ©e de deniers comptants. Ils n'Ă©taient plus sous la main du roi, mais ce dernier pouvait les racheter Ă  tout moment.

Les produits du Domaine étaient de trois natures différentes ;

  • les revenus fixes, fermages, baux des droits de pĂ©ages, mesurage ou pĂ©age, redevances de concessions, etc. ;
  • les droits casuels domaniaux, droits dus sur les biens mouvants du roi dont la perception relevait du droit coutumier de chaque seigneurie, les biens Ă©chus au roi par dĂ©shĂ©rence, bâtardise [Note 1], aubaines et confiscations ;
  • les produits des forĂŞts, produits des coupes de bois, des concessions diverses, (carrières, droits de passage, etc.).

Le droit d'insinuation

Page de titre de l'Ordonnance de Villers Cotterets (1539)

Le point de départ de son application à la fiscalité peut être fixé à la mise en œuvre de l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539[3] qui rendait obligatoire, dans ses articles 1131 et 1132, la transcription (insinuation) des donations, tâche confiée à des greffiers, dont la fonction fût érigée en office, rémunérés par des droits exigibles sur chaque contrat insinué dont une partie revenait au trésor royal. L'objectif affiché de ces dispositions était d'assurer la publicité de faits juridiques intéressant les tiers, la finalité réelle était avant tout bursale.

Une déclaration de décembre 1703 supprima tous les offices de l’ordonnance de 1539 pour créer de nouveaux greffes d’insinuation laïque. Par ailleurs ce texte étendit considérablement le champ d’application de l’insinuation. Par ailleurs il créait, une insinuation simplifiée, par extrait sommaire, et un droit de centième denier (1 %) sur les contrats de ventes échange, décrets et autres titres de propriété des biens immobiliers, ainsi que la mutation par décès de ces mêmes biens à l'exception des successions en ligne directe. Cet enregistrement devint alors le support d’impôts analogues au droit de contrôle et se cumulant éventuellement avec ce dernier. Le droit de contrôle s’appliquait à des actes définis par la qualité de leur auteur, le droit d’insinuation visait, quel qu’en soit le rédacteur, des actes, diverses sortes d’écrits ou de faits juridiques, quelle que soit leur forme, en raison de leurs effets. Il est donc évident que les deux champs d’application ne pouvaient que se recouper.

Initialement des offices particuliers devaient être chargés de l’insinuation, mais très rapidement, fautes de preneurs, dès 1705, ils passèrent dans les attributions de la Ferme chargée du contrôle des actes notariés ; puis dans celle de la Ferme générale à partir de 1726.

Le droit de contrĂ´le

Tout à la fois pour préserver les intérêts du roi, mais aussi pour prévenir les fraudes et abus, la monarchie à rapidement entendu conserver, par l’apposition du sceau, le contrôle des produits fiscaux qui étaient attachés aux actes notariés et judiciaires.

Par un édit de juin 1581 [4], Henri III instaure ainsi un droit de « petit scel », dans le cadre d’un contrôle par enregistrement. Mais les repentirs de la monarchie sont nombreux et l’édit sera révoqué en 1588. Il restera cependant en application dans la seule province de Normandie jusqu'à la fin de l’Ancien Régime.

En fait cette extension des pouvoirs de la monarchie sur la multitude des fiefs du royaume en instituant une fiscalité et un contrôle sur les faits juridiques est une longue suite de tentatives avortées et de mesures multiples, souvent conjoncturelles, parfois contradictoires qui aboutissent, au milieu du XVIIe siècle à un ensemble de règles confuses et d’une grande complexité.

Page de tĂŞte de l'Ă©dit du roi de mars 1693 portant Ă©tablissement des droits de contrĂ´les des actes des notaires 

Dès le début du règne effectif de Louis XIV, l’autorité monarchique s’affirme et deux textes principaux, vont venir structurer cette volonté de contrôle des faits juridiques.

  • En premier lieu, un Ă©dit du 1er aoĂ»t 1669 restaure le contrĂ´le des exploits des huissiers qui Ă©tait restĂ© lettre morte. InstituĂ© sous le prĂ©texte d’empĂŞcher les huissiers de porter de fausses dates sur leurs actes, la mesure avait avant tout un but fiscal.
  • En second lieu, un Ă©dit de mars 1693[5] instaure le contrĂ´le des actes notariĂ©s. Il fait rĂ©fĂ©rence Ă  l’édit de juin 1581[4], souligne qu’appliquĂ© en Normandie, il s’est avĂ©rĂ© si utile qu’il demeure considĂ©rĂ© comme un des principaux usages de la province. Le souci premier affichĂ© par le roi est de protĂ©ger les biens et la sĂ©curitĂ© juridique des transactions de ses sujets. Cet Ă©dit restaure la rĂ©gie de l’enregistrement d’Henri III. Les actes notariĂ©s doivent ĂŞtre enregistrĂ©s dans les 15 jours dans les bureaux crĂ©Ă©s Ă  cet effet dans toutes les villes oĂą est implantĂ©e une juridiction royale.

Simple dans leur principe, la mise en œuvre de ces deux édits fût obscurcie et complexifiée, par les multiples créations d’office que Louis XIV fit pour trouver des ressources financières immédiates.

À côté des droits de contrôles, subsistent les droits d’insinuation, issus de l’édit de Villers-Cotterêts.

La Formule

Document Lorrain sur papier timbré (1773)

Pour tenter d’uniformiser la rédaction des clauses des actes et des jugements, Louis XIV ordonna par une déclaration du 19 mars 1673 la confection d'imprimés contenant les formules à employer. Comme elles étaient imprimées sur des papiers de taille variable, leur prix variait avec la dimension des feuilles sur lesquelles la formule était imprimée. Ces dispositions étaient inapplicables compte tenu de la diversité des situations juridiques qui n'entraient pas dans le cadre précontraint de la formule. Ces dispositions furent rapportées dès avril 1674, ne laissant subsister que l'obligation d'utiliser un papier revêtu de l'empreinte d'un timbre. Pour autant les préoccupations fiscales du trésor demeuraient et d'abord en 1681 puis en 1693, il fut facile d'élargir considérablement le champ d'application de la formule, dont le nom avait subsisté, qui en vint à concerner la totalité des actes destinés à faire preuve. Certains documents, les décisions des cours supérieures notamment, devaient être rédigés sur grand parchemin, enfin le nombre de lignes par page et de syllabes par ligne étaient limités.

La formule faisait l'objet d'un affermage. Le fermier faisait fabriquer le papier par une entreprise et ses prĂ©posĂ©s appliquaient la marque, une fleur de lys et le nom de la GĂ©nĂ©ralitĂ©, sur chaque feuille. Après 1720 ces opĂ©rations furent confiĂ©es Ă  la Ferme gĂ©nĂ©rale et partagĂ©es entre les services chargĂ©s des Aides et ceux des Domaines. Avec la rĂ©forme de Necker, la rĂ©gie fut donnĂ©e en totalitĂ© Ă  l'administration des domaines et droits joints. Si son champ d'application s'est rĂ©trĂ©ci et ses modalitĂ©s d'application ont Ă©voluĂ© avec les progrès technologiques, le droit de Timbre est toujours en vigueur [6]. Le produit des droits de timbre Ă  la fin des annĂ©es 1780 Ă©tait de l'ordre de 6 000 000 de livres par an.

Les droits réunis

Référence : Jean Paul Massaloux, La Régie de l'enregistrement et des domaines au XVIIIe et XIXe[7].

  • Les droits d'Ă©changes[8]. Pour Ă©chapper aux droits seigneuriaux qui frappaient les ventes de biens immobiliers, vendeurs et acquĂ©reurs avaient intĂ©rĂŞt Ă  transformer les contrats de vente en Ă©change. Pour pallier cette fraude, la noblesse obtint en 1645 la crĂ©ation d'un droit d'Ă©change. Ce droit se cumulait avec ceux du contrĂ´le et de centième deniers.
  • Le droit d'amortissement de nouvel acquĂŞt et d'usage[9]. D'origine seigneuriale le droit d'amortissement avait Ă©tĂ© mis en place pour dĂ©dommager le seigneur lorsque des biens de sa mouvance passaient entre les mains de personnes morales, l'Église principalement, et devenaient, de ce fait hors commerce. La taxe fĂ©odale tomba en dĂ©suĂ©tude, mais s'Ă©tait ajoutĂ©e Ă  elle le droit du Roi qui subsista. Le taux Ă©tait du cinquième de la valeur des biens nobles et du sixième de celle des biens roturiers[10]
  • Lettres patentes - formule finale (1773)
    Le droit de sceau et de petit scel[11]. Ce sont les marques authentiques de l'autorité nécessaire pour faire valider les actes et jugements et les faire exécuter. Le sceau de Grande Chancellerie gardé par le Garde des sceaux de France sert à sceller les édits, lettres patentes et déclarations du Roi. Il y a des chancelleries établies aussi auprès des Parlements et autres Cours souveraines pour sceller les arrêts et autres actes. Les Présidiaux ont aussi leur chancellerie pour sceller leurs jugements[12]. Le sceau émanant des autres juridictions royales, dont les fonctions sont exercées par les contrôleurs des actes depuis un édit de décembre 1713 qui supprime les offices mis en place entre 1696 et 1698, est rattaché à la ferme qui gère les droits du domaine. Les formalités se rapportant aux actes notariés sont soumises au droit de sceau, par une déclaration du roi du 6 mai 1698, ces droits sont perçus au profit du roi. Toutefois, un édit de 1706 donne aux notaires le droit de sceller eux-mêmes leurs actes [13]. Seules les expéditions restent soumises au droit de sceau. Cette formalité reçoit le nom de petit scel.
  • Les droits de greffe[14] et la perception des amendes[15]. Ă€ partir de 1716 et après une Ă©volution particulièrement complexe les droits de greffes, perçus par les greffiers de toutes les juridictions, sont reversĂ©es aux fermiers des domaines. Ils comprennent une partie de la rĂ©munĂ©ration des greffiers, et les divers droits associĂ©s au fonctionnement des greffes. L’édit de 1716 supprimait un grand nombre d'offices de greffiers, mais rĂ©servait partie des droits perçus par les officiers supprimĂ©s au bĂ©nĂ©fice du roi. SupprimĂ©s en 1719, rĂ©tablis en 1722, allĂ©gĂ©s en 1732 et 1744, ils subsistèrent jusqu'Ă  la fin de l'Ancien RĂ©gime. Les amendes furent rĂ©unies au Domaine en 1667. Les greffiers fournissaient aux fermiers un extrait des jugements prononçant des peines d'amendes et ces derniers devaient veiller Ă  ce que le bĂ©nĂ©fice de ces peine pĂ©cuniaires soit bien attribuĂ© au roi.
  • le droit de franc fief[16]. Le droit de franc fief Ă©tait dĂ» par les roturiers et les non-nobles au titre des fiefs et autres biens nobles qu'ils possèdent. Il doit ĂŞtre payĂ© dans l'annĂ©e de l'acquisition Ă  la Ferme des domaines. Ă€ la fin de l'Ancien RĂ©gime ce droit produisait environ 1 600 000 livres[17].
    Tournières - Portrait en buste du chancelier d'Aguesseau
  • les droits d'hypothèques. Avant 1771 toutes les tentatives pour mettre en place un dispositif de conservation et de publicitĂ© des hypothèque Ă©choue. Le secret des fortunes prĂ©vaut sur la sĂ©curitĂ©. Ainsi le Chancelier d'Aguesseau, appelĂ© Ă  se prononcer sur un projet de mĂŞme nature, vraisemblablement dans les annĂ©es 1730-1750 [Note 2], donne un avis bien tranchĂ© : « Rien n'Ă©tait plus contraire au bien et Ă  l'avantage de toutes les familles que de faire trop connaitre l'Ă©tat et la situation de la fortune des particuliers[18] » et plus loin « […] en ruinant le dĂ©biteur, on ruine aussi le crĂ©ancier[19] ». Le premier statut effectivement mis en place ressort de l’édit de 1771 [20]. Ces dispositions influenceront grandement les Ă©volutions Ă  venir du statut de Conservateur dont elles constituent le socle. Pour autant, dans les faits, l’édit de 1771 ne sera jamais appliquĂ©; les droits sont affermĂ©s dans le cadre du bail Rousselle[21], les fonctions de conservateurs seront confiĂ©es aux commis de la Ferme, et aucun office de conservateur ne sera mis en place.
  • le droit de quatre deniers pour livre des ventes de meubles. La crĂ©ation en 1696 d'offices de jurĂ©s priseurs ayant le monopole des prisĂ©es, expositions et ventes de meubles prĂ©voyait une rĂ©munĂ©ration des officiers de 4 deniers par livre du prix de leurs ventes. Ces offices connurent bien des vicissitudes, crĂ©ations, suppressions etc. Jusqu'en 1791, dans les nombreux lieux oĂą les postes de jurĂ©s-priseurs n'Ă©taient pas pourvus, les ventes Ă©taient effectuĂ©es par les notaires, huissiers, ou greffiers et le montant du droit de 4 deniers Ă©tait reversĂ© au commis du contrĂ´les actes.

