Exemption culturelle

Les termes d’exemption culturelle et d’exception culturelle sont souvent utilisés indistinctement. Bien que la technique juridique ne soit pas exactement la même, l’une et l’autre poursuivent le même objectif, soit soustraire des biens et des services culturels du champ d’application d’un accord de commerce en vue de préserver le pouvoir d’intervention de l’État.

La clause d’exemption culturelle canadienne est le pendant de la clause d’exception culturelle européenne. Au niveau de la substance, la différence entre les deux clauses se situe essentiellement au niveau de leur portée : alors que l’exemption culturelle canadienne exclut des industries culturelles du champ d’application d’un accord économique, l’exception culturelle européenne est plus restrictive, en ce qu’elle ne vise généralement que les services audiovisuels.

Les exemptions culturelles et les exceptions culturelles entrent dans la catégorie plus large des clauses culturelles[2], lesquelles englobent une variété de dispositions faisant référence à la culture en vue de reconnaître la spécificité de ce secteur dans un contexte de libre-échange. Ces clauses ont en commun l’objectif de véhiculer l’idée que la culture n’est pas une simple marchandise[3]. Elles constituent « le meilleur moyen de faire coexister la culture et le commerce au sein de l’ordre juridique mondial »[4]. Dans certains accords de libre-échange, s’ajoutent aux clauses culturelles une ou plusieurs référence explicites ou implicites à la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles de 2005, et parfois à certains de ses objectifs, principes ou obligations.

Contrairement aux réserves culturelles ou aux engagements assortis de limitations visant le secteur culturel, les exceptions ou exemptions culturelles ont pour avantage d’être intégrées de manière permanente à un accord. Par conséquent, elles ne sont généralement pas visées par des négociations ultérieures ayant pour but d’élever progressivement le niveau de libéralisation généré par un accord de commerce.

Dans le cas des accords de libre-échange négociés par la Canada, l’exemption culturelle peut avoir une portée variable. Dans une majorité d’accords, elle s’applique à l’ensemble du traité. Dans d’autres accords, elle est incorporée à certains chapitres seulement, ce qui signifie qu’elle n’exclut que certains biens ou services culturels du champ d’application de ces traités[5].

Enfin, la portée d’une exemption culturelle ou d’une exception culturelle peut être modulée en fonction des définitions des biens, services ou industries culturelles auxquelles ces clauses se réfèrent[6].

La nécessité de prévoir un traitement distinct des produits culturels dans un contexte de libéralisation des échanges s’analyse au cas par cas[7].

Craignant la force du marché des films hollywoodiens au sortir de la Première Guerre mondiale, certains pays de l’Europe adoptent des mesures pour protéger leur industrie audiovisuelle et cinématographique, notamment par le moyen de quotas à l’écran[8]. Au moment de négocier ce qui deviendra l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT de 1947), des Parties tiennent à incorporer une disposition permettant le maintien de ces quotas. L’article IV du GATT de 1947 a précisément pour effet d’ autoriser le maintien de certains types de « contingents à l’écran »[9].

Cette clause sera « symptomatique » de l’éventuelle vision restrictive des clauses culturelles (d’exception culturelle) voulant qu’elles ne s’appliquent qu’aux services audiovisuels[10]. Les exceptions générales du GATT de 1947 seront par ailleurs considérées insuffisantes (ou trop incertaines) pour assurer la protection de la souveraineté culturelle des États[11]. En effet, la seule exception générale du GATT qui concerne le secteur culturel se limite à préserver le pouvoir des États d’adopter et de mettre en œuvre des mesures « imposées pour la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique »[12].

Lors des négociations du Cycle d’Uruguay (1986-1994) au cours duquel le système commercial multilatéral est réformé, un groupe spécial sur les services audiovisuels est constitué avec pour mandat de déterminer les règles qui seront appliquées au secteur des services audiovisuels dans le cadre de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS). La possibilité d’exclure ce secteur par le biais d’une clause culturelle est envisagée[13]. Confrontés à la ferme opposition des États-Unis, le champ d’application de l’AGCS couvre finalement tous les services, y compris les services audiovisuels. Cependant, cet accord se fonde sur le principe de libéralisation progressive, qui s’appuie sur l’élaboration de listes d’engagements dites « positives » en ce qui concerne spécifiquement les obligations d’accès au marché et de traitement national. L’AGCS offre donc une certaine flexibilité afin de prendre, ou non, ces deux types d’engagements et ce, pour n’importe quel service, ce qui inclut les services audiovisuels ou autres services culturels.

De nombreux Membres de l’OMC profitent de cette flexibilité pour s’abstenir de prendre des engagements en matière d’accès au marché et d’application du traitement national pour les services audiovisuels. Seuls les États-Unis et la Nouvelle-Zélande ont une liste d’engagements substantiels en matière de services culturels[14]. D'autres Membres, dont la Chine, l’Inde et l’Australie libéralisent le commerce de certains services audiovisuels, tout en limitant leur portée par le biais de mentions à cet effet dans leurs listes d’engagements.

De 1995 à 1997, les États membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) tentent de négocier un Accord multilatéral sur les investissements (AMI). À nouveau, les défenseurs de l’exception culturelle s’opposent à l’inclusion du secteur culturel dans le champ d’application de ce futur accord, alors que les États-Unis affichent une position similaire à celle adoptée lors des négociations du Cycle d’Uruguay.

Dans la foulé de ces débats, la société civile se mobilise. La première Coalition pour la diversité culturelle naît dans ce contexte à Montréal. Elle deviendra « l’un des porte-parole les plus efficaces et les plus influents au Canada »[15] en ce qui concerne la reconnaissance de la spécificité des biens et des services culturels dans les accords de commerce.

