Présidence de Millard Fillmore

En 1848, le général Zachary Taylor, héros de la guerre américano-mexicaine, fut choisi pour être le candidat du Parti whig à l'élection présidentielle qui devait avoir lieu la même année. Pour ce qui était de désigner le colistier de Taylor, l'ancien représentant John A. Collier convainquit ses collègues de nommer Millard Fillmore, un partisan fidèle de Henry Clay, candidat malheureux à l'élection présidentielle de 1844[1]. Après avoir été sélectionné pour être le candidat du parti à la vice-présidence, Fillmore fit campagne pour le ticket whig et il contribua à mettre fin à une brève fronde « anti-Taylor » au sein des whigs du Nord, qui avait émergé après que Taylor eût accepté le soutien d'un groupe de dissidents démocrates favorables à l'esclavage. Profitant de la division des démocrates, affaiblis par la candidature indépendante de l'ancien président Martin Van Buren, les whigs remportèrent l'élection présidentielle et Taylor entra en fonction le 4 mars 1849[2].

Lithographie représentant la mort du président Zachary Taylor le 9 juillet 1850. Près du lit, bras croisés, le vice-président Millard Fillmore.

Malgré la victoire du Parti whig, les démocrates restaient majoritaires à la Chambre des représentants et au Sénat, ce qui empêcha toute remise en cause des décisions du président sortant James K. Polk en matière de tarifs douaniers ainsi que sur d'autres sujets[3]. La présidence de Taylor fut essentiellement marquée par la question du statut de l'esclavage dans les territoires cédés par le Mexique après la guerre américano-mexicaine. Le vice-président Fillmore fut rapidement marginalisé au sein de l'administration par les manœuvres du journaliste Thurlow Weed, qui voyait Fillmore comme un rival potentiel de William Henry Seward, dont Weed était très proche[4]. Fillmore ne fut pas très heureux sous sa vice-présidence notamment en raison du fait que sa femme Abigail passait le plus clair de son temps dans leur résidence de New York[5].

Dans la soirée du 9 juillet 1850, alors qu'il se trouvait chez lui à l'hôtel Willard, Fillmore fut officiellement informé de la mort de Zachary Taylor par une lettre signée du cabinet. Le vice-président avait passé la nuit précédente à veiller à proximité de la chambre du président avec les autres membres du gouvernement. Après avoir pris connaissance de la lettre[6], Fillmore se rendit au Capitole, où siégeait la Chambre des représentants, et prêta le serment présidentiel sous l'autorité de William Cranch, juge en chef de la cour de circuit des États-Unis[7]. Contrairement à son prédécesseur John Tyler, dont la légitimité en tant que chef de l'État avait été fortement critiquée après son accession inopinée à la présidence en 1841, Fillmore fut reconnu sans difficulté comme le nouveau président par le Congrès et l'opinion publique[8].

La veuve du président défunt, Margaret Taylor, quitta Washington peu après la mort de son mari et la famille Fillmore put alors s'installer à la Maison-Blanche. En raison des nombreux soucis de santé de l'épouse de Fillmore, Abigail, ce fut la fille du président, Mary Abigail Fillmore, qui assuma le plus souvent le rôle d'hôtesse de la résidence présidentielle[9].

Les membres du cabinet de Taylor présentèrent leur démission le 10 juillet et Fillmore les accepta le lendemain, ce qui fait de lui le seul président arrivé accidentellement au pouvoir à n'avoir pas conservé, au moins partiellement, le cabinet de son prédécesseur[10]. Le principal défi auquel Taylor avait été confronté était celui du statut de l'esclavage dans les territoires et cette question se retrouva immédiatement au centre des préoccupations de l'administration Fillmore[11]. Taylor s'était opposé à une solution formulée par Henry Clay dont l'objectif était de contenter à la fois les nordistes favorables à l'abolition et les sudistes pro-esclavagistes, mais qui en réalité fut essentiellement soutenue par les sudistes. Sous sa vice-présidence, Fillmore avait indiqué qu'il était disposé à voter en faveur du compromis mais il ne s'était pas encore exprimé publiquement sur le sujet au moment de son accession à la présidence[12].

