Plan France Très Haut Débit

Dans les années 1970, lors du Plan Téléphone[7], l’État fit installer des lignes téléphoniques sur l’ensemble du territoire français. Par la suite un Plan Câble fut envisagé pour couvrir intégralement le territoire national en fibre optique[8]. Cet ambitieux projet fut cependant progressivement revu à la baisse au cours des années 1980[9], en même temps que la direction étatique responsable du projet se retrouvait peu à peu transformée en établissement public sous le nom de France Télécom. Finalement, la fibre optique ne fut installée que dans quelques rares collectivités, telles que la ville de Biarritz, et le reste de la France passa à Internet par la généralisation de réseaux câblés ou de l'ADSL (Digital Subscriber Line).

Depuis le début des années 2010, alors qu’il est envisagé à nouveau de remplacer les réseaux téléphoniques en cuivre par des réseaux optiques, l’État ne cherche plus à intervenir directement pour moderniser les communications électroniques. Il limite son activité à encadrer réglementairement des initiatives publiques locales et à motiver le passage à l’acte des collectivités territoriales et des opérateurs : création d’obligations juridiques favorisant l’arrivée de la fibre ; négociations avec l’Union européenne afin d’avoir un cadre plus favorable aux emprunts locaux ou pour une potentielle intervention étatique ; et surtout mise en place en 2009 du Programme National Très Haut Débit (P.N.T.H.D)[10], suivi en 2013 par le Plan France Très Haut Débit (P.F.T.H.D)[11]. Plus précisément, le P.N.T.H.D, puis le P.F.T.H.D, donnent les grandes lignes de la stratégie étatique et sont à l’origine d’un système d’appel à projet centralisé et sectoriel, dont les subventions sont accordées de manière discrétionnaire. Ils ont pour objectif de couvrir 80 % du territoire français d’ici 2022 avec des accès FTTH[12] et le reste par des techniques diverses : VDSL2, câble, satellite, 4G. L'objectif est aussi d’inciter les collectivités territoriales à y consacrer des lignes budgétaires.

Il fut décidé en 2013 que l’État ne subventionnerait que les collectivités territoriales qui se conforment à plusieurs critères, techniques et organisationnels, définis au niveau national : réalisation d’un réseau en fibre optique dans la mesure du possible ; inscription du projet dans une structure a minima départementale, telles que des syndicats d’énergie ou des organisations ad hoc créées à cette fin; objectifs de couverture d’au moins 80 % du territoire de la collectivité concernée ; essayer, autant que possible, de réaliser des partenariats avec des opérateurs en mesure de cofinancer les projets.

Loin de l'interventionnisme des années 1970, l’État a annoncé compter sur la mise en place d’initiatives publiques locales, organisées selon des logiques bottom-up, tout en circonscrivant son intervention à un travail d’encadrement, de coordination et de suivi des initiatives locales. Cependant, il semble garder un pouvoir de contrôle important grâce à son système d’appel à projets, qui lui permet de ne financer que les projets conformes à sa stratégie générale.

Pour mettre en œuvre ce plan, L’État s’appuie sur l'Agence du numérique et sur l’ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes). L’ARCEP régule le marché des télécommunications et est amenée à contrôler les initiatives publiques et privées, à vérifier si elles ne contreviennent pas aux règles en vigueur et à suivre leur mise en œuvre[13].

En pratique, une partie importante du travail de conception des réseaux locaux revient aux collectivités territoriales : elles ont la compétence légale en matière d’aménagement numérique de leur territoire. Cependant, c'est une responsabilité qui peut poser certains problèmes. En effet, l'immense majorité de ces collectivités sont des communes et des intercommunalités de petite taille, de faible urbanisation et aux moyens budgétaires et financiers limités. C’est pourquoi, afin d’assurer un aménagement numérique de leurs territoires et de bénéficier de l’appui financier de l’État, les collectivités aux moyens plus limités sont en train de se regrouper au sein d’infrastructures départementales ou régionales[14].

Différentes stratégies sont déployées par les collectivités territoriales[15] :

• s’engager auprès des opérateurs en investissant des fonds intercommunaux dans le projet T.H.D réalisé sur leur territoire (une stratégie qui fut par exemple développée par la communauté d’agglomération du Grand Dax[16]) ;
• assurer le sérieux et la qualité pratique du modèle économique sur lequel se base leur projet. Par exemple, le conseil général de la Gironde a créé une stratégie globale de développement économique, ce qui lui a permis d’améliorer sa crédibilité auprès des opérateurs et de les inciter à collaborer à son projet.

Cependant, même pour les plus proactives de ces collectivités, l’aménagement numérique du territoire continue d’être un défi pour celles dont les marchés n’intéressent pas de facto les opérateurs. Cela pourrait se traduire par une aggravation des inégalités d’accès à Internet et donc aussi de la fracture numérique territoriale.