À la suite de la conclusion du Cycle d’Uruguay et de la tentative avortée d’exclure les services audiovisuels de l’AGCS, le débat sur la reconnaissance de la spécificité des produits culturels se déplace vers l’UNESCO. Les discussions à ce sujet mènent d’abord à l’adoption en 2001 de la Déclaration universelle sur la diversité culturelle, puis en 2005 de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles[16]. Cet instrument reçoit rapidement une grande reconnaissance[17]. Il compte aujourd’hui 149 Parties, soit 148 États ainsi que l’Union européenne.

La France, ainsi que le Canada et le Québec, sont les principaux instigateurs de cette démarche. Les négociations de la Convention de 2005 sont toutefois houleuses en raison l’opposition marquée et soutenue des États-Unis[18]. Un des principaux points de tension concerne la négociation des clauses devant préciser la relation entre la Convention et les autres instruments juridiques internationaux[19], ce qui inclut les accords de commerce. Cette négociation se termine par l’adoption des articles 20 et 21 de la Convention qui placent l’ensemble des instruments juridiques internationaux sur un pied d’égalité, tout en demandant aux Parties de promouvoir les objectifs et les principes de la Convention dans les autres enceintes internationale.

Au terme de deux années de négociations lancées en 2003, la Convention est adoptée par une écrasante majorité de 148 États (deux États seulement s’y opposant (États-Unis et Israël) et quatre États préférant s’abstenir au moment du vote (Australie, Honduras, Nicaragua, Liberia)[20].

La Convention de 2005 reconnait également la double nature des biens et services culturels[21] et réaffirme le droit souverain des Parties de se doter des politiques culturelles de leur choix[22]. Elle poursuit également l’objectif de rééquilibrage des échanges culturels, notamment au profit des expressions culturelles des pays en développement[23].

Enfin, la Convention marque un certain changement de paradigme dans la manière d’affirmer la spécificité des biens et services culturels au sein de l’ordre juridique international, passant de la traditionnelle position de l’exclusion de ce secteur des accords de commerce, à une approche se voulant plus positive et inclusive, celle de la protection et de la promotion de la diversité des expressions culturelles[24].

Le Canada exclut traditionnellement les « industries culturelles » des accords bilatéraux et régionaux qu’il négocie[25]. L’accord comprend alors une définition des industries culturelles qui visent un large éventail de biens et de services culturels[26]. Les clauses d’exemption culturelle sont généralement[27] formulées ainsi :

« [a]ucune disposition du présent accord n’est interprétée comme s’appliquant aux mesures adoptées ou maintenues par l’une ou l’autre des Parties relativement aux industries culturelles, sauf dispositions contraires expresses de l’article [...] (Traitement national et Accès aux marchés pour les produits - Élimination des droits de douane) »

• Claire Osborn Wright, “Toward A New Cultural Exemption in the WTO”, in Sienho Yee and Jacques-Yvan Morin, Multiculturalism and International Law: Essays in Honour of Edward McWhinney, p. 649-698[47].
• Jingxia Shi, “Free trade and cultural diversity in international law”, (2013) 14 Studies in international trade law 303, 303-328[48].
• Mira Burri, “Trade versus Culture: The Policy of Cultural Exception and the World Trade Organization », (2012) 34 NCCR Trade Regulation Working Paper 1, 1-13[49].
• Véronique Guèvremont, « Promouvoir la Convention dans les enceintes internationales », dans Rapport mondial ReǀPenser les politiques culturelles; 10 ans de promotion de la diversité des expressions culturelles pour le développement, Rapport mondial Convention 2005, 2015, p. 135.
• Véronique Guèvremont, « La Convention dans les autres enceintes internationales : un engagement crucial », dans Rapport mondial ReǀPenser les politiques culturelles; La créativité au cœur du développement, Rapport mondial Convention 2005, 2018, p. 143[50].
• Véronique Guèvremont, « L’exemption culturelle canadienne dans le partenariat transpacifique ou la destinée d’une peau de chagrin » 28.1 (2015) Revue québécoise de droit international.
• Véronique Guèvremont, Ivan Bernier, Ivana Otasevic et Clémence Varin, Commentaires présentés par la Chaire UNESCO sur la diversité des expressions culturelles dans le cadre des Consultations en prévision de négociations éventuelles sur le commerce électronique à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à la Direction de la politique commerciale sur les services (TMS), Affaires mondiales Canada, 25 avril 2019, p. 5 et s.
• Véronique Guèvremont et Ivana Otasevic, « La Culture dans les traités et les accords ; La mise en œuvre de la Convention de 2005 dans les accords commerciaux bilatéraux et régionaux », dans Politique & Recherche, Paris, UNESCO, 2017, 124 pages.
• Michael Hahn, “A clash of cultures? The UNESCO Diversity Convention and international trade law”, (2006) 9-3 Journal of International Economic Law 515, 515-552[51].
• Rostam J. Neuwirth, “The Future of the ‘Culture and Trade Debate’: A Legal Outlook”, (2013) 47-2 Journal of World Trade 391, 391-419.
• Ivana Otasevic, La protection de la diversité des expressions culturelles et l’UE, Hors-série (novembre 2018) Revue québécoise de droit international, 219, à la page 229[52].
• Kevin Scully, “The most dangerous game: U.S. opposition to the cultural exception”, (May 2011) 36-3 Brooklyn Journal of International Law 1183, 1183-1208.