Une organisation issue de la Ferme Générale

Dès l’origine, lorsque se met en place, au milieu du XVIIe siècle  la lĂ©gislation  sur le contrĂ´le des actes, le recouvrement des droits y attachĂ©s appartient Ă  des officiers du roi.  L’officier  Ă©tait, du seul fait de l’acquisition de sa charge, seul maĂ®tre de son entreprise  qu’il exerçait sans contrĂ´le et qu’il pouvait dĂ©lĂ©guer Ă  qui bon lui semblait.

Si cette dĂ©lĂ©gation  se concevait pour la gestion du domaine corporel de la couronne, la montĂ©e en puissance d’une fiscalitĂ© sur le contrĂ´le des actes ne conduisit pas le pouvoir royal Ă  mettre en place une administration d’État chargĂ©e du recouvrement des impĂ´ts royaux. Au demeurant les mentalitĂ©s, comme les moyens de l’époque, ne s’y prĂŞtaient pas  et la collecte directe n’était envisageable que pour les seuls impĂ´ts de rĂ©partition (Taille, Capitation, Vingtième).

Naissance d'une fonction publique

En matière de droits d’enregistrement et de sûretés, l’Ancien Régime est à la base d’une organisation centralisée, hiérarchisée, qui deviendra la future Régie de l’enregistrement et qui gérera les droits d’hypothèques jusques en messidor An III (juin 1795).

En mars 1693[5], Louis XIV, soumet par un édit, tous les actes notariés à la formalité de l’enregistrement dans les 15 jours de leur rédaction.

C’est l’acte fondateur de tous les dispositifs suivants  de taxation des faits juridiques.

Registre d'enregistrement des actes Sous seing privé (1819)

Le préposé tient un registre coté et paraphé par le juge. L’enregistrement est une analyse sommaire de l’acte ; le contrôleur paraphe chaque feuillet et y mentionne les N° de volume, de la page et de l’article du registre sur lequel il a procédé à l’enregistrement. Ces mentions doivent être reproduites par le notaire sur la grosse et les expéditions qu’il délivre.

La nécessité d'une organisation structurée et d'un personnel qualifié pour assurer l'assiette et le contrôle des droits conduisit à en confier la gestion dans le cadre d'un affermage. Ce système, déjà utilisé par les Grecs et les Romains, avait très tôt été mis en œuvre en France, tant pour les revenus du domaine royal que pour les péages ou encore les aides et autres impôts indirects bien avant l’institution d’impôts permanents sur les faits juridiques.

Ce dispositif est géré par une régie particulière. Entre 1726 et 1780 ses attributions sont comprises dans les baux successifs de la Ferme Générale.

Avant 1756, les droits sur les Aides et les droits  du Domaine Ă©taient amodiĂ©s Ă  des sous-fermiers   le plus souvent par GĂ©nĂ©ralitĂ©.

Après cette date, les sous-fermes furent interdites et tous les droits rĂ©unis  et gĂ©rĂ©s sous l’autoritĂ© de la Ferme, mais bien qu'il n'y ait qu'une seule compagnie, chaque partie de la Ferme avait ses prĂ©posĂ©s, ses dĂ©penses et ses recettes sĂ©parĂ©es.  Une dizaine de fermiers, spĂ©cialisĂ©s dans la gestion des droits d’enregistrement, assurait  l’encadrement Ă©troit des services extĂ©rieurs.

Une dizaine de fermiers, spĂ©cialisĂ©s dans la gestion des droits d’enregistrement, assurait  l’encadrement Ă©troit des services extĂ©rieurs.

Après 1780, avec la réforme de Necker, la Ferme Générale est démembrée. L’arrêté de règlement du 9 janvier 1780 [22] crée, à côté de la Ferme générale, deux autres régies, l’« Administration générale des domaines et droits domaniaux » et la « Régie générale des aides », la Ferme générale ne conservant que la perception des traites, des gabelles et des produits du tabac.

Une administration

Parallèlement, se poursuit la mise en place d’une administration, avec un échelon central, des services locaux et une gestion très centralisée. Un corps de contrôle est constitué dans chaque département pour vérifier la comptabilité et l’ensemble des travaux des commis. Au plan central la section des tournées était composée de fermiers généraux désignés par le Contrôleur Général des Finances pour inspecter en province l’ensemble des services et des agents de la compagnie.

Ă€ la veille de la RĂ©volution existe en matière d’enregistrement une administration structurĂ©e et efficace pour gĂ©rer  la partie, de loin la plus complexe, de la fiscalitĂ©.

Un corps d’agents

Elle constitue un véritable corps, les employés de l’administration centrale sont recrutés parmi les agents travaillant dans la compagnie.

Anciens commis ou premiers commis, contrôleur des actes, employés supérieurs de provinces composent l’essentiel du personnel d’administration. Les promotions se font au choix parmi l’ensemble des agents.

L’entrĂ©e dans la Compagnie est rapidement normĂ©e, autour du surnumĂ©rariat. Les surnumĂ©raires sont des  jeunes gens titulaires d’un brevet d’employĂ© de la Compagnie en surnombre dans les bureaux oĂą ils sont employĂ©s.

Peu Ă  peu les règles de recrutement se mettent en place, la dĂ©cision est prise par les services centraux de la Ferme, ils s’attachent Ă  recruter des postulants disposant d’un niveau d’instruction minimum, appartenant Ă  des familles honorables, de prĂ©fĂ©rence fortunĂ©e (en tout Ă©tat de cause les fonctions ne sont pas rĂ©munĂ©rĂ©es ce qui implique une aisance minimum)  et de bonne mĹ“urs.

Ce corps de règles et l’organisation chargĂ©e de les mettre en Ĺ“uvre sont  la matrice de  la RĂ©gie de l’Enregistrement qui, organisĂ©e  sur ce schĂ©ma,  fonctionnera  sur ces bases jusques en 1948 et  les services qui  gĂ©raient cette partie de la fiscalitĂ© utilisait encore  Ă  cette Ă©poque, les termes forcement, surnumĂ©raires, garde-magasin, soumissions, sommier des dĂ©couvertes, consignations dans leur acception du XVIIIe siècle.

La délégation de service Public

L’Ancien RĂ©gime est, en outre, Ă  l’origine de tous les contrats publics  et de toutes les formes de dĂ©lĂ©gation. Faute d’une administration interne Ă  l’État, difficilement concevable Ă  l’époque, contraint par nĂ©cessitĂ© en raison de la faiblesse structurelle des rentrĂ©es fiscales pour faire face, le plus souvent dans l’urgence, aux besoins du trĂ©sor royal, la monarchie n’a pas d’autres solutions.

La dĂ©lĂ©gation fiscale et domaniale est l’une d’entre elles. Elle consiste Ă  vendre ou Ă  louer  la recette des impĂ´ts et  les revenus du domaine royal. C’est la forme la plus encadrĂ©e juridiquement et la plus contrĂ´lĂ©e en raison de son importance. Elle se concrĂ©tise par des baux de courte durĂ©e, 6 ans entre 1726 et 1790. Le bail est avant tout  un ensemble de contraintes et de règles extrĂŞmement dĂ©taillĂ©es  plus qu’une organisation d’un service pour un rĂ©sultat certain.

Il se concrétise sous deux formes :

  • la Ferme, dont le rĂ©sultat est assurĂ© pour le roi, l’adjudicataire supporte seul le risque et doit, en toute circonstance, le prix du bail. La rĂ©munĂ©ration des fermiers est constituĂ©e par la diffĂ©rence entre le prix du bail et les recouvrements rĂ©els et l’intĂ©rĂŞt servi sur les avances de trĂ©soreries faites au TrĂ©sor royal ;
  • la RĂ©gie, qui repose sur une rĂ©munĂ©ration fixe, prĂ©vue au contrat et un partage des bĂ©nĂ©fices au-delĂ  du prix convenu selon des modalitĂ©s qui varieront avec le temps.

Ă€ partir des annĂ©es 1770, l'Ă©valuation du prix des baux devient plus prĂ©cise et l'approche du risque change ; les deux formes de dĂ©lĂ©gation se rapprochent et le bail de la Ferme passe en 1774  d'un contrat de louage pur et simple, Ă  un contrat de louage avec participation aux bĂ©nĂ©fices.

L'ensemble des agents, tant de la Ferme que des Régies, étaient rémunérés sur les produits bruts de l'impôt et exerçaient les droits de l'État. Ils dépendaient cependant d'une compagnie financière privée. On peut les comparer à des fonctionnaires, chargés de la mission régalienne d'assiette et de contrôle de l'impôt mis à la disposition d'une société de droit privé ; ce n'est pas le moindre paradoxe de la fiscalité d'Ancien Régime.

L’héritage que trouvent les révolutionnaires, c’est l’administration de l’enregistrement et la délégation de service public consentie dans le cadre de l’affermage avec participation aux bénéfices ou de régies intéressées.

La rupture révolutionnaire : Une continuité inavouable

Alexis de Tocqueville (1805 - 1859 )

La RĂ©volution française a façonnĂ© l’idĂ©e de rupture : « les Français ont fait en 1789 le plus grand effort auquel se soit livrĂ© aucun peuple, afin de couper en deux leur destinĂ©e et de sĂ©parer par un abĂ®me ce qu’ils avalent Ă©tĂ© jusque-lĂ , de ce qu’ils voulaient ĂŞtre dĂ©sormais »[23] ; tout doit ĂŞtre remis en question, critiquĂ© et dĂ©truit, on entre dans une nouvelle Ă©poque, il faut changer jusqu'au calendrier et faire table rase du passĂ©.

Vraie pour les structures administratives, l’application uniforme de la règle sur l’ensemble du territoire national, la mise en place d’un Ă©tat centralisĂ©, la rĂ©alitĂ© fut tout autre en matière de droits d’enregistrement et d’hypothèques,  les seuls impĂ´ts qui survivent  Ă  1791.

Certainement par ce qu’elle n’avait pas d’autre possibilitĂ©, l’AssemblĂ©e Constituante reprend purement et simplement l’existant. C’est l'article 24 du dĂ©cret du 7 fĂ©vrier 1791 relatif Ă  la rĂ©forme du Timbre[1] que l’AssemblĂ©e LĂ©gislative prononce la suppression de l’Administration des Domaines. Jusqu'Ă  cette date le fonctionnement tel qu’il existait sous le système Necker avait  perdurĂ©.

Le dĂ©cret du [2] promulguĂ© le 27 du mĂŞme mois, crĂ©e la RĂ©gie Nationale de l’Enregistrement des Domaines et droits rĂ©unis.

Ă€ part quelques changements de dĂ©nomination, l’organisation reste la mĂŞme et les fonctions exercĂ©es par les mĂŞmes hommes.  Brice Poujaud, l’un des premiers administrateurs de la RĂ©gie est un ancien fermier gĂ©nĂ©ral du bail David, il aura la prudence de dĂ©missionner de ses fonctions avant la tourmente qui emportera ses anciens collègues en mai 1794.

L’organisation ne diffère pas de celle mise en place par la Ferme GĂ©nĂ©rale et reprise par l’ancienne Administration des Domaines. Le système de rĂ©munĂ©ration, par voie de remises, reste très imprĂ©gnĂ©  des conceptions de l’Ancien RĂ©gime. L’administration de l’enregistrement est la rĂ©sultante de 250 ans d’efforts dĂ©ployĂ©s par la monarchie pour gĂ©rer l’impĂ´t dans le cadre d’une dĂ©lĂ©gation fiscale consentie Ă  diffĂ©rents acteurs privĂ©s.

Ce diapositif d’intéressement des receveurs sera critiqué par de nombreux juristes entre autres par Firmin Laferrière qui regrettera « qu'en autorisant les percepteurs à grossir leurs recherches pour grossir leur traitement, elle [cette loi] ait maintenue dans l' administration de l'enregistrement des habitudes d’investigations, d'inquiétudes et de rigueurs qui ont révélé trop souvent l'association de l’intérêt à l'exercice d'une fonction publique personnel »[24]

Au-delà de la continuité de l’organisation, les fondements de l’imposition demeurent inchangés.

La RĂ©volution crĂ©e les droits d’enregistrement, le dĂ©cret du 5 dĂ©cembre 1790[25], pris Ă  l’initiative notamment de Talleyrand, a le mĂ©rite de clarifier et d’unifier un système d’impositions fait d’élĂ©ments disparates produits de l’histoire, mais ne modifie pas les principes qui gouvernent l’imposition.« Si jamais une loi procĂ©da du passĂ©, ce fut celle du 19 dĂ©cembre 1790. Son rapporteur, placĂ© dans un autre milieu, n’eĂ»t  pas manquĂ© de le reconnaĂ®tre. Mais en vertu d’un mot d’ordre universellement observĂ©   on se tut et on ne laissa soupçonner que dans quelques phrases incidentes, l’existence d’une organisation antĂ©rieure ….. En relĂ©guant dans l’ombre tout le passĂ© antĂ©rieur Ă  1789 elles [les lois rĂ©volutionnaires] on fait croire que ce passĂ© n’existait pas. »[26]

Quand bien même l’administration mise en place par la Révolution n’a pas voulu garder trace de cette filiation, elle est incontestable.