Fillmore voulut profiter de la recomposition du cabinet pour réunifier le Parti whig et il prit soin d'équilibrer les nominations entre nordistes et sudistes, pro ou anti-compromis et partisans ou opposants de Taylor. Il offrit le poste de secrétaire d'État à Robert Charles Winthrop, un whig du Massachusetts hostile au compromis et très populaire auprès de ses collègues à la Chambre des représentants, mais ce dernier déclina la proposition[13]. Fillmore se tourna alors vers Daniel Webster qui avait déjà occupé cette fonction sous les présidences de William Henry Harrison et de John Tyler. Webster s'était discrédité aux yeux de ses électeurs du Massachusetts par son soutien au compromis et, peu confiant sur ses chances d'être réélu au Sénat en 1851, il accepta de réintégrer le cabinet. Il s'affirma rapidement comme le principal conseiller du président. Deux autres sénateurs whigs influents, Thomas Corwin de l'Ohio et John J. Crittenden du Kentucky, rejoignirent également le cabinet. Fillmore désigna l'un de ses collègues juristes, Nathan Hall, en tant que maître des postes, une fonction qui jouait un rôle central dans la distribution des nominations partisanes[14]. Charles Magill Conrad de la Louisiane devint secrétaire à la Guerre, William Alexander Graham de la Caroline du Nord fut nommé secrétaire à la Marine et Alexander Hugh Holmes Stuart, de la Virginie, obtint la direction du département de l'Intérieur[15]. Les choix de Fillmore dans la constitution de son cabinet furent bien accueillis par les whigs, aussi bien au Nord qu'au Sud, mais l'unité du parti fut brisée peu de temps après lors du débat autour du compromis de Clay[16].

Le président Millard Fillmore photographié par Mathew Brady.

Fillmore ne fit qu'une nomination à la Cour suprême, bien que deux vacances se produisirent au sein de la Cour durant son mandat. La première vacance eut lieu avec la mort du juge Levi Woodbury en 1851. Désireux de nommer un whig de la Nouvelle-Angleterre, Fillmore jeta son dévolu sur Benjamin Robbins Curtis. Ce dernier, âgé de 41 ans, s'était fait connaître comme un juriste de premier plan en matière de droit commercial, et sa candidature fut pleinement soutenue par le secrétaire d'État Webster. Malgré l'opposition de plusieurs sénateurs antiesclavagistes, la nomination de Curtis fut approuvée par le Sénat. Après la mort du juge John McKinley en juillet 1852, Fillmore proposa successivement pour le remplacer les noms d'Edward A. Bradford, George Edmund Badger et William C. Micou, mais le Sénat rejeta l'ensemble de ces candidatures ; ce faisant, les sénateurs démocrates s'assurèrent que la vacance serait comblée par Franklin Pierce après la fin de la présidence de Fillmore. Curtis siégea à la Cour suprême jusqu'en 1857, date à laquelle il démissionna en réaction à la décision prise par la Cour dans l'arrêt Scott v. Sandford[17]. Fillmore nomma également quatre juges fédéraux à des cours de district, dont son propre ministre des Postes, Nathan K. Hall, à la cour fédérale du district de Buffalo.

Daniel Webster fut secrétaire d'État des États-Unis pendant la plus grande partie de la présidence de Fillmore. Daguerréotype d'Albert Sands Southworth, vers 1850, Metropolitan Museum of Art.