Jusqu’en 1996, France Telecom était un opérateur public monopolistique responsable des télécommunications en France. Il fut ensuite privatisé et transformé en société anonyme, avant d’être rebaptisé Orange en 2013. En 1998, le marché des télécoms est ouvert à la concurrence, devenant peu à peu un oligopole relativement stable, partagé entre trois acteurs nationaux : France Télécom, SFR et Bouygues Télécom.

Cet oligopole est cependant inégal : Orange-France Télécom est un acteur qui, s’il ne possède plus de monopole de droit sur le marché des télécoms, continue de le dominer par sa qualité d’opérateur historique. Il possède la quasi-totalité des infrastructures de télécommunication fixes, fait près de 80 % des opérations de renouvellement du réseau et réalise environ 40 % des activités de fournisseur d’accès à Internet en France. Enfin, Orange-France Télécom est un acteur moteur de l’économie française : il génère 40 milliards d’euros de chiffre d’affaires annuel ; il réalise un bénéfice annuel d’environ 1,5 milliard d’euros à réinvestir ; il emploie 100 000 personnes en France ; etc[17].

L’arrivée de Free en 2012 sur le marché de la téléphonie mobile fut à l’origine de profonds changements. Ce quatrième opérateur a proposé des prix à la consommation largement inférieurs aux tarifs usuels des autres opérateurs. Il fit ainsi baisser les prix du marché et contribua à diminuer drastiquement les bénéfices annuels des autres opérateurs nationaux[18].

Cette tendance fut amplifiée par les règlementations européennes et françaises, qui favorisent la consommation des foyers en encourageant la concurrence par les prix. De ce fait les opérateurs nationaux perdirent en rentabilité et virent leurs situations en bourse fragilisées. C’est pourquoi, à la suite de troubles internes, SFR qui était une entreprise jugée dynamique et rentable un an auparavant fut vendu en 2014 par sa maison-mère Vivendi. Il fut racheté par l’opérateur Numericable qui était auparavant un simple outsider du marché des télécoms.

En principe, le renouvellement des infrastructures de communication électronique est une opportunité pour les opérateurs qui souhaitent disputer à Orange-France Télécom sa position. C’est aussi un moyen pour Orange-France Télécom d’asseoir sa position de numéro 1. Cependant, du fait de l’instabilité du marché des télécoms, les opérateurs ne développent pas des stratégies agressives en matière d’investissement infrastructurel. Ils cherchent plutôt à rentabiliser les investissements déjà réalisés et mettent en œuvre des stratégies de repli pour faire face à la diminution de leurs bénéfices[19]. C’est pourquoi Orange-France Télécom vend des actifs à l’étranger pour obtenir des liquidités ; Bouygues Télécom essaye de limiter les pertes de bénéfices liées à la diminution des tarifs du marché des télécoms ; Free désinvestit de la téléphonie fixe depuis 2010 ; enfin SFR Group cherche un équilibre entre la stabilisation de son endettement et les investissements dans le T.H.D[20].

Seuls SFR et Orange-France Télécom s’étaient engagés à réaliser des opérations de modernisation du réseau cuivre vers le T.H.D basé sur la fibre « FTTH », et ce à hauteur d’environ 6 milliards d’euros. 80 % de ces opérations devraient être prises en charge par Orange-France Télécom. Cependant, la stabilité du montant de ces investissements n’est pas certaine. Par exemple, malgré des déclarations optimistes, des incertitudes subsistent quant aux engagements de SFR en matière d’investissement dans le T.H.D.

Les opérateurs privés investissent en priorité dans des réseaux situés dans de grands ensembles urbains ou dans des départements fortement peuplés et urbanisés, à leurs yeux plus sûrs et plus rentables[21]. À l’inverse, ils hésitent à s’impliquer dans les territoires ruraux, où ils n’ont pas pour l’instant de modèle économique stable pour rentabiliser leurs investissements. En naissent des tensions vis-à-vis des collectivités territoriales peu urbanisées, qui sont incitées par l’État à demander aux opérateurs des fonds complémentaires pour leurs R.I.P[22].

Le Plan prévoit un partage des investissements entre opérateurs privés et collectivités territoriales. Sur un territoire représentant 57 % de la population, les opérateurs s’engagent à déployer des réseaux privés mutualisés de très haut débit dans le cadre de conventions signées avec l’État et les collectivités concernées (en général les agglomérations)[23]. Sur ces territoires, les opérateurs déploient des réseaux de fibre jusqu’à l’abonné (dits « FttH » pour « Fiber to the Home »). Ces zones sont dites « conventionnées ».

Pour le reste du territoire, qui représente 43 % de la population, les collectivités territoriales créent des réseaux publics (les réseaux d’initiative publique ou « RIP ») ouverts à tous les opérateurs, avec le soutien technique et financier de l’État. Ces réseaux reposent sur un mix technologique associant fibre jusqu’à l’abonné, montée en débit, satellite et le LTE-4G.