La réforme de la fiscalité

Bien avant la Révolution, les encyclopédistes et les physiocrates avaient vigoureusement critiqué les abus, les incohérences dans l'application des droits de contrôle. En 1765, une brochure anonyme [Note 3] avait porté de sévères jugements sur la Ferme en général et l'ensemble des impôts qu'elle gérait, dont la législation des droits domaniaux « si l'on passe aux droits des contrôles des actes, on y trouvera l'inquisitions des Traitans encore plus accablante, quoique plus sourde. Tous les pactes de famille, toutes les sortes de conventions innombrables, qui se font entre les hommes paient des droits immenses (...) Les actes qui constituent les propriétés des Citoyens, et, ce qui est bien plus terrible encore, ceux qui constituent leur état et leur honneur, sont livrés à l'avide curiosité des Traitans, qui les tournent sous tous les sens pour découvrir celui qui les rendra susceptibles des plus grands droits, et qui souvent n'a pas été celui des contractants »[27]

Le Trosne - De l'ordre social, 1777 , page de tĂŞte

Dans les années 1780, les critiques s'accumulent. Guillaume-François Le Trosne, cite un rapport de la Cour des Aides qui notait en 1775 que les lois des Domaines « qui portent sur tous les actes passés entre les citoyens et s'arbitrent suivant la fantaisie du Préposé, qui sont établies sur des lois si obscures et si incomplètes, que celui qui paie ne peut jamais savoir ce qu'il doit, que souvent le fermier ne le sait pas mieux, et qu'il est Législateur souverain dans des matières qui sont l'objet de son intérêt personnel,[sont] des abus intolérables »[28] Les cahiers de doléances reprendront ces critiques et des centaines de vœux pour une réforme des droits domaniaux se retrouvent dans les cahiers émanant, le fait mérite d'être souligné, des représentants des trois ordres.

Confronté à un déficit qui menace l'existence même du nouveau régime, l'Assemblée législative a d'autres préoccupations que de légiférer en matière fiscale. Ce n'est qu'à la fin de 1790 qu'elle supprime la gabelle, les aides et les droits d'entrée sur Paris, de loin les impôts les plus impopulaires. Ne subsistent que les droits de douane exigibles aux frontières. Par un décret du 5 décembre 1790 [25], elle substitue aux droits domaniaux un impôt unique appelé droits d'enregistrement et en février 1791 elle remplace la Formule par le timbre (Décret du 7 février 1791).

La taille, la capitation et le vingtième sont supprimés au et remplacé par la contribution foncière (décret du [29]) et la contribution mobilière personnelle (13 janvier 1791[30]) qui comprend une imposition équivalant à 3 journées de travail et un supplément pour la disposition de signes extérieurs de richesse (domesticité, chevaux, mulets, etc.) Il s'agit d'impôt de répartition dont les produits sont répartis jusqu'au niveau de la commune et levés sur la base de rôles établis par les municipalités.

Un dernier décret du 2 mars 1791 institue enfin l'impôt de la patente destiné à atteindre les revenus du négoce et de l'industrie.

Survivance du passé, surprenante à bien des égards, le recouvrement des impôts directs est mis en adjudication au niveau de chaque commune. le résultat de l'adjudication désigne le receveur qui doit reverser le montant de ses perceptions sous déduction des remises qui leur sont accordées.

Jamais plus l'histoire de France ne connaîtra de réforme fiscale aussi large et aussi fondamentale dans un aussi court laps de temps.

Cette réforme fiscale est à la base d'une redéfinition complète de la nature et des rapports du pouvoir public et de la société civile. « l’État et ses impôt étaient permanent, non parce que la durée et la tradition leur donnaient une légitimité, mais parce que le peuple avait accepté de vivre dans une société civile. Le peuple devenait en fait souverain. »[31]. C'est ce que dit Paul-Marie-Arnaud de Lavie, député de l'Assemblée Nationale, quand il déclare à la tribune en 1791 « Nous n'avons fait la Révolution que pour être les maîtres de l'impôt »[32]. Pour autant, le système bureaucratique de collecte et d'administration de l'impôt qui se mettra en place en matière domaniale et de droits d'enregistrement reste le même. Les changements tant sur les principes généraux de l'impôt que sur son mode d'administration sont, en effet, plus apparents que réels.

Le domaine de l’État

Quand le Tiers état se proclame Assemblée Nationale le 17 juin 1789, l'une des premières décisions de la nouvelle assemblée est de décider qu'elle est seule habilitée à voter les impôts. Elle se substitue au souverain et donc le domaine de la couronne est désormais propriété de l’État. Une liste civile est attribuée au Roi et la jouissance de châteaux autour de Paris. La conséquence immédiate est une nouvelle définition du domaine public, d'autant plus nécessaire que la nationalisation des biens du clergé va considérablement augmenter le volume de biens nationaux. Tel est l'objet de la loi du 22 novembre 1790 [33]. Elle définit le Domaine Public Naturel, fixe que les biens vacants et sans maître, les successions en déshérence, reviennent à la Nation. Il en est de même des biens dépendant anciennement de la Couronne et de ceux du Prince qui parviendrait au trône. Le paragraphe 2 précise les conditions d'aliénabilité du domaine, sont exclus de l'aliénabilité les Domaines nationaux d'une part et les grandes masses de bois et forêts d'autre part. Enfin la loi met un terme à la confusion qui existait entre le domaine corporel et les droits réservés constituant des impôts.

Les droits d'enregistrement

Charles-Maurice de Talleyrand, Auteur présumé de la loi du 17 décembre 1790

La paternité du décret du 5 décembre 1790 [25] est attribuée à Talleyrand. Ce fut lui qui en présenta le projet à l’Assemblée Nationale. Le rapport qu'il lut à la tribune avait été préparé par le Comité d'Impositions et était signé de 5 autres députés[34], Pierre-Louis Roederer, Pierre Gilbert Le Roy, baron d'Allarde, Jacques Defermon, Edouard Dauchy et François Alexandre de la Rochefoucauld. Ce texte sera totalement refondu par la loi du 22 frimaire An VII. Il a le mérite de clarifier et d’unifier un système d’impositions fait d’éléments disparates produits de l’histoire, il met en place des règles claires, comportant peu d'exceptions. « Comme toutes les œuvres de l'Assemblée Constituante, celle-ci imprima aux règlements anciens le caractère de précisions qui leur manquait. Dans ses mains, les textes souvent enchevêtrés, obscurs et indécis prennent une forme définitive. (...) L'ordre règne dans la classification des matières »[35].

Le champ d'application

L'article 1er de la loi abolit tous les droits d'Ancien RĂ©gime.

Sont soumis Ă  l'enregistrement :

  • Les actes des notaires ;
  • les exploits d'huissiers ;
  • les actes judiciaires ;
  • les actes sous seing privĂ© utilisĂ©s en justice ou par un acte public ;
  • les titres de propriĂ©tĂ© des biens immeubles.

À défaut de titre de propriété, les propriétaires doivent faire enregistrer une déclaration de la consistance et de la valeur des immeubles (contrats de mariage, testaments, etc.) le tarif est fixe et représente le 1/15 du revenu de la contribution mobilière personnelle

des contractants ou testateurs.

Les tarifs

Les faits juridiques sont classés en trois catégories :

  • la première classe comporte tous les actes constatant les transmissions, attributions, obligations et libĂ©rations de droits. L’impĂ´t est d'un montant variable, par tranches de 5 sous Ă  4 livres selon la nature de l'acte. C'est un droit proportionnel Ă  la valeur exprimĂ©e qui « suit chaque sĂ©rie de 100 livres » ;
  • la deuxième classe comprend tous les autres actes dont les objets ne sont pas Ă©valuĂ©s (contrats de mariages sans apport, testaments, dispositions de biens Ă  venir, etc.) ;
  • la troisième classe concerne les actes de complĂ©ments (inventaires, exploits d'huissiers, jugements n'emportant pas ouverture des droits variables, etc.) Ils sont soumis Ă  un droit fixe. Les droits fixes sont au nombre de 9, compris entre 5 sous et 12 livres. Les actes innommĂ©s, n'entrant en aucune des classes prĂ©cĂ©dentes sont frappĂ©s d'un droit fixe d'une livre.

Une loi insuffisante et naĂŻve

On peut douter de la paternité exclusive sur le décret de 1790 de Talleyrand. La naïveté qui entoure la conception de ce dispositif est en effet assez incompatible avec la personnalité de Talleyrand, qui avait déjà fait partie des rédacteurs du plan de Calonne pour réformer complètement les finances du royaume resté à l'état de projet en raison de la crise financière et du départ du ministre[36], ne pouvait ignorer les besoins du trésor et la nécessité d'entourer la norme des droits d'enregistrement de mesures contraignantes.

Les Constituants ont fait confiance au principe d'acceptation de l'impôt qui découlait des articles 13 et 14 de la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen de 1789. Puisque l'impôt découle de la souveraineté du peuple et est donc décidé par lui, il ne saurait y avoir de désobéissance à la loi commune. Les débiteurs de l'impôt ne sont plus des sujets du roi mais des citoyens. Il va sans dire que c'était faire preuve d'un grande naïveté et les acteurs feront tout pour exploiter les lacunes du texte fondateur des droits d'enregistrement.

Plusieurs failles apparaissent rapidement[37]:

  • Les actes sous seing privĂ© portant transmissions de biens immobiliers ne sont pas, sauf en cas d'usage en justice ou repris dans le cadre d'un acte notariĂ©, assujettis Ă  la formalitĂ© de l'enregistrement;
  • Il en est de mĂŞme des mutations verbales de ces mĂŞmes immeubles. Il manque en fait un dispositif de publicitĂ© foncière obligatoire pour contraindre Ă  l'enregistrement prĂ©alable de ces types de mutation
  • un dispositif de pĂ©nalitĂ©s est prĂ©vu par le texte, mais dans les faits l’administration ne dispose d'aucun moyen pour apprĂ©hender la fraude et la rĂ©primer.

Cette loi sera éphémère et la législation sera entièrement refondue par la loi du 22 frimaire An VII[38].

Les droits de timbre

Un projet de réforme avait été initié en 1787 par Calonne et accepté par l'Assemblée des Notables, sa disgrâce en avait empêché la mise en œuvre. Il est repris, avec quelques modifications, par un décret du 7 février 1791 [39]. La formule est supprimée. La loi prévoit deux catégories de droits :

  • Le timbre de dimension dont les droits varient en fonction de la surface des feuilles de papier soumises Ă  l’impĂ´t ;
  • le timbre proportionnel dont le prix varie en fonction des sommes exprimĂ©es sur les Ă©crits ou il doit ĂŞtre appliquĂ©.

Doivent être rédigés sur papier timbré, les minutes et expéditions des actes assujettis à l'enregistrement, les minutes et copies signifiées des jugements et plus largement les actes, pièces et livres devant faire preuve en justice. Le timbre proportionnel est exigible sur les lettres de change et les quittances. Les tarifs varient peu par rapport à l'ancienne législation. La loi sur le timbre est moins ambitieuse que le projet de 1787. « Le désir de ménager les contribuables et de paraître plus libéral que la Ferme, l'emporta sur celui d'assurer la fécondité de l'impôt »[40]

La création de la Régie

1re page du décret d'organisation de la Régie

L'ancienne Administration des domaines est supprimée au détour d'un article de la loi sur le Timbre à compter du 10 février 1791 et l'article XXIV précise qu'un décret incessant fixera les modalités de la reddition des comptes par les régisseurs et celles du remboursement de leurs avances. les décrets des 16 et 18 mai suivants, sanctionnés le 27 établissent la Régie des droits d'enregistrement et autres y réunis.

La loi du 27 mai 1791[2] règle avec une grande précision l'organisation et le fonctionnement des nouveaux services. elle est divisée en 5 titres :

  • Titre I : Organisation de la RĂ©gie ;
  • Titre II : Fonctions des divers employĂ©s ;
  • Titre III : Admission aux emplois et règles d'avancement ;
  • Titre IV : Traitement des employĂ©s ;
  • Titre V : Dispositions de discipline gĂ©nĂ©rale.

L'administration centrale

Un décret du 16 juillet 1791 décida de l'installation de la Régie, dans les locaux de l'ancienne administration, Rue Neuve des Petits Champs.