Au cours de son mandat, Fillmore put compter sur deux secrétaires d'État remarquables, Daniel Webster puis, après la mort de ce dernier en 1852, Edward Everett. Le président suivait leur travail de près et prenait toutes les décisions importantes en matière de politique extérieure[72]. L'administration Fillmore mena une politique particulièrement active en Asie et dans le Pacifique, notamment en ce qui concernait le Japon qui interdisait à cette époque tout contact avec des étrangers. Les milieux d'affaires américains souhaitaient ouvrir le Japon au commerce et disposer de l'autorisation de se rendre dans le pays pour avoir accès aux réserves de charbon japonaises, une préoccupation également partagée par les autorités navales. Bien des Américains étaient en outre inquiets quant au sort des marins américains naufragés qui étaient traités comme des criminels au Japon. Fillmore commença à préparer une expédition à destination du Japon en 1850, mais cette dernière, sous les ordres du commodore Matthew Perry, ne se mit en route qu'en novembre 1852. La présidence de Fillmore se termina avant que l'expédition de Perry ait pu atteindre le Japon, mais cette initiative fut une étape décisive vers la fin de la politique isolationniste japonaise[73]. Fillmore soutint également la construction d'une ligne de chemin de fer sur l'isthme de Tehuantepec au Mexique, mais des dissensions entre les États-Unis, le Mexique et les compagnies rivales empêchèrent la réalisation de ce projet[74].

Dans le cadre d'une politique plus générale visant à étendre l'influence des États-Unis dans le Pacifique, Fillmore et Webster s'intéressèrent de près à l'archipel d'Hawaï, dont la position géographique entre l'Amérique et l'Asie suscitait l'intérêt de la classe politique américaine. En 1842, le président John Tyler avait instauré une doctrine stipulant que les États-Unis ne toléreraient pas l'annexion d'Hawaï par une puissance européenne[75]. La France de Napoléon III souhaitait annexer l'archipel mais décida de faire marche arrière lorsque Fillmore émit un message de protestation déclarant que « les États-Unis n'approuveraient pas une telle action »[76]. L'administration américaine conclut également un traité secret avec le roi d'Hawaï Kamehameha III qui prévoyait que les États-Unis bénéficieraient de la souveraineté sur Hawaï en cas de guerre[75]. Alors que beaucoup d'Américains et d'insulaires de l'archipel étaient favorables à l'annexion d'Hawaï en tant qu'État de l'Union, les autorités fédérales étaient réticentes à accorder, pour des motifs de critères raciaux, la citoyenneté pleine et entière à la population hawaïenne[77].

À l'époque de la présidence de Fillmore, un grand nombre de sudistes étaient partisans d'annexer l'île de Cuba, une colonie espagnole qui pratiquait l'esclavage. L'aventurier vénézuélien Narciso López recruta à trois reprises des Américains pour mener des expéditions à Cuba afin d'en chasser les occupants espagnols. Après une deuxième tentative ratée en 1850, López et quelques-uns de ses compagnons furent inculpés pour violation de la loi sur la neutralité mais furent acquittés par des jurys du Sud entièrement acquis à leur cause[76]. Fillmore ordonna aux autorités fédérales d'empêcher López d'organiser une troisième expédition et déclara que son administration n'offrirait aucune protection à quiconque serait capturé par l'Espagne. López réussit tout de même à partir mais l'opération se solda cette fois par un désastre, la population cubaine ayant refusé de soutenir celui qui se présentait comme leur libérateur. López et plusieurs Américains, dont le propre neveu du ministre de la Justice Crittenden, furent exécutés par les Espagnols tandis que 160 prisonniers furent contraints de travailler dans les mines de l'île. Une brève crise éclata entre les États-Unis et l'Espagne mais des mesures prises à la suite de discussions entre Fillmore, Webster et le gouvernement espagnol, incluant la libération des prisonniers américains, permirent d'apaiser les tensions. À l'issue de cet incident diplomatique, la Grande-Bretagne et la France proposèrent un traité tripartite dans lequel tous les signataires s'engageaient à reconnaître la domination espagnole sur Cuba, mais Fillmore déclina l'offre. La ferme opposition du président aux expéditions de López, qui avaient bénéficié de nombreux soutiens au Sud — y compris chez les whigs —, accentuèrent la division de son parti à l'approche de l'élection présidentielle de 1852[78].

