Partenariat public-privé

Le droit communautaire ne régit pas les partenariats public-privé en tant que tels, ni ne les définit, mais s'applique néanmoins à ceux-ci en tant que marchés publics ou que concessions[5].

La Commission européenne distingue les partenariats publics-privés dits « institutionnalisés » (PPPI), qui opèrent au travers de l'établissement d'une entité à capital mixte[6], des PPP dits « contractuels » (PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels[7].

En 2004 selon une décision d'Eurostat[8], les actifs liés à un PPP sont à considérer comme actifs non publics et ne sont donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en ligne de compte en matière de déficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire privé supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilité ou celui lié à la demande.

En mai 2008, le dernier Rapport Besson illustre le développement de cette formule outre au Royaume-Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique. La France en deviendra aussi un des premiers utilisateurs en Europe.

En 2018, la Cour des comptes européenne, à la suite d'un audit de 12 PPP cofinancés par l’UE (de 2000 à 2014, en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne) conclut que les partenariats public-privé (souvent encensés par les politiques en Europe), présentent de nombreuses lacunes, des avantages limités, et souvent de graves dérives[9]. Les dossiers analysés représentaient 9,6 milliards d’euros dont 2,2 milliards venant de l’UE, parmi un total de 5,6 milliards d’euros engagés sur la période par l’UE pour 84 projets en PPP. Presque tous les projets audités ont connu des retards (de 2 à 52 mois) et le surcout a été de près de 1,5 milliard d’euros (supportés par des partenaires publics et le contribuable et non par le privé)[10].

Les PPP au sens strict représentent une famille de contrat faisant intervenir des prestataires privés dans le financement et la gestion d'ouvrage pour le compte de la personne publique. Les contrats de partenariat sont une forme de PPP particulièrement aboutie et créés par ordonnance du 17 juin 2004. S'il n'est pas la première forme de contrat conduisant à un partenariat, au sens large, entre le public et le privé, l'usage du terme « partenariat public-privé » pour désigner ces seuls contrats s'est imposé bien qu'elle soit juridiquement inexacte[11].

Néanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant à une certaine forme de partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours dès l'Ancien Régime ont permis à la France de se doter de ses premières infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la modernisation d'infrastructures urbaines comme à Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du baron Haussmann. Le canal de Craponne, construit par Adam de Craponne à partir de 1554, est considéré comme le premier ouvrage partenarial entre un prestataire privé et l'État[12].

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002[13] qui a relancé ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce régime fasse l'objet d'un régime général à travers les contrats de partenariat.

On assimile généralement[14] les contrats publics suivants au PPP contractuel :

• les conventions comportant une Autorisation d'occupation temporaire (AOT) ;
• Les conventions liées à une opération d'intérêt national (OIN) telle la Convention de 1987 avec Disney ;
• les baux emphytéotiques administratifs (BEA) ;
• et enfin le « dernier né », le contrat de partenariat (CDP).

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire privé se limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire privé n'est pas un simple exécutant de la commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marché public.

En janvier 2008, un bilan du ministère de l'Économie et des Finances évoque un enjeu économique de 10 milliards d'euros pour les PPP (dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat)[15].

En 2011, le « nouveau programme immobilier pénitentiaire » du ministère de la Justice prévoit la réalisation de vingt-cinq nouveaux établissements pénitentiaires, tous devant être construit après une mise en concurrence selon le mode du PPP, selon l'annonce faite par le garde des Sceaux de l'époque, Michel Mercier[16]. Cette disposition a depuis été remise en cause par son successeur, Christiane Taubira.

Le 16 juillet 2014, la commission des lois du Sénat publie un rapport[17] soulignant les dangers des PPP : ils présentent « plusieurs effets néfastes, notamment pour les générations futures » et constituent « une bombe à retardement budgétaire souvent ignorée par des arbitrages de court terme » ; ils risquent de « rigidifier la dépense publique », en imposant des loyers sur sa durée, provoquant « un effet d'éviction sur les autres dépenses de fonctionnement, parfois pour des projets en maîtrise d'ouvrage publique » ; « le paiement différé est une facilité pour la personne publique qui peut la conduire à surestimer ses capacités d'investissement. De surcroît, au gré de l'exécution du contrat, le coût final du projet peut évoluer, malgré l'évaluation préalable ». Ils représentent « une formule « clés en mains » rassurante, mais aussi infantilisante ». « En concentrant la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'œuvre entre les mains du partenaire privé, ils conduisent d'une certaine manière à un renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d'ouvrage ». Conclus essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un « effet d'éviction des petites et moyennes entreprises et des très petites entreprises ».