Les Administrateurs

Elle est dirigée par 12 administrateurs, tenus de résider à Paris et sous le contrôle du pouvoir exécutif (articles II et III). Tous les personnels de la Régie sont sous leurs ordres. L'article XVIII fixe l'étendue de leurs droits en matière de gestion du personnel, nomination, mutation, rétrogradation, destitution, poursuite des receveurs reliquataires; organise la remise des comptes « à peine de perte, par chaque mois de retard, d'un sixième sur le montant de leurs remises » , Tous les administrateurs nommés en 1790 et 1791 étaient issus de l'ancienne administration des domaines et avaient tous fait carrière dans la Ferme Générale. Jean Paul Massaloux[41], précise que ce collège comprenait :

  • 2 dirigeants de l'ancienne administration (Brice Poujaud et Philippe Poujeaud -Montjourdain) ;
  • 4 directeurs de correspondance ayant appartenu aux services centraux de cette mĂŞme administration,
  • 5 directeurs des droits domaniaux,
  • 1 directeur des domaines corporels de Lille (Edme Bochet)

La rĂ©munĂ©ration des administrateurs est, comme pour tous les employĂ©s de la RĂ©gie autres que les receveurs, calculĂ©e sur la base d'un taux de 0,4 % de la totalitĂ© des recouvrements opĂ©rĂ©s par la RĂ©gie. Il leur est payĂ© par quartiers une somme fixe de 12 000 livres qui ne peut subir de diminution mais qui fait partie de leurs remises. (article 40). Sur la base d'un produit brut de 60 millions de livres la rĂ©munĂ©ration nette Ă©tait de 20 000 livres.

La rĂ©munĂ©ration est modifiĂ©e par le dĂ©cret du 14 aoĂ»t 1793[42]. Comme pour tous les employĂ©s, autres que les receveurs, leur traitement consiste« en une quotitĂ© de deux genres de remises, l'un dĂ©signĂ© sous le nom de remise ordinaire, sur la totalitĂ© du produit annuel des droits d'enregistrement , hypothèques, timbres et amendes; le second appelĂ© remise extraordinaire, sur la totalitĂ© des produits des bois et produits des domaines corporels et incorporels . . .et des biens des Ă©migrĂ©s autres que les capitaux provenant de la vente des immeubles » (article X du dĂ©cret) Cette remise extraordinaire est rĂ©partie proportionnellement au traitement fixe des personnels concernĂ©s. Le dĂ©cret fixe la remise ordinaire des 12 administrateurs Ă  11/14 deniers par livre et la remise extraordinaire Ă  2/24 d'un denier par livre, soit pour un produit attendu de 60 millions pour la remise ordinaire et 120 millions pour la remise extraordinaire une rĂ©munĂ©ration nette par administrateur de 13866 livres en diminution significative par rapport au tarif de 1790. Une rĂ©munĂ©ration minimum, garantie de 12 000 livres est prĂ©vue. (article XI et tableau annexe au dĂ©cret du 14 aoĂ»t, intercalĂ© entre la page 136 et 137)[42]

Les administrateurs sont choisis par le Roi (article 31) parmi les directeurs en fonction dans les dĂ©partements ou de correspondance en administration centrale. Ils doivent fournir un cautionnement en immeuble Ă  hauteur de 60 000 livres.

Le personnel d'administration centrale

L’administration centrale comprend 12 bureaux de correspondance et un bureau de comptabilité. Chaque bureau de correspondance comprend (article VIII) :

  • 1 Directeur,
  • 1 Sous-Directeur,
  • 1 Premier commis,
  • 1 vĂ©rificateur des comptes,
  • 1 commis principal,
  • 4 commis expĂ©ditionnaires.

Outre les 12 administrateurs, les services centraux comprennent 116 agents. Les agents des premières nominations, comme les administrateurs, sont tous d'anciens agents des compagnies financières d'ancien régime où ils avaient fait carrière. Immédiatement les services centraux sont composés d'agents chevronnés et expérimentés sur le plan professionnel et habitués au commandement. Ils seront, par la suite, majoritairement choisis parmi les personnels des services extérieurs.

Les directions départementales

Un tableau des divers préposés de la Régie et du montant de leur traitement sur la base d'un produit brut présumé de 60 millions de livres est annexé au décret[43].[Note 4]

Les directions son réparties en 5 classes en fonction des prévisions de recettes basées sur les produits des anciens bureaux de leur ressorts. Du classement des directions dépend le niveau des rémunérations fixes et des remises supplémentaires des agents de chaque département.

Ordes Généraux de la Régie (1792)

En 1792, la Régie par une circulaire du 5 avril No 258[44] transmet aux directeurs plusieurs exemplaires des Ordres de la Régie[45]. C'est une compilation de la loi du 27 mai 1791, des autres textes relatifs à son fonctionnement et des diverses instructions de la Régie qui en 131 pages et 245 articles règle très précisément les fonctions et le rôle de chaque catégorie d'emplois des services extérieurs. Les 8 premiers articles sont consacrés au surnumérariat, passage obligé pour entrer dans l'administration et pose les principes généraux qui ne seront que modifiés à la marge tout au long du XIXe siècle. En suite chaque grade est encadré par des dispositions très strictes :

  • les receveurs, articles 9 Ă  46 ;
  • les vĂ©rificateurs, articles 47 Ă  167 ;
  • les Inspecteurs, articles 168 Ă  226 ;
  • les directeurs, articles 227 Ă  245.

Les 3/4 du document encadrent les fonctions de contrôle, dont les opérations sont prescrites avec un degré de précision qui ne laisse guère d'espace de liberté aux employés supérieurs. Le directeur n'a pas davantage d'espace de marges de manœuvres, tant dans le choix de ses locaux, dont il assume pourtant le coût, que pour le recrutement des surnuméraires, tout repose sur l'administration centrale. Les Ordres de la régie resteront jusqu'en 1948, l'ouvrage de référence des employés supérieurs.

C'est une organisation très centralisée qui se met en place, reposant jusqu'au plus haut niveau de la hiérarchie locale sur l'exécution stricte des ordres reçus, l'application de la norme, le contrôle à tous les niveaux. La confiance n'exclue pas le contrôle, mais cet encadrement étouffant marquera fortement le fonctionnement de la Régie jusqu'en 1948 et pèsera sur celui de la Direction Générale des Impôts jusqu'en 1989.[Note 5]

L’accès aux emplois : Le surnumérariat

Les surnuméraires - Illustration de M. Trimolet pour Physiologie de l'employé de Balzac (1841)

À l'exception des timbreurs, tourne-feuilles et compteurs dont les emplois sont réservés aux anciens gardes des fermes ou régies et invalides de guerre, l'article XVIII de la loi , subordonne l'accès aux emplois de la Régie à un passage par le surnumérariat. Il s'agit d'une reprise pure et simple des pratiques de la Ferme Générale. Nul ne peut être nommé surnuméraire s'il n'a pas 18 ans révolu et s'il ne peut justifier avoir travaillé pendant au moins un an chez un notaire, homme de loi ou avoué. Seuls les surnuméraires titulaires d'un brevet sont autorisés à travailler dans les bureaux. Les Inspecteurs et vérificateurs s'en assurent dans le cadre de leurs interventions dans les bureaux, ils ne peuvent être nommés sur un poste comptable qu' à 21 ans accomplis et sur le rapport du receveur et des employés supérieurs, sur leur assiduité et la qualité de leur travail.

La préoccupation centrale de la première moitié du XIXe siècle sera de limiter dans les bureaux le nombre des employés bénévoles, surnuméraires ou candidats au surnumérariat, mais également, sur tout le siècle, de trouver le bon point d'équilibre entre la formation professionnelle et l'emploi des intéressés aux tâches matérielles les plus ingrates. Elle se traduira par la mise en place d'une organisation extrêmement centralisée où toutes les décisions relèvent du Directeur Général de la Régie. Les conditions d'admission au surnumérariat se durcissent au fil des différentes réformes. Dès la postulation et plus encore après l'admission à simplement passer les épreuves du concours, les exigences sont telles que tous les admis devraient disposer d'un solide niveau de culture générale et juridique, une organisation de plus en plus rigoureuse des épreuves devrait en assurer la parfaite objectivité.

Pour autant, l'administration souligne régulièrement la faiblesse du niveau des surnuméraires et cette organisation se durcit tout au long du siècle. Ces difficultés de mise place sur le terrain et les rappels constants aux obligations de contrôle des employés supérieurs traduisent bien, d'une part les marges de manœuvres et les espaces de libertés que s'accordent les acteurs locaux dans l'application des directives nationales et d'autre part le dilettantisme d'une part importante de ces jeunes gens non rémunérés et trop souvent cantonnés dans des tâches ingrates et matérielles durant plusieurs années.

Les Directeurs DĂ©partementaux

Ils sont au nombre de 83, nommés par le Roi sur propositions du ministre des contributions publiques de trois sujets présentés par les régisseurs et remplissant les conditions statutaires. Les directions à une part [Note 6] ne peuvent être choisis que parmi les inspecteurs ou les sous directeurs de correspondance ayant au moins 5 ans d’ancienneté dans leur grade (article 24); les autres directions sont pourvues par les directeurs de la classe précédente ou les directeurs de correspondance ayant au moins 4 ans d'ancienneté dans la fonction (article 25).

En fait la nomination des directeurs entraîna des bouleversements beaucoup plus important qu'en administration centrale.

En juillet 1791, quand furent prononcées les nominations, il ne restait que 50 agents de commandement des anciens services. Les nominations concernèrent des agents d'origine très diverses, parmi elles citons celle de Poujaud de Nanclas, ancien Fermier Général, qui avait démissionné de son poste d'administrateur de la Régie et qui se fit nommer en Charente dont il était originaire et celle de Nicolas-François Mollien, qui était à l'origine du Mur des Fermiers généraux et qui demanda la Direction de l'Eure. Destitué en septembre 1792, il est emprisonné en mars 1794, au moment du procès des fermiers généraux. La chute de Robespierre lui épargnera la citation devant le Tribunal révolutionnaire. Malgré ces difficultés fin 1791, les directions sont installées ; les directeurs ont recruté leur propre personnel et les services sont à même de fonctionner.

Leurs attributions sont très précisément définies par l'article XIV de la loi. Elles sont très larges et comprennent jusqu'à la surveillance des notaires, greffiers et huissiers, la poursuite des préposés en débet, discipline générale, gestion des cautionnements et des contentieux de toute nature.

Les ordres de la Régie (article 248) définissent les fonctions du directeur en 6 parties principales

  • Leurs attributions sont très prĂ©cisĂ©ment dĂ©finies par l'article XIV de la loi. Elles sont très larges et comprennent jusqu'Ă  la surveillance des notaires, greffiers et huissiers, la poursuite des prĂ©posĂ©s en dĂ©bet, discipline gĂ©nĂ©rale, gestion des cautionnements et des contentieux de toute nature.
  • La correspondance avec l'administration centrale, dont la forme et les dĂ©lais son encadrĂ©s par les ordres gĂ©nĂ©raux,
  • Le contentieux,
  • La comptabilitĂ© et la surveillance des cautionnements,
  • l'envoi des expĂ©ditions Ă  l'administration centrale,
  • La surveillance gĂ©nĂ©rale  

Le dernier article des Ordres généraux marque bien cette volonté de l'administration de verrouiller totalement le fonctionnement de l'organisation :« Enfin les directeurs en exerçant avec fermeté et prudence, sur les préposés de leur département, les pouvoirs que l'administration leur a confié, doivent surtout être jaloux de leur donner l'exemple du travail et de la soumission aux lois et aux autorités constituées »

Les directeurs doivent fournir un cautionnement en immeubles de 20 000 livres.

La remise des 83 directeurs est fixĂ©e Ă  1 % des produits bruts de la RĂ©gie, soit en fonction d'un produit estimĂ© de 60 millions la somme  600 000 livres, divisĂ© en 96 parts. La rĂ©munĂ©ration  prĂ©visible des directeurs Ă  une part, les plus nombreux, Ă©tait donc de 6250 livres.

Les directions sont divisĂ©es en 4 classes. La 1re classe comprend les directions de Paris, de la Gironde et du RhĂ´ne et Loire, la seconde les directions de la Loire infĂ©rieure et de la Seine InfĂ©rieure. Les traitements des Directeurs et des employĂ©s supĂ©rieurs varient en fonction de la classe des directions oĂą ils sont affectĂ©s.; En 1793 les directions sont rĂ©parties en 3 classes, les traitements sur la base d'un produit attendu de 60 millions pour la remise ordinaire et 120 millions pour la remise extraordinaire sont de 15 226 livres pour les 9 directeurs de 1e classe, 12181 livres pour les 22 directeurs de 2e classe et 9136 livres pour les 56 directeurs de 3e classe.. Cette rĂ©munĂ©ration est en nette augmentation par rapport au dispositif de 1790. Elle est mĂŞme, en ce qui concerne les directeurs de la 1re classe supĂ©rieure Ă  celle des administrateurs. Une rĂ©munĂ©ration minimum respectivement de 10, 8 et 6000 livres est prĂ©vue pour chacune des classes.(article XI et tableau annexe au dĂ©cret du 14 aoĂ»t, intercalĂ© entre la page 136 et 137)[42]

Le personnel départemental

L'article XV du décret du 5 décembre 1790, prévoyait « aucun Notaire, Procureur,Greffier ou Huissier ne pourra à l’avenir être pourvu de ces emplois. »[46], plus tard la loi du 6 octobre 1791 sur l'organisation du notariat prévoira l'incompatibilité des fonctions de notaire avec celles d'avoués, greffiers et la recette des contributions publiques. Peu après les receveurs conservés comme notaires furent mis en demeure de choisir, ils optèrent, pratiquement tous, pour la conservation de leurs études.