L'un des événements les plus marquants de la présidence de Fillmore fut l'arrivée, à la fin de l'année 1851, du dissident hongrois Lajos Kossuth, qui avait pris le chemin de l'exil après une tentative de soulèvement ratée contre l'Autriche. Kossuth voulait que les États-Unis reconnaissent l'indépendance de la Hongrie. Beaucoup d'Américains étaient sensibles à la cause des rebelles hongrois, en particulier les immigrés allemands de fraîche date qui débarquaient en masse sur le territoire américain et composaient une force politique de première importance. Kossuth reçut un accueil triomphal au Congrès et Fillmore accepta de le recevoir à la Maison-Blanche sur la promesse que Kossuth n'essaierait pas d'utiliser cette rencontre à des fins politiques. Contrairement à ce qui avait été convenu, Kossuth fit un discours pour promouvoir sa cause. L'engouement américain pour Kossuth retomba et ce dernier retourna peu après en Europe ; la politique américaine sur la question hongroise ne fut pas modifiée par Fillmore qui conserva une attitude neutre[79].

À l'approche de l'élection présidentielle de 1852, Fillmore hésitait à entrer dans la course : la stricte application du Fugitive Slave Act avait sérieusement endommagé sa réputation auprès des habitants du Nord mais il bénéficiait toujours d'une popularité considérable dans le Sud, où il était considéré comme le seul candidat capable d'unifier le Parti whig. Un rival de poids était son propre secrétaire d'État Daniel Webster, qui convoitait depuis longtemps la présidence et était déterminé, en dépit de sa mauvaise santé, à accomplir une ultime tentative pour accéder à la Maison-Blanche[80]. Webster espérait que son positionnement en faveur du compromis l'aiderait à s'imposer sur la scène nationale ; cependant, sa réputation de porte-parole des intérêts de la Nouvelle-Angleterre limitait sa capacité à galvaniser les électeurs hors de sa région natale, en particulier dans le Sud[81]. Quoique sensible aux ambitions de Webster, son ami de longue date, Fillmore n'excluait pas la possibilité de briguer lui-même la nomination whig en 1852 afin d'empêcher Seward de prendre le contrôle du parti[80]. Il était toutefois conscient du fait que le candidat whig à ce scrutin avait de fortes chances d'être battu et qu'une défaite risquait de mettre fin à sa carrière politique. En définitive, Fillmore maintint sa candidature et autorisa ses partisans à faire campagne en son nom[82]. Un troisième concurrent émergea en la personne du général Winfield Scott qui, comme ses prédécesseurs William Henry Harrison et Zachary Taylor, s'était fait connaître pour ses exploits militaires. Il reçut le soutien de Seward à qui Thurlow Weed avait pourtant conseillé d'attendre la désignation formelle du candidat whig pour s'impliquer dans la campagne. Scott s'était exprimé en faveur du compromis de 1850 mais son association avec Seward le rendait infréquentable aux yeux des whigs du Sud. À l'ouverture de la convention nationale whig à Baltimore en juin 1852, les principaux candidats étaient donc Fillmore, Webster et le général Scott[80]. Les partisans du compromis étaient partagés entre Fillmore et Webster tandis que ses opposants nordistes soutinrent la campagne de Scott[83].

Chez les démocrates, le rôle de Stephen Douglas dans l'adoption du compromis ainsi que sa rhétorique agressive en matière de politique étrangère plaçaient ce dernier en position de force pour être candidat à l'investiture en 1852. Toutefois, ses inimitiés au sein du parti et les rumeurs au sujet de son alcoolisme lui causèrent du tort et ce fut l'ancien secrétaire d'État James Buchanan de Pennsylvanie qui s'imposa comme le favori à l'ouverture de la convention démocrate en mai 1852. Celle-ci se résuma dans un premier temps à un duel entre Buchanan et le sénateur du Michigan Lewis Cass, qui avait été le candidat démocrate lors de l'élection de 1848, mais cette confrontation déboucha rapidement sur une impasse car aucun des deux ne parvenait à prendre l'avantage sur l'autre. Au 49^e tour de scrutin, les délégués se rabattirent finalement sur un candidat de compromis, l'ancien sénateur du New Hampshire Franklin Pierce, qui n'avait pas occupé de fonctions politiques d'envergure depuis près d'une décennie. La nomination de Pierce, un nordiste dont les vues sur l'esclavage étaient proches de celles des sudistes, permit d'unifier les démocrates qui abordèrent l'élection de 1852 avec sérénité[84].