Pour obtenir une couverture en très haut débit de l’intégralité du territoire, le Plan France Très Haut Débit s’appuie prioritairement sur le déploiement de réseaux de fibres optiques jusqu’à l’abonné (FttH). Le Plan prévoit plus de 80 % des logements connectés en FttH en 2022[6].

Au-delà de ces 80 %, le Plan France Très Haut Débit soutient les opérations de « montée en débit », qui consistent à apporter la fibre optique au niveau de chaque village, quartier ou immeuble, avec une partie terminale en câble coaxial ou en récupérant la paire de cuivre du réseau téléphonique sur la partie terminale du raccordement, en technologie VDSL2 qui permet des débits de 30 à 100 Mbit/s, voir en G.fast jusqu’à 500 Mbit/s.

Enfin, pour améliorer rapidement le débit des habitats les plus isolés et des zones les plus rurales, le Plan France Très Haut Débit soutient le déploiement de trois technologies utilisant des ondes radios (hertziennes) : les satellites de nouvelle génération, le WiMAX et les technologies dites « Long Term Evolution » (LTE), notamment la 4G à usage fixe[24].

Le Plan France Très Haut Débit mobilise 20 milliards d’euros des opérateurs privés et des collectivités pour atteindre une couverture intégrale du territoire en 2022 :

Dans les zones conventionnées, le déploiement des réseaux privés nécessite un investissement des opérateurs de 6 à 7 milliards d’euros[25].

Dans les zones non conventionnées, le déploiement de réseaux publics par les collectivités territoriales représente un investissement de 13 à 14 milliards d’euros. Les recettes d’exploitation et le cofinancement des opérateurs privés financeront la moitié de cet investissement. Le besoin de subvention publique est donc de l’ordre de 6,5 milliards d’euros. Sur cette somme, le Plan France Très Haut Débit prévoit un double soutien financier pour les projets des collectivités. D’une part, l’État apporte une subvention de 3,3 milliards d’euros. D’autre part, les collectivités ont accès à des prêts à taux préférentiel par la mobilisation de l’épargne règlementée[6].

En décembre 2017, le gouvernement Macron stoppe les subventions et ferme le guichet chargé de les distribuer alors que 3 millions de logements répartis sur 25 départements sont exclus du plan France Très Haut Débit[26]. Le parlement et le gouvernement s'opposeront au financement voté par le sénat de l'outil de mutualisation GraceTHD et ce malgré un engagement à ce qu'il soit porté par l'État, c'est l'avicca qui assume son financement.

Le guichet rouvre en décembre 2019 avec un financement limité à hauteur de 140 millions d'euros alors que le seul RIP breton Mégalis nécessite à lui seul 200 millions d'euros de subvention alors qu'il ne représente qu'un tiers des 3 millions de raccordements non financés[27]. Pour mener à bien le projet il faudrait environ 800 millions d'après l'observatoire du THD[1].

En décembre 2012, le gouvernement a confié à la Mission Très Haut Débit la mise en œuvre du plan[28]. Elle exerce, avec l’appui des administrations publiques concernées, des fonctions d’encadrement et de suivi des déploiements des opérateurs dans les zones d’initiative privée. Elle fournit aussi dans les zones d’initiative publique un soutien technique dans l’élaboration des réseaux publics des collectivités territoriales. Elle conduit enfin des missions d’harmonisation et de standardisation des systèmes d’information et mobilise les structures de formation et la filière industrielle pour assurer le déploiement des réseaux de très haut débit.

Le 6 février 2014, lors de la première Conférence annuelle du Plan France Très Haut Débit, Fleur Pellerin, ministre déléguée chargée des PME de l’Innovation et de l’Économie numérique, a annoncé la création d’une structure pérenne regroupant notamment la Mission Très Haut Débit et la French Tech : l’Agence du numérique[29].

L’objectif de généralisation de la fibre optique sur le territoire français soulève la question de la pertinence de maintenir en parallèle un réseau de cuivre et un réseau de fibre dans la mesure où cette coexistence conduit à augmenter les coûts d’exploitation et à réduire la rentabilité des nouveaux réseaux.

Pour anticiper cette évolution, une expérimentation du basculement progressif du réseau cuivre vers les réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné (FTTH) est menée sur la commune de Palaiseau, en Île-de-France.

Fleur Pellerin a par ailleurs confié le 12 juin 2013 à l’ancien président de l’Arcep Paul Champsaur la mission d’identifier les enjeux techniques, économiques, juridiques et sociaux de ce basculement. Associant des représentants des opérateurs, des réseaux d’initiative publique, des experts et des parlementaires, la Mission Champsaur devrait rendre son rapport final à la fin de l’année 2014[30].