Par ailleurs un décret du 7 mars 1791[47], avait prévu qu'au cours des trois années suivant sa sanction les emplois des nouvelles administrations seraient pourvus par des personnes justifiant d'avoir été employés dans les administrations supprimées à l'exclusion de celles exerçant d'autres professions.

Les employés

Le nombre d'agents créés en 1790 ressortait aux chiffres suivant :

  • Receveurs 2700; en fait les administrateurs supprimèrent un nombre important de bureaux et n'implantèrent que 2190 postes de receveurs. Ces suppressions entraĂ®nèrent de vives rĂ©actions locales et des protestations diverses des Ă©lus, de la population et mĂŞme des directeurs locaux. Massaloux dans son ouvrage (pages 235, 236) fait Ă©tat d'une protestation du Directoire de l’Isère, rĂ©clamant avec vĂ©hĂ©mence le rĂ©tablissement d'un dizaine de poste qui entraĂ®na une mise au point du ministre expliquant les raisons des suppressions qui fut diffusĂ©e Ă  tous les directeurs pour leur servir d'argumentaire, circulaire No 172 du 2 novembre 1791 RĂ©duction dans le nombre des bureaux approuvĂ©e par la ministre.[48]
  • 83 gardes-magasin,
  • 83 receveurs du timbre,
  • 183 timbreurs et tourne-feuilles et timbreurs,
  • 166 vĂ©rificateurs,
  • 166 Inspecteurs.

En fait la mise en place des services extérieurs de la Régie nécessita, directeurs compris, la création de 2671 emplois. Pour pourvoir l'ensemble de ces postes les administrateurs disposaient d'environ 2900 agents, dont 2600 contrôleurs et 240 employés supérieurs ; toutefois la quasi-totalité des postes de receveurs supprimés étaient tenus par des notaires qui optèrent pour le maintien de leur étude. Pour faire face aux déséquilibres qui existait entre les différentes parties du territoire notamment dans les quatre départements où les droits domaniaux n'étaient pas perçus (Nord, Pas-de-Calais, Haut et Bas Rhin), les administrateurs furent amenés à recruter d'anciens agents des administrations supprimées et des surnuméraires, y compris en écourtant leurs stages. Ce mouvement permit de couvrir tous les postes et entraîna en cascade une série de promotions des anciens employés sur des postes de grade plus élevé ou jugés plus rémunérateur.

Les employés supérieurs

Il s'agit des vérificateurs et des inspecteurs:

Les VĂ©rificateurs

Leurs fonctions sont définies par l'article XII de la loi du 27 mai 1791 (page 207) [2] et les articles 47 à 167 des ordres de la Régie. Sur les ordres des directeurs, voire des administrateurs, ils ont vocation à intervenir dans tous les bureaux de leur ressort pour procéder à leur vérification, redresser les erreurs de perception, confronter les comptereaux des inspecteurs avec les registres de bureaux, et plus largement procéder aux recherches tendant à la conservation des droits du trésor. « Les vérificateurs se transporteront successivement chez tous les notaires, greffiers de juridictions, les secrétaires des corps administratifs et municipalités, et les huissiers domiciliés dans l'arrondissement du bureau pour y faire la vérification recherches et relevés nécessaires et se rendre certains qu'ils ont remplis toutes les obligations que la loi leur impose »[49] Ces missions de vérifications seront poursuivies, chez les notaires notamment, jusqu'à la mise en place des directions fusionnées en 1969, par les directions de l'enregistrement et des contributions directes.

Ils doivent constituer un cautionnement de 10 000 livres. Leur rĂ©munĂ©ration est globale est fixĂ©e Ă  1/2 % des produits bruts annuel de la RĂ©gie (article XLII page 215)[2] . Soit pour un produit brut prĂ©sumĂ© de 60 millions , une rĂ©munĂ©ration moyenne de 1807 livres. La rĂ©munĂ©ration fixe et variable est modulĂ©e selon le classement des directions. Pour ĂŞtre nommĂ© vĂ©rificateur, il faut avoir exercĂ©, pendant au moins 4 ans, les fonctions de receveurs dont au moins 1 an dans un bureau Ă©tabli dans un chef-lieu de district. (article XXI- page 211)[2] . Ils peuvent poursuivre leur carrière dans les postes de receveurs de plus de 1500 livres de remises, ĂŞtre nommĂ©s inspecteur après trois ans d'exercice de leurs fonctions.

Avec le décret de 1793, la durée de séjour dans le grade de receveur est ramenée à 3 ans, avec un simple droit de préférence pour celui ayant exercé ces fonctions dans un chef-lieu de district (article V , page 133)[42] Leur rémunération moyenne est désormais de 3778 livres. en nette augmentation par rapport à 1790. Une rémunération minimum de 2500 livres est prévue.(tableau annexe au décret du 14 août, intercalé entre la page 136 et 137)[42]

Les Inspecteurs

Leurs attributions de divisent en trois ordres :

  • Les tournĂ©es de recouvrement dans les premiers jours de chaque trimestre. Les inspecteurs sont chargĂ©s d'arrĂŞter le montant des recettes, de recevoir les fonds correspondants et de les verser Ă  la caisse des receveurs de district. Ils tiennent un registre de recettes et de dĂ©penses selon le modèle strict fourni par les Ordres GĂ©nĂ©raux de la RĂ©gie (article CLXXXII) qui encadrent très prĂ©cisĂ©ment l'ensemble des opĂ©rations dont ils sont chargĂ©s. Ils se font remettre les recettes de chaque bureau et les versent Ă  la caisse du bureau de chaque district. .Ils vĂ©rifient la comptabilitĂ© des receveurs et « leur exactitude dans toutes leurs fonctions » Ils sont autorisĂ©s Ă  faire des visites chez les notaires, avouĂ©s et greffiers qui sont donc sous leur contrĂ´le pour tout ce qui touche aux droits d'enregistrement. S'agissant des receveurs en dĂ©bet ils « les contraindront, sur le champ, par des voies de droits et provisoirement leur fermeront la main ». Ils vĂ©rifient la soliditĂ© des cautionnements fournis par les receveurs
  • Les contre tournĂ©es qui sont des vĂ©rifications inopinĂ©es et alĂ©atoires selon un programme Ă©tabli par le Directeur. « Ils vĂ©rifieront sous tous les rapports la conduite du receveur auprès duquel ils sont envoyĂ©s » (article CCXVII - page 94) Ces opĂ©rations communes avec celle des vĂ©rificateurs est aussi un moyen de vĂ©rifier l'activitĂ© de ces derniers et ils doivent en rendre compte
  • La gestion du contentieux. Les Inspecteurs sont chargĂ©s des poursuites pour le recouvrement des droits fraudĂ©s ou impayĂ©s (article XIII page 207)[2]. Ils sont chargĂ©s de dĂ©fendre devant les tribunaux de district de leur division, les instances qui y sont introduites sur les ordres de leur directeur.

Comme les directeurs ils sont assujettis Ă  un cautionnement de 40 000 livres (Article X). Comme pour l'ensemble des agents autres que les receveurs, leur rĂ©munĂ©ration est fixĂ©e en fonction des produits bruts de la RĂ©gie. Elle est de 0,9 % des produits pour l'ensemble du corps (article XLII). Soit pour un produit attendu de 60 millions une rĂ©munĂ©ration moyenne de 3253 livres. Comme pour les vĂ©rificateurs cette rĂ©munĂ©ration varie selon le classement de leurs direction d'affectation

Les Inspecteurs doivent pour être nommés avoir été vérificateurs pendant au moins 3 ans (article XXII -page 211)[2] . Ils peuvent prétendre à des postes de receveur dont les bureaux produisent plus de 15000 livres et accéder aux postes de directeur après 5 ans d'exercice de la fonction.

Le dĂ©cret de 1793 ramène le dĂ©lai de sĂ©jour dans le grade de vĂ©rificateur Ă  2 ans et ouvre l'accès au grade aux receveurs aux receveurs titulaires d'un bureau de chef-lieu de district dont les remises sont d'au moins 3 000 livres. (article VI)[42]. Le mĂŞme texte modifie la rĂ©munĂ©ration, (article XV). Les Inspecteurs sont dĂ©sormais rĂ©partis en deux classes et sur les mĂŞmes bases que pour les autres employĂ©s leur rĂ©munĂ©ration moyenne nette des inspecteurs est de 5936 livres Cette rĂ©munĂ©ration est nettement revalorisĂ© par rapport au dispositif de 1790. Une rĂ©munĂ©ration minimum garantie de 4000 livres est prĂ©vue.(article XI et tableau annexe au dĂ©cret du 14 aoĂ»t, intercalĂ© entre la page 136 et 137)[42]

Les Receveurs

Les receveurs particuliers assurent l'enregistrement des actes et la perception des droits. ils font les contrôles que nécessite l'application du tarif. Outre l'enregistrement ils assurent la perception des droits d'hypothèques, de timbre et autres droits réunis ainsi que la perception des revenus des domaines corporels et incorporels dans l'étendue de leur arrondissement.

Les bureaux sont classés en fonction de l'importance de leurs remises :

  • Les bureaux produisant moins de 600 livres sont donnĂ©s aux surnumĂ©raires ayant 21 ans accomplis.
  • Les bureaux compris entre 600 et 1500 livres sont donnĂ©s aux receveurs de la catĂ©gorie infĂ©rieure,
  • Les bureaux de plus de 1500 livres reviennent aux receveurs de la catĂ©gorie infĂ©rieure, aux inspecteurs ou aux vĂ©rificateurs et aux premiers commis de la correspondance

Les avancements et promotions, pour les receveurs comme l'ensemble des personnels, sont entre les mains des administrateurs « l'ancienneté des services sera un titre de préférence, pour les places vacantes, mais seulement pour ceux dont il aura été toujours rendu les comptes les plus avantageux » (article XXXVI - page 213)[2]. Il n'est pas établi d'autres règles pour l'attribution des postes qui se fait à la discrétion des administrateurs sur avis des directeurs.

Les receveurs sont astreints Ă  un cautionnement reprĂ©sentant le quart des recettes prĂ©sumĂ©es de son bureau avec un plafond de 40 000 livres. (article X)

La rémunération est constituée par une remise sur le montant des produits, le taux de remise varie selon l'importance des produits :

  • Bureaux dont les produits sont supĂ©rieurs ou Ă©gaux Ă  400 000 Livres : 1,5 % soit pour 400 000 livres 6000 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 300 et 400 000 livres : 1,75 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 5250 et 7000 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 200 et 300 000 livres : 2 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 4 et 6000 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 150 et 200 000 livres : 2,25 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 3375 et 4500 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 100 et 150 000 livres : 2,5 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 2500 et 3750 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 75 et 100 000 livres : 2,75 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 2063 et 2750 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 50 et 75 000 livres : 3 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 1500 et 2250 livres
  • Bureaux dont les produits sont compris entre 30 et 50 000 livres : 3,25 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 975 et 1625 livres
  • Bureaux dont Bureaux dont les produits sont compris entre 20 et 30 000 livres : 3, 5 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 700 et 1050 livres
  • Bureaux dont Bureaux dont les produits sont compris entre 10 et 20 000 livres : 4 % soit une rĂ©munĂ©ration comprise entre 400 et livres 800 livres
  • Bureaux dont Bureaux dont les produits sont infĂ©rieurs Ă  10 000 livres : 5 % soit une rĂ©munĂ©ration maximum de 500 livres

Ă€ la diffĂ©rence des autres employĂ©s les receveurs ne bĂ©nĂ©ficient pas d'un minimum garanti. Il n'existe pas de mĂ©canisme de lissage pour le passage d'une catĂ©gorie de bureau Ă  la catĂ©gorie supĂ©rieure. Ainsi le titulaire d'un bureau de près de 300 000 livres, qui touche une rĂ©munĂ©ration proche de 6000 livres, doit passer sur un bureau dont les produits sont au moins de 345 000 livres pour y trouver un intĂ©rĂŞt financier. C'est un frein Ă©vident Ă  la promotion. Cette situation est corrigĂ©e par la modification du barème qui intervient en 1793 (dĂ©cret du 14 aoĂ»t [42], sanctionnĂ© le 23). L'article IX denier alinĂ©a prĂ©voit en effet que chaque receveur conservera la quotitĂ© de remises de sa catĂ©gorie, tant qu'il n'aura pas atteint un produit dont la remise commencera Ă  lui ĂŞtre plus avantageuse. Le barème n'est plus exprimĂ© en pourcentage du produit brut mais en sol ou deniers par livre[Note 7]. Le barème se traduit par une amĂ©lioration des catĂ©gories les plus basses et un resserrement des catĂ©gories les plus Ă©levĂ©es. Ainsi la remise des bureaux compris entre 10 et 20 000 livres de produit est dĂ©sormais de 11 deniers par livre soit 4,58 % au lieu de 4 % dans le dispositif antĂ©rieur; par contre la remise des bureaux dont les produits sont compris entre 150 et 200 000 livres est de 5 deniers par livre soit 2,08 % au lieu de 2,25 % dans le prĂ©cĂ©dent tarif. Au dessus de 300 000 livres de produits, trois tranches de remises sont prĂ©vues, 1,5 deniers jusqu'Ă  500 000 livres, 1 denier entre 500 et 700 000 livres et 1/2 denier sur ce qui excède 700 000 livres sans limitation.Enfin un second barème, moins avantageux est Ă©tabli pour les receveurs particuliers des domaines nationaux et des biens de Ă©migrĂ©s.