Résultats de l'élection présidentielle américaine de 1852.

Les débats à la convention whig débutèrent le 16 juin. Deux jours plus tard, sur l'insistance des délégués sudistes, la convention adopta une plateforme approuvant le compromis comme règlement définitif de la question de l'esclavage[85]. Fillmore arriva en tête du 1^er tour de scrutin avec 133 voix (sur les 147 nécessaires pour décrocher l'investiture), contre 131 pour Scott et 29 pour Webster. Au 46^e tour de scrutin, la situation n'était toujours pas débloquée et les délégués suspendirent le vote jusqu'au lundi suivant. Les partisans de Fillmore proposèrent alors un marché à ceux de Webster : si ce dernier parvenait à réunir 40 voix à l'un des deux prochains tours de scrutin, les délégués de Fillmore se rallieraient à Webster ; dans le cas contraire, les délégués de Webster se prononceraient en faveur du président sortant. Informé des termes de l'arrangement, Fillmore donna rapidement son accord mais Webster n'y consentit que le lundi matin[85]. Entre-temps, les partisans de Scott n'étaient pas restés inactifs et étaient parvenus à négocier le ralliement d'un certain nombre de délégués pour qui Scott faisait figure de solution de repli[86]. Au 48^e tour de scrutin, les partisans de Webster commencèrent à faire défection au profit de Scott et le général emporta la nomination au 53^e tour. La défaite fut plus durement ressentie par Webster que par Fillmore qui refusa la démission de son secrétaire d'État, ainsi que celui-ci la lui proposait[85]. Les différents courants du parti n'étaient pas uniformément satisfaits du résultat de la convention et beaucoup de whigs sudistes, dont Alexander Stephens et Robert Toombs, refusèrent de faire campagne pour Scott[87].

De fait, le général se révéla un piètre candidat et le Parti whig enregistra la pire défaite de son histoire[88]. Scott ne remporta que quatre États et 44 % des suffrages alors que Pierce obtint un peu moins de 51 % du vote populaire et une majorité confortable au sein du collège électoral[89]. L'un des facteurs de l'échec whig fut le soutien de la plateforme du parti au compromis de 1850 qui rendit vain tout effort de Scott pour courtiser les dirigeants du Parti du sol libre, lequel finit par présenter son propre candidat à la présidence en la personne de John P. Hale[90]. La candidature de Hale fut préjudiciable au ticket whig dans les États du Nord tandis qu'une bonne partie des whigs sudistes, par méfiance ou apathie, déposèrent un bulletin Pierce dans l'urne ou s'abstinrent tout simplement d'aller voter[91]. Les derniers mois du mandat de Fillmore s'écoulèrent sans événement notable et celui-ci quitta ses fonctions le 4 mars 1853[92].

Statue de Millard Fillmore à l'extérieur de l'hôtel de ville de Buffalo, dans l'État de New York.

Selon son biographe Robert Scarry, « aucun président des États-Unis […] n'a été plus ridiculisé que Millard Fillmore »[93]. Scarry estime que les jugements abusifs portés à son encontre proviennent souvent d'une tendance à dépeindre les présidents de la période immédiatement antérieure à la guerre de Sécession comme étant totalement dépourvus d'autorité ; le président Harry S. Truman, par exemple, « décrivit Fillmore comme un tourneur de pouces faible et insignifiant, qui n'entreprendrait jamais rien de peur d'offenser qui que ce soit » et dont la conduite fut en partie responsable du déclenchement de la guerre[94]. Un autre biographe de Fillmore, Paul Finkelman, note la chose suivante : « sur les questions centrales de l'époque, sa vision était myope et son héritage encore pire que cela […] Au bout du compte, Fillmore se retrouva toujours du mauvais côté des grands enjeux moraux et politiques »[95]. Finkelman affirme en outre que la principale réussite de l'administration Fillmore, le compromis de 1850, devrait plutôt être appelé l'« apaisement de 1850 » en raison de l'abandon de la clause Wilmot, qui soumettait de fait tous les territoires de la cession mexicaine à une possible extension de l'esclavage[96].