En 2015, la Cour des comptes a étudié le cas des PPP signés avec les secteurs pénitentiel et hospitalier. Sur la base de l’analyse de 29 PPP ayant associé des opérateurs privés et des collectivités (souvent pour de l’éclairage public ou la construction d’infrastructures), elle a renouvelé ses réserves sur ce type de contrat, aux coûts mal maitrisés et qui selon elle doit rester dérogatoire[18].

Fin 2017 cette même Cour des comptes a recommandé au gouvernement de « renoncer à l’avenir » aux partenariats public-privé (PPP) au profit de marchés de conception-réalisation pour la construction de prisons ou de palais de justice[19].

En France, les entreprises publiques locales incarnent une forme particulière de partenariats public-privé[20]. Elles se déclinent en trois structures juridiques distinctes : les sociétés d'économie mixte (SEM), les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP).

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement conservateur de John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI[21]. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que de l'échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont sur la durée très lourds[22].

Premier secteur concerné par le PFI, les hôpitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, et les taux d'intérêt des emprunts sont supérieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'État britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement britannique freine désormais ce type d'initiative[23].

La ligne ferroviaire à grande vitesse La Mecque - Djeddah - Médine (LGV Haramain) a été réalisée sous la forme d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

En Algérie, plusieurs projets ont été effectués dans le cadre de PPP, notamment plusieurs projets de création de station de dessalement d'eau de mer, à savoir : la station de dessalement du Hamma.

Un article du journal Libération[24] qui évoque le projet du déménagement du palais de justice de Paris pointe le déséquilibre qu'il y aurait dans le partage des risques entre la personne publique et la personne privée. Il pointe aussi le fait qu'en cas de rupture du contrat, une indemnisation de 160 millions d'euros serait versée au groupe Bouygues.

Début mars 2018, le groupe Attac France publie un billet au sujet des Partenariats-Publics-Privés dans le ferroviaire[25] en s'appuyant sur les révélations du Canard Enchainé et des Echos[26] ; comme l'article de Libération à propos du déménagement du palais de justice, le même déséquilibre dans le partage des risques est constaté, excessivement favorable à Vinci (4,5 % de l’addition finale); de surcroit, ce billet dénonce le fait que ce contrat organiserait la socialisation des éventuelles pertes et la privatisation des bénéfices au profit des actionnaires.

En mars 2018, un article de la Gazette Des Communes[27] s'appuie sur le rapport spécial n°9 de la Cour des Comptes Européenne de 2018 [28] pour souligner des retards, de fortes augmentations de coûts dans de nombreux montages de PPP.

Ce rapport de la Cour des comptes européenne[28] va jusqu'à demander à cesser de recourir aux PPP "tant que les problèmes relevés n’auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n’auront pas été mises en œuvre avec succès"

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• (fr)(de) Les Partenariats public-privé : un marché de dupes ?. Documentaire de Stefan Aust et Thomas Ammann, 2013, 75 min. (page web sur Arte.tv).

• Contrat (droit)
• Contrat de partenariat
• Projet Urbain Partenarial
• Contrats publics
• Critiques du libéralisme économique
• Water makes money (film documentaire, gestion de l'eau)

• Ressource relative à la santé :
  • (en) Medical Subject Headings
• Notice dans un dictionnaire ou une encyclopédie généraliste :

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• http://www.marches-publics-afrique.com : tout le droit des marchés publics, Contrats de partenariat (PPP), DSP en Afrique
• European PPP Expertise Centre L'Union européenne
• C.R.E.A.M. Europe PPP Alliance - EuroPPP and MasterPPPlan Initiative
• « Les mauvaises affaires des partenariats public-privé », LeMonde.Fr, 9 janvier 2012
• Observgo, bulletin de veille en gestion publique et politiques publiques
• Mission d'appui aux partenariats publics-privés sur le portail gouvernemental de l'Économie et des Finances
• PPP, Pim Pam Poum : reportages radio (en France) sur les chantiers BTP financés en Partenariat Public Privé (partie 1/2, partie 2/2) diffusé en 2013 dans l'émission Là-bas si j'y suis, France Inter.