Une rémunération minimum est prévue de 400 livres pour l'ensemble des receveurs et de 1000 livres pour les receveurs du timbre extraordinaire.

Seuls les bureaux dont les produits étaient supérieurs à 75000 livres produisaient une rémunération que l'on peut qualifier d'enviable, d'autant que hors du port des lettres et des frais d'emballage, tous les frais de fonctionnement du bureau« il ne sera passé aux receveurs aucune somme pour loyer de maison, bureaux, magasins, traitement des commis, frais de papiers lumières et autres dépenses quelconque » (article 72 des Ordres généraux). Par ailleurs les receveurs supportent les frais de significations contraintes et poursuites qui auront précédé les instances conduites devant les tribunaux, même ceux postérieurs aux dites instances, si elles n'ont pas été autorisées spécialement par l'administration ou le Directeur, et n'ont de recours que sur les redevables s'il y a lieu. le maintien de cette règle issue de la Ferme générale, ne constituait pas une incitation à l'engagement de poursuites contentieuses à l'initiative des receveurs.

La période trouble 1793 - 1798

Jusqu'au Consulat et la reprise de l'activité économique accompagnant un ensemble de décision de nature à permettre la réconciliation des Français et la liquidation des fractures issues de la Révolution, la Régie, comme l'ensemble du pays, traverse une période troublée. Les poursuites révolutionnaires désorganisent des services dans un contexte économique fragilisé par la dépréciation régulière des assignats et la pénurie qu'elle entraîne. Mais à partir de 1798, le Directoire amorce toute une série de réformes fiscales dont les premiers résultats seront perceptibles à partir de l'An IX.

L'hostilité des sans culottes

Sans-culottes

Les pouvoirs très étendus donnés par la constitution de 1791 aux assemblées départementales étaient peu compatibles avec des directions de la Régie étroitement dépendantes d'une administration centrale. Le Directeur restait indépendant du Directoire départemental qui le supportait mal et entendait exercer les pleins pouvoirs sur l’étendue de son territoire. Nomination des agents, installation ou suppression de bureaux devinrent rapidement des causes de frictions. Jean Paul Massaloux cite dans son ouvrage une adresse du Directoire de Lyon à l’Assemblée Législative tout a fait significative de ces heurts « La gestion financière, Messieurs, est un antre ténébreux qu'on veut nous rendre inaccessible. Mais vous arrêterez de telles entreprises »[50]

Après la proclamation de la République, les difficultés s'aggravent, les sans-culottes font le lien entre la Régie et la Ferme Générale. Les personnels des services, très majoritairement issus des anciennes administrations du roi, sont l'objet d'une suspicion constante. Les régisseurs sont contestés, une pétition du district de Blois [51]., diffusée dans tous les chefs-lieux de département, accuse, sans autre fondement que la voix publique, les administrateurs de malversations et demande d’hypothéquer leur cautionnement, de procéder à la vérification de leur compte et de les traduire en justice. C'est avant l'heure l'ouverture d'un procès de la Ferme générale que réclame l'opinion publique. Tant que les Girondins sont au pouvoir, la Régie bénéficie de l'appui du Ministre des finances Étienne Clavière. Après sa chute, son successeur, Deschamps Destournelles, ancien de la Ferme Générale et de l'Administration des Domaines, n'est pas particulièrement enclin à épurer son ministère ce qui lui vaudra en 1794, l'accusation de modérantiste par les Hébertistes. En dépit des attaques vigoureuse de certains conventionnels, y compris après la chute de Clavière, la Régie ne fut pas réellement inquiétée.

Toutefois les responsables de la Régie doivent cependant être d'une extrême prudence et être tout à la fois les administrateurs compétents dans un contexte d'hostilité ouverte à toute fiscalité et donner des gages de leur engagement républicain et de leur esprit révolutionnaire. Le 7 ventôse An II, le citoyen Dufourny prononce à la barre de la Convention une charge violente contre toutes les régies « De tous les mots exécrés que l'habitude profère ... il n'en est pas sans doute de plus répugnant pour les hommes libres ... que ceux de Régies et de régisseurs. Régir est le premier degré vers la tyrannie ... Périsse ce mot de régisseur par lequel la loi même a désigné les fonctions ! Effacez les représentants »[52]. Les choses ne sont pas simples pour la nouvelle Agence de l'enregistrement, qui doit approuver les certificats de civisme qui ont ouvert la porte à des abus de pouvoirs caractérisés, révocations, destitutions, arrestations se multiplient et déstabilisent le fonctionnement des services. L'enjeu est d'expliquer la baisse d'activité des services sans remettre en cause les mesures prises par la Convention et qui, pour une large part, sont à l'origine des désordres des services locaux.

Si plusieurs agents sont déférés devant le tribunal révolutionnaire et condamnés, ces mises en accusation ont pour la plupart leur origine dans des faits étrangers à leur fonction. Le nombre des exécutions n'est pas significativement différent de l'ensemble des autres professions. Par contre les incarcérations sont de nature à compromettre le bon fonctionnement des services. Jean Paul Massaloux donne l'exemple de la direction du Puy-de-Dôme dont le directeur, pourtant ardent révolutionnaire, se voit privé de 7 agents sur les 36 constituant l'effectif de sa direction.

La crise monétaire

Assignat de 10 000 f. (1795)

Les 800 millions de livres d'assignats mis en circulation par l’Assemblée Nationale entre 1789 et 1790 était une réelle nécessité compte tenu du déficit de numéraire en circulation. Pour autant la banqueroute de Law est encore présente dans tous les esprits et c'est avec beaucoup de méfiance que ce nouvel instrument de paiement est accueilli et au début de l'année 1791 la monnaie papier est déjà dévalorisé de 10 %. Les émissions suivantes de l’Assemblée Constituante puis de l'Assemblée Législative vont accélérer la dévalorisation du papier. L'augmentation brutale des moyens de paiement perturbe les circuits économiques traditionnels, le numéraire se raréfie, chacun s'attache à payer en papier. Le processus d'inflation est enclenché.

Au moment oĂą la Convention se rĂ©unit, 1 971 million d'assignats sont en circulation. GagĂ©e sur la valeur des biens nationaux très largement supĂ©rieure, la nouvelle monnaie est solide. Mais les hausses de prix se poursuivent du fait mĂŞme de l’introduction massive de ces nouveaux moyens de paiement. Les besoins du TrĂ©sor sont considĂ©rables , entretien des armĂ©es, guerres extĂ©rieures, insurrections intĂ©rieures, autant de dĂ©penses obligĂ©es et pour les couvrir les recettes fiscales sont dĂ©risoires, d'autant que les acquĂ©reurs de biens nationaux disposent de très longs dĂ©lais de payement. Pour combler le dĂ©ficit la Convention n'a pas d'autre solution que de nouvelles Ă©missions qui viennent alimenter la spirale de l'inflation.

Bien entendu cet état de fait n'est pas sans conséquence sur le fonctionnement de l'Agence de l'Enregistrement Les conditions de vie des personnels se dégradent, les traitements ne permettent plus de faire face aux besoins les plus élémentaires de l'existence, les démissions se multiplient.

Ces désordres économiques pesèrent lourdement sur le fonctionnement de l'Agence, quand bien même après la fin de la Terreur, les agents emprisonnés furent libérés et reprirent leur service. Le produit de l'impôt chute de manière vertigineuse et le pays traverse une crise financière d'une extrême gravité au moment de l’installation du Directoire

La crise financière

Planche d'emprunt forcé de l'AN IV

Durant les deux premières années du Directoire, les choses évoluent peu pour la Régie. Empêtré dans la crise financière dont il a hérité, le Directoire poursuit la politique monétaire de la Convention. L'emprunt forcé payable en numéraire est un échec, malgré la destruction solennelle de la planche à billet en février 1796[53], les assignats n'ont plus aucune valeur. Les caisses du Trésor sont vides, le Directoire est contraint d'émettre une nouvelle monnaie fiduciaire, les mandats territoriaux , en dépit de son cours forcé la valeur du mandat s'aligne sur celle de l'assignat là où il est encore accepté.L'abolition du cours forcé ne change rien au problème, la quasi-disparition du numéraire affecte la quotidien de l'ensemble de la population. Le 4 février 1797 le pouvoir abolit toutes les monnaies papier. C'est le règne du troc. L'état est contraint le 30 septembre 1797 de réduire des 2/3 le capital de la dette. Cette faillite plus connue sous la dénomination de banqueroute des deux tiers représente un capital de 2 milliards de francs or et les intérêts de la dette sont réduits à la somme de 68 millions.

Mandat territorial de 500 F. (1796)

Les conséquences sur le fonctionnement de la Régie

Elles sont de deux ordres, d'une part la misère des personnels et d'autre part des difficultés telles qu'elles obèrent le fonctionnement des bureaux[Note 8]

Le fonctionnement des bureaux

Le droit fixe était devenu insignifiant, la loi du 9 pluviôse An V (29 janvier 1796)[54] multiplie par 10 le tarif. C'est encore largement insuffisant pour un droit qui représentait moins d'un centime. Les droits variables, à l'exception des droits de successions, sont majorés de 100 %, chiffre nettement inférieur à celui de l'inflation.

Les directeurs ont des difficultés pour payer leurs personnels. En mars 1795, M. Desaignes, Directeur du Puy de Dôme expose à son administration que ses commis ne veulent plus rester à son service pour un salaire de 1500 livres, le septier de blé vaut alors 600 livres. Le 2 janvier 1796 il écrit« Mes commis viennent de me prévenir qu'ils s'arrêteraient au 1er pluviôse . . .le traitement que je leur donne de 5000 £ ne suffit pas pour avoir un septier de blé qui peut les nourrir pendant un mois. . . . Vous dire que la misère est à son comble c'est ne rien exagèrer »[55]. Les frais de bureau perçus en assignats ne suffisent plus à payer les fournitures, dès février 1796, ils n'ont plus de pouvoirs d'achat. Les inspecteurs ne peuvent plus faire leur tournées car ne disposant que d'assignats, ils ne trouveront ni logement, ni nourriture. La loi du 30 ventôse An IV les autorise à relever 150 livres en monnaie métallique pour faire face aux dépenses de leurs frais de tournées[56].

La pénurie de papier fin 1795, fut telle qu'elle rendit l'exercice même des fonctions impossibles dans certains bureaux qui ne disposaient plus des fournitures nécessaires à la confection des registres. La pénurie de chandelles , les retards endémiques dans l'acheminement du courrier autant de facteurs qui vinrent peser sur le fonctionnement normal des services.

La loi obligeant à payer en numéraire métallique le port des lettres entrave le fonctionnement de certaines directions qui n'en disposent pas suffisamment.

Le prix du papier suit l'inflation, pour autant le tarif du timbre reste inchangé; Il s'ensuit qu'en octobre 1795 le papier timbré est devenu moins cher que le papier le plus courant.« On prend du papier de registre pour les plans, pour copier de la musique . . . et l'on s'en servira bientôt pour faire des enveloppes. L'intérêt de la République est que l'on prenne incessamment les moyens d'augmenter le prix . . ou de le supprimer »[57] écrit le directeur du Puy de Dôme à son administration centrale faisant en outre remarquer que le coût du port dans les bureaux de distribution excède la valeur marchande du papier timbré.

Le directeur de l'Orne, fait pour sa part état des pratiques de citoyens « Plusieurs citoyens qui n'ont pas confiance dans les assignats les ont convertis en papier timbré »[58]

Ce n'est que le 11 nivĂ´se An IV (1er janvier 1796) que le tarif est modifiĂ©.Le prix du timbre de dimensions est multipliĂ© par 20. La rame de 500 feuilles dont le prix Ă  la dĂ©bite Ă©tait de 625 francs est dĂ©sormais de 12500 f. Cette loi compense rĂ©ellement les consĂ©quences de l'inflation qui, comme le fait remarquer J.P Massaloux , avaient permis Ă  des citoyens de faire des Ă©conomies en payant volontairement un impĂ´t. Toutefois le paiement se faisait en assignats, en thermidor de la mĂŞme annĂ©e le Directoire modifia le tarif pour l'exprimer en monnaie mĂ©tallique et se prĂ©munir des effets de l'inflation.

Dans ce contexte toutes les faiblesses de la loi de 1790 vont encore aggraver la situation. Faute de moyens pour poursuivre la fraude, celle-ci de développe, d'autant que les receveurs, qui supportent les frais d'instance, ne sont pas enclins, dans le contexte, à initier des poursuites qu'au demeurant ils ne pourraient pas financer.

La détresse des personnels

Outre les entraves au fonctionnement normal des bureaux , tous les agents des services extérieurs furent confrontés à d'énormes difficulté dans leur vie quotidienne ne serait-ce que pour faire face aux besoins élémentaires de l'existence.

Dès août 1795 le directeur de l'Orne lance ce cri d'alarme à son administration « Si le gouvernement ne veut pas laisser se désorganiser l'Agence il devra donner aux citoyens qu'il emploie un traitement qui leur procure au moins du pain sans donner à ce besoin une plus grande latitude que celle du mot dans sa véritable signification » [59]

Les receveurs sont payés par des remises sur les produits de leur bureaux, les employés supérieurs et directeurs perçoivent une rémunération dépendante des produits bruts de la Régie. L’effondrement des produits affecte directement le niveau d'une rémunération de surcroît fortement affectée par l'inflation.

Dans un grand nombre de départements , dès l'été 1796, l'assignat a perdu toute valeur et donc la rémunération, en forte diminution, tout pouvoir d'achat.Faute de moyens de paiement, une économie de troc se développe, le directeur du Puy de Dôme vend son argenterie pièce par pièce pour se procurer du numéraire métallique.

Les personnels rémunérés par les directeurs ou les receveurs démissionnent à défaut d'augmentation significative, que le plus souvent leurs employeurs ne peuvent consentir. La question reste posée du fonctionnement de l'Agence au cours des années 1796 et 1797. Les démissions paraissent peu nombreuses; Massaloux, qui a fait un large dépouillement de plusieurs dépôts d'archives, ne fait état que d'une seule démission du Receveur de Lapallisse (Allier), encore s'agit -il d'une situation très particulière. Le citoyen Bayran, père de 10 enfants démissionne en thermidor An IV, la clôture de ses comptes fait apparaître un débet en numéraire qu'il a prélevé dans sa caisse pour la nourriture de sa famille, les assignats n'ayant plus cours dans le département. Son directeur rapportant les fats à son administration demande la plus grande indulgence dans le traitement de ce dossier. Tout laisse à penser que les interventions dans les bureaux des employés supérieurs, certainement sinon moins nombreuses, vraisemblablement moins longue, hors la clôture de la comptabilité, prenaient en compte spontanément les difficultés du moment.

Le temps des réformes (Janvier 1798 - novembre 1799 )

Après l'échec de ses tentatives de réforme monétaire, le Directoire s'applique à restaurer un système fiscal performant. Ce vaste chantier de réformes concerne toute la fiscalité.

Réforme de la contribution des patentes , qui cesse d'être un impôt déclaratif et dont l'assiette est confiée à la Régie des contributions directes nouvellement créée par la loi du 22 brumaire An VI [Note 9] ; rétablissement des contributions indirectes qui aboutira sous le consulat à la création de la Régie des contributions indirectes, réforme enfin des droits d'enregistrements et des droits réunis en sont les principales innovations visant à rétablir des rentrées fiscales normales qui ne produira également son plein effet que sous le Consulat et L'Empire.

La réforme du Timbre

En complĂ©ment des rĂ©formes de l'AN IV, la loi du 3 pluviĂ´se An VI (22 janvier 1798) Ă©largit considĂ©rablement le champ d'application des droits de timbres. Journaux, gazettes, feuilles pĂ©riodiques, affiches, autres que celles Ă©manant de l'autoritĂ© publique et mĂŞme le papier Ă  musique relèvent dĂ©sormais du droit de timbres. Un droit de timbre fut Ă©tabli par la mĂŞme loi sur les cartes Ă  jouer. Le droit Ă©tait de 20 Ă  40 centimes selon la composition du jeu Les fabricants devaient utiliser un papier filigranĂ©, vendu par l'administration de l'enregistrement, pour l’impression de certaines cartes. La fabrication des cartes Ă©tait subordonnĂ©e Ă  une dĂ©claration prĂ©alable Ă  la RĂ©gie de l'enregistrement. Pour anecdotiques que soient ces mesures, elles ne furent pas sans incidence, alors qu'en janvier 1795, le timbre ne payait pas le produit du papier en l'An VII, le produit du timbre s'Ă©leva Ă  19 447 269 f[60]. Ces dispositions seront reprises par la loi du 13 brumaire An VII qui dĂ©finira les règles de perception, les exemptions et les obligations des redevables. Elle sera en matière de timbre le pendant de la loi de frimaire en matière d'enregistrement.

La réforme des droits d'enregistrement

La loi du 22 frimaire An VII[38] réforme les règles de perception des droits d'enregistrement. Son principe fondateur est que la loi fiscale définit la base des impôts à percevoir et en fixe la quotité, mais que le fait générateur relève du droit civil qui en détermine l'exigibilité. Au surplus elle contient des dispositions de nature à limiter les fraudes et à en faciliter la sanction et organise une procédure d'expertise pour le contrôle des valeurs et des prix exprimés quand l'administration soupçonne que la base imposable déclarée est entachée d'insuffisance. Ce texte suscita une très nombreuse littérature de la part des plus grands juristes du XIXe et du XXe siècle et fut considérée par tous comme un modèle de loi fiscale. Elle devint, jusqu'en 1926, le Code de l'enregistrement et fut l'objet d'une quasi-vénération dans les bureaux de l'enregistrement jusqu'en 1948, par des agents formés pour la servir et qui modèlera la pensée de tous les enregistreurs jusqu'à la fusion des régies en 1948 et même au-delà. Les principes qu'elle posait ne furent jamais remis en cause mais amendés, tout au long du XIXe et du début du XXe pour les adapter aux conditions socio-économiques qui n'étaient plus celles de son origine. Importante au regard de la norme juridique, elle sera sans conséquences majeures sur l'organisation de la Régie.

La fonctionnarisation des hypothèques

Dès le mois de mois de janvier 1791 l’assemblée constituante avait manifesté son intention de mettre à l’étude une nouvelle législation sur les hypothèques, mais ce projet n’aboutira pas avant l’intervention de la loi du 9 messidor An III [61](16 juin 1795).

Au mois de septembre 1790, s’était posée pour les conservations des hypothèques la mise en concordance de leur ressort territorial avec celui de la nouvelle organisation administrative.

Le dĂ©cret est modifiĂ© et complĂ©tĂ© par un des dĂ©crets complĂ©mentaires du 27 janvier 1791[62]  qui confirme  l’absence  de « Conservateurs en titre d’office Â» (article 1) et cette fonctionnarisation de la fonction en prĂ©voyant dans son article 6 (page 256) que les droits de chancellerie prĂ©vus dans l’édit seront Â« provisoirement Â» perçus au profit du trĂ©sor public et qu’il en sera rendu compte avec les autres droits d’hypothèques.

Le fonctionnaire qui exerce la fonction de conservateur est dĂ©sormais assimilĂ© au receveur et il perçoit des remises de mĂŞme quotitĂ© que lui sur ces produits, en certains lieux c’est le mĂŞme agent qui occupe les deux emplois. 

L’échec de la Conservation Générale

Cette conception fera dĂ©bat pendant plus de quatre ans. Lorsque les Jacobins, partisans du maintien du gouvernement rĂ©volutionnaire et du dirigisme Ă©conomique, cèdent le pas devant la majoritĂ© modĂ©rĂ©e en mai 1795, dès le 16 juin, la Convention Thermidorienne met en place la Conservation GĂ©nĂ©rale d’inspiration physiocratique , qui veut restreindre l’intervention de l’État et place la gestion des hypothèques hors de sa sphère.

L’expérience physiocratique est un échec dont les causes sont multiples.

À peine promulguée, la loi de messidor est rapportée, tant en raison des différends sur le fond et notamment sur le dispositif d’hypothèques sur soi-même, que parce que la place de l’organisation, dans ou hors de la sphère publique soulève encore de très vifs débats.

Mais surtout, dans un contexte Ă©conomique et monĂ©taire très dĂ©gradĂ©, l’organisation peine Ă  se mettre en place, en dĂ©pit de la liste que publie l’Almanach national de l’an V, près de 200 conservateurs ne rĂ©pondent pas Ă  l’enquĂŞte  du Conservateur GĂ©nĂ©ral de germinal An IV ; soit parce qu’ils ne sont qu’un nom sur une liste, soit parce qu’ils ne rĂ©pondent pas aux injonctions de leur chef et ne rendent pas compte de leur activitĂ©. Les recrutements des conservateurs de districts semblent avoir Ă©tĂ© le fait, le plus souvent, des directoires dĂ©partementaux. On peut supposer des difficultĂ©s Ă  pourvoir tous les postes, ces fonctions Ă©tant incompatibles avec tout autre emploi public (article 237 de la loi), il devait ĂŞtre difficile de trouver localement des candidats disposant tout Ă  la fois des compĂ©tences juridiques et de l’aisance financière pour faire face aux charges d’un bureau de conservation dont les produits, sauf exception, restaient limitĂ©s du fait des suspensions successives.

L’absence de corps de contrĂ´le laisse planer tous les doutes sur les modes de fonctionnement rĂ©els  des bureaux et l’application effective et uniforme de la loi.

Ă€ la diffĂ©rence de la RĂ©gie de l’enregistrement il manque Ă  la conservation gĂ©nĂ©rale, une organisation et un corps d’agents formĂ©s Ă  gĂ©rer la norme juridique dans un corpus de règles strictes de manutention et sous le contrĂ´le effectif de leur hiĂ©rarchie.

La loi du 11 brumaire

À la différence de la loi de messidor qui ne mettait en place qu'un dispositif de gestion des hypothèques, la loi du 11 brumaire[63] (page 16 et s.) met en place, pour la 1re fois, un véritable dispositif de publicité foncière prévoyant la publicité non seulement des inscriptions hypothécaires, mais également la transcription sur les registres des bureaux de tous les actes translatifs de droits réels.

La loi de brumaire An VII, n’avait pas statuĂ© sur  Â« l’organisation du bureau gĂ©nĂ©ral et des bureaux  particuliers de la conservation des hypothèques » et confiĂ© provisoirement le service aux bureaux Ă©tablis par la loi de messidor An III.

La formulation mĂŞme de l’article 55[63] (page 29) de la loi  confirme bien, parlant du bureau gĂ©nĂ©ral et des bureaux particuliers, que le 11 brumaire, la remise de la conservation Ă  la RĂ©gie, n’allait pas nĂ©cessairement de soi.

Le lĂ©gislateur a longtemps hĂ©sitĂ©  Ă  confier la surveillance des conservations des hypothèques Ă  la rĂ©gie,  au Conseil des Anciens dans la sĂ©ance du 12 ventĂ´se An VII, Mathurin Sedillez, membre du Directoire de Seine et Marne, tenait encore les propos suivants « le conservateur, disait-on, doit ĂŞtre un homme de confiance, le dĂ©positaire des propriĂ©tĂ©s des citoyens et on n’accorde jamais cette confiance  Ă  une compagnie financière  qu’on regarde toujours comme les prĂ©posĂ©s du fisc ; la conservation des hypothèques ne convient point Ă  la rĂ©gie de l’enregistrement, parce qu’elle exige des dĂ©tails des prĂ©cautions auxquels ses agents ne sauraient se livrer  Â»

Ce sera l'objet de la loi du 21 ventôse An VII[63] (pages 179 et s.) dont l’article 1 tranche définitivement ce débat « La conservation des hypothèques est remise à la régie nationale de l’enregistrement ; elle en confiera l’exécution aux receveurs de l’enregistrement, dans les lieux et suivant les formes qui vont être ci-après déterminés. »

Cette date marque non seulement l’entrée de la conservation dans la configuration qu’elle connaîtra jusques en 2012, mais aussi la fin des tensions qui, depuis la promulgation de la loi de messidor, avaient divisé le corps législatif sur la place que devait occuper l’institution hors ou dans la structure de l’administration d’État.

Le statut de ventĂ´se

Le Conservateur des Hypothèques

Si le législateur de brumaire n'avait pas tranché la question de la place des hypothèques, dans ou hors la sphère de l'état, il avait clairement manifesté son refus d'assumer les conséquences financières des erreurs ou omissions en réaffirmant dans l'article 52 de la loi, le principe de la responsabilité personnelle du conservateur.

Toutes les formes d’organisation de la conservation des hypothèques puis de la publicitĂ© foncière dans les rĂ©formes avortĂ©es de l’Ancien RĂ©gime, ont toujours reposĂ© sur un principe  de responsabilitĂ© personnelle du chef du service qui en Ă©tait chargĂ©. Il s’imposait dans un système qui reposait sur des offices gĂ©rĂ©s par des personnes privĂ©es. Toutefois l'Ă©dit de juin 1771 est un tournant important dans l'approche de la gestion du système hypothĂ©caire. Dans les faits, par une dĂ©cision du Conseil du 30 juin, le recouvrement de ces droits est, dès le 7 juillet 1771, affermĂ© au nom de Jean Baptiste Rousselle[64]. L’adjudicataire a toute latitude pour recruter et exercer les fonctions. Il pourra recourir aux services de la Ferme et les directeurs et employĂ©s devront rĂ©pondre Ă  première rĂ©quisition « sans pouvoir sous aucun prĂ©texte, ni pour quelque motif que ce soit, le rĂ©futer et s’en dispenser sous peine de dĂ©sobĂ©issance ». Ils ne pourront prĂ©tendre Ă  autres rĂ©tributions que celles arrĂŞtĂ©es par le roi. Dans les faits seuls les contrĂ´leurs des actes seront chargĂ©s des fonctions de conservateur des hypothèques et assumeront la responsabilitĂ© personnelle du fonctionnement de leur service. La concomitance des dates de l'Ă©dit, de la dĂ©cision du Conseil et de lettres patentes, dĂ©montre, s'il en Ă©tait besoin, qu'il n'a jamais Ă©tĂ© envisagĂ© de recourir Ă  des officiers. La fonction rĂ©clame une organisation homogène sur le territoire, des compĂ©tences juridiques affirmĂ©es et un dispositif d’encadrement que seule la Ferme gĂ©nĂ©rale pouvait offrir. Seuls les contrĂ´leurs des actes pouvaient tenir ces postes.

Dès lors, les 100 régisseurs de la partie des cuirs[65] que sont les cautions du bail Rousselle, n’interviennent pas dans la gestion et ne sont que des bailleurs de fonds qui assurent les avances de 80 millions de livres, payables à raison d’un million par mois au Trésor Royal et rémunéré par un intérêt de 11%[66].

En garantie les conservateurs seront astreint à un cautionnement supplémentaire en immeuble qu vient s’ajouter au cautionnement en espèces auquel ils sont tenus depuis l’Arrêt du Conseil du 30 avril 1758. Corollaire de la responsabilité, ce cautionnement implique qu’ils perçoivent les produits du tarif revenant aux titulaires des offices. L’article 3 des lettres patentes prévoit en effet qu’ils ne pourront prétendre à aucune autre rémunération que celle prévue par le roi. Toutefois, ne pouvant refuser la fonction, ils ne sont pas astreints au paiement de leur charge et ne peuvent dès lors bénéficier de la rémunération fixe de 4% de sa valeur. Les commis chargés des hypothèques sont donc des officiers conservateurs de fait, et c'est pour cela qu'ils ne seront pas considéré en 1791, comme titulaire de leur office.

Il reste que ce dispositif, qui sera repris par la loi du 21 ventôse An VII dans une version dégradée, démontre que les employés de la Ferme sont des "fonctionnaires" du roi et que se met en place un dispositif de gestion des hypothèques reposant sur trois principes fondamentaux :

  • La responsabilitĂ© personnelle,
  • Le partage des produits entre les titulaires du poste et la puissance publique
  • Un double cautionnement, en espèces pour les fonctions rĂ©galiennes de recouvrement des droits, en immeuble pour les fonctions civiles et la rĂ©paration des prĂ©judices Ă©ventuels des tiers

Le Chancelier RenĂ© Nicolas de Maupeou, avec 25 ans d'avance, avait dĂ©jĂ  imaginĂ©, bien avant les lĂ©gislateurs du Directoire,  la seule organisation possible des hypothèques conciliant son caractère de service d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral au bĂ©nĂ©fice des intĂ©rĂŞts privĂ©s. Mais ces initiatives, dans ce domaine comme bien d’autres, ne furent qu’un feu de paille. Dès 1774 et l’avènement de Louis XVI, Maupeou sera Ă©cartĂ© des responsabilitĂ©s  et remplacĂ© par Turgot. La RĂ©volution place la gestion des hypothèques d’abord sous un rĂ©gime de fonction publique. Elle n’était pas pour autant en contradiction avec les principes gĂ©nĂ©raux du droit. Le droit naturel de propriĂ©tĂ© que rappelle et conforte l’article 2 de la dĂ©claration des droits de l’homme n’était pas bafouĂ©, mais au contraire confortĂ© en faisant reposer le soin, non de son Ă©tablissement, mais de sa conservation et de son opposabilitĂ© sur un service d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral relevant de l’État.

Le lĂ©gislateur de brumaire n'Ă©tait pas contraint, par les principes de la dĂ©claration des droits de l'Homme de rĂ©affirmer la responsabilitĂ© personnelle du conservateur, qui n'Ă©tait en fait qu'un hĂ©ritage de l'Ancien RĂ©gime liĂ© Ă  la dĂ©lĂ©gation de service. Ce faisant il marque clairement son refus d'assumer les consĂ©quences financières des erreurs Ă©ventuelles. D'une part les finances publiques sont dans une situation critique qui dĂ©bouchera sur la banqueroute de 1797, d'autre part la probabilitĂ© du risque restait grande dans un système oĂą tant l’identification des biens que des personnes Ă©tait largement lacunaire et son Ă©valuation pratiquement impossible. La nouvelle loi impliquait par ailleurs une confiance dans son dispositif de gestion et  l’état  n’en a plus aucune, tant auprès des rentiers anciens qu’il a ruinĂ©s avec sa politique monĂ©taire  et la banqueroute des deux tiers que des nouveaux  possĂ©dants qui ont bâti leur fortune sur la vente des biens nationaux et la banqueroute de l’assignat.

Dès lors que l’état n’entendait pas assumer le risque lié aux erreurs potentielles commises dans la gestion du système hypothécaire, il ne pouvait que transférer la responsabilité sur la personne du conservateur et n’était plu, dans le contexte de défiance à son égard, légitime à percevoir la rémunération attachée à ce service quand bien même il pourvoyait à son organisation.

Aussi le Directoire revient au dispositif de 1771. Ce rattachement des conservations des hypothèques a, en effet, confié à cette administration la mission de recueillir la totalité des renseignements relatifs à la propriété immobilière (essentielle à l'époque) puisqu'à ceux sur les mutations immobilières qu'elle recueillait dans un but fiscal sur ses registres et consignait sur son répertoire, s'ajoutait désormais la collecte et la conservation des hypothèques.

Mais alors que la délivrance des renseignements relatifs à ces dernières était ouverte, moyennant paiement, à tout intéressé, celle des informations sur les mutations, donc sur la consistance des fortunes était subordonnée d'une manière générale, dans le cadre de la procédure dite du droit de communication, à autorisation de justice. Alors que dans le dispositif de 1771, les conservateurs agissent comme des agents investis d'une mission régalienne et ont des pouvoirs exorbitants du droit commun (exécution provisoire, absence de recours possible) et un droit de contrôle très étendu (registres du Centième Denier , des insinuation et même du contrôle sans autorisation du juge), le dispositif de ventôse est beaucoup plus restrictif et la séparation entre les missions régaliennes et civiles beaucoup plus étanche.

Remettre de l’État dans le fonctionnement, sans pour autant engager la responsabilitĂ© de la puissance publique, et sans que le rĂ´le de l'Ă©tat apparaisse, ne pouvait se faire en dehors  du statut de ventĂ´se. Mais les circonstances ne se prĂŞtaient plus Ă  une intervention trop marquĂ©e de l'Etat et les nouveaux conservateurs ne disposent plus de pouvoirs rĂ©galiens dans l'exercice de leur mission civile et le partage des produits du tarif entre la puissance publique et le conservateur est abandonnĂ©. VentĂ´se n'est en dĂ©finitive qu'une version dĂ©gradĂ©e des dispositions de l’édit de juin 1771.

Le conservateur est dĂ©sormais une sorte de Janus, tout Ă  la fois fonctionnaire de la RĂ©gie dans l’exercice de ses missions fiscales, qui iront grandissantes avec le temps, et officier public chargĂ© de la publicitĂ© foncière, tâche dont il assume la pleine responsabilitĂ© et pour laquelle il perçoit un salaire, dĂ©fini par la loi, mais  payĂ© par l’usager.

Pour autant, la loi de ventôse, ne tire pas toutes les conséquences de ce choix ambigu et entend que les conservateurs soient ses préposés, soumis, comme tous les receveurs, aux règles de subordination découlant des dispositions de l’article 16 des Ordres généraux de la Régie. La contradiction sera difficile à vivre sur le terrain , les Instructions de la Régie s'en feront l'écho régulièrement jusqu'en 1948.

Jean Auguste Dominique Ingres, Portrait de Napoléon Bonaparte en premier consul..

La Direction Générale de l'Enregistrement

Depuis la fin de la Terreur , la bourgeoisie libérale n'a jamais su incarner la légitimité démocratique issue de la Révolution. Le pouvoir est partagé dans des collèges divers, à tous les niveaux, les responsabilités diluées, les compétences enchevêtrées, divergences d'opinions, mésententes des acteurs prévalent sur la bonne gestion de la chose publique, contribuent à la perte d'autorité de l'État et à la ruine de l"économie et du crédit.

Sauver l'héritage de la Révolution, mais aussi les intérêts de la société bourgeoise, c'est nécessairement restaurer l'autorité du pouvoir exécutif. C'est dans ce contexte qu'intervient le pseudo coup d'état du 18 Brumaire et Bonaparte qui clôture la Révolution en devenant une sorte de « Roi de la Révolution »[67]

Tirant sa légitimité du suffrage universel, que le Directoire avait abandonné, dans une relation directe entre l'exécutif et le peuple souverain, se met en place un système de concentration des pouvoirs entre les mains du 1er Consul qui débouche, à chaque échelon de l'administration, par la désignation d'un responsable de la bonne exécution de la mission. C'est la fin de la Régie et de sa direction collégiale et l'article 1 de l'arrêté du 20 septembre 1801[68] précise « Il y aura un Directeur Général de l'Administration de l'Enregistrement et des Domaines . . . » et marque ainsi le début de la Direction Générale de l'Enregistrement.

Notes et références

Notes

  1. le droit de bâtardise était un droit régalien à appréhender la succession des bâtards et des étrangers décédés sans laisser d'héritiers en ligne directe
  2. Le mémoire Projet d’Établissement de Conservateurs des Hypothèques, publié dans les Œuvres de M. le Chancelier D'Aguesseau (1789), n'est pas daté
  3. L'auteur était Edme François Darigrand, avocat au Parlement de Paris
  4. Massaloux fait état d'annexes aux décrets des 16 et 18 mai 1791 sans donner de références plus précises. Ces annexes ne figurent pas à la suite du texte de loi, tant dans la collection Duvergier que Baudoin. toutefois, à plusieurs reprises il est fait allusion dans le texte de loi à ces annexes
  5. texte en 1989, à l'issue d'un conflit social de grande ampleur, la Direction générale des Impôts a sensiblement infléchi l'encadrement de ses services extérieurs, en amorçant un mouvement de déconcentration au profit de ses directeurs départementaux et en attachant à laisser à ses cadres les marges de manœuvres et les espaces de libertés permettant d'assurer un fonctionnement plus souple de ses services extérieurs dans un cadre de dialogue social rénové
  6. Il s'agit des parts de rémunération
  7. Les unités de compte étaient la livre, le sou et le denier. La livre vaut 20 sous ou 240 deniers.. Ainsi, par exemple la remise est de 5 sols par livre dans les bureaux dont les produits sont compris entre 150 et 200 000 livres
  8. L'ensemble des exemples dans les développements qui suivent sont issus de l'ouvrage de JP Massaloux, pages 262 et suivantes
  9. Toutefois, cette réforme importante ne prit son plein effet que sous le Consulat

Références

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  10. Bosquet, Dictionnaire ... tome 1, ouvrage cité (lire en ligne), § 32 fixation du droit d'amortissement; page 197 et 198
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  12. Bosquet, Dictionnaire raisonné ..., ouvrage cité, t. 1 (lire en ligne), pages 470 à 476
  13. Bosquet, Dictionnaire raisonné ..., ouvrage cité, t. 3 (lire en ligne), Notaires § 23 pages 377 et suivantes
  14. Bosquet, Dictionnaire raisonné ..., ouvrage cité, t. 3 (lire en ligne), Pages 21 et suivantes
  15. Bosquet, Dictionnaire raisonné ..., ouvrage cité, t. 1 (lire en ligne), page 123 et suivantes
  16. Bosquet, Dictionnaire raisonné ..., ouvrage cité, t. 2 (lire en ligne), pages 542 et suivantes
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  33. Assemblée Nationale, Collection générale des décrets rendus par L’Assemblée Nationale, vol. 8, Paris, Baudoin, 1790 p. (lire en ligne), Pages 125 et suivantes
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Voir aussi

Bibliographie

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  • Coquard Olivier, Lumières et RĂ©volutions 1715 -1815, 2014, Paris, P.U.F, 239 p.
  • Darigrand, Edme François, avocat au Parlement de Paris, L'anti-financier ou RelevĂ© de quelques-unes des malversations dont se rendent journellement coupables les fermiers-gĂ©nĂ©raux, & des vexations qu'ils commettent dans les provinces,, Amsterdam, (lire en ligne)
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Articles connexes

Liens externes


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