Même si Fillmore est devenu au fil du temps un personnage culte en sa qualité de chef de l'État américain le plus oubliable, Elbert B. Smith voit en lui « un président consciencieux » qui fit le choix d'honorer son serment d'investiture et de faire respecter le Fugitive Slave Act plutôt que de gouverner en fonction de ses préférences personnelles[97]. Pour Smith, l'application de la loi sur les esclaves en fuite a donné à Fillmore une réputation pro-sudiste imméritée, tandis que le regard porté sur sa présidence pâtit du fait que « même ceux qui ont évalué de façon très positive son soutien au compromis l'ont fait presque à contrecœur, probablement en raison de sa candidature Know Nothing en 1856 »[98]. Paul G. Calabresi et Christopher S. Yoo, dans leur étude du pouvoir présidentiel, considèrent que Fillmore fut « un exécuteur fidèle des lois des États-Unis ― pour le meilleur et pour le pire »[99]. Robert Rayback applaudit quant à lui « l'enthousiasme et la sagesse avec lesquels il a défendu l'Union »[100]. Benson L. Grayson avance pour sa part l'hypothèse que l'attention constante dont Fillmore fit preuve à l'égard du Mexique permit d'éviter une reprise de la guerre et jeta les bases de l'achat Gadsden sous la présidence de Franklin Pierce[101]. Deux autres spécialistes, Fred I. Greenstein et Dale Anderson, font également l'éloge du 13^e président américain pour sa détermination au cours des premiers mois de son mandat : « [Fillmore] est typiquement décrit comme étant flegmatique, fade et conventionnel, mais ces termes sous-estiment la force qui émane de sa gestion de la crise frontalière entre le Texas et le Nouveau-Mexique, sa décision de remplacer l'ensemble du cabinet de Taylor et son efficacité dans le processus d'adoption du compromis de 1850 »[102].

En dépit de ces appréciations positives, Fillmore figure généralement tout en bas des classements établis par les historiens et les politologues pour évaluer les mérites des présidents des États-Unis. Dans un sondage mené en 2018 au sein de l’American Political Science Association, il était ainsi considéré comme le sixième pire président américain de tous les temps[103], tandis qu'une enquête réalisée par la chaîne de télévision C-Span en 2017 le classa 37^e sur 43[104].

Cherchant à dresser le bilan de la présidence de Fillmore, l'historien Michael Holt écrit :

« Du point de vue moderne, Fillmore semble presque un homme invisible parmi les présidents. Les livres sur lui sont quasiment inexistants. Mais ses réalisations, sans être grandes, n'en furent pas moins substantielles. En plus de la fine machinerie législative qui permit l'adoption du compromis, Fillmore mena également une politique étrangère disciplinée et reposant sur des principes[105]. »

• (en) Fergus M. Bordewich, America's Great Debate: Henry Clay, Stephen A. Douglas, and the Compromise That Preserved the Union, Simon & Schuster, 2012 (ISBN 9781439124604).
• (en) Paul Finkelman, Millard Fillmore, Times Books, coll. « The American Presidents », 2011, 192 p. (ISBN 978-0-8050-8715-4).
• (en) William E. Gienapp, « The Whig Party, the Compromise of 1850, and the Nomination of Winfield Scott », Presidential Studies Quarterly, vol. 14, n^o 3,‎ 1984, p. 399–415 (JSTOR 27550101).
• (en) Fred I. Greenstein et Dale Anderson, Presidents and the Dissolution of the Union: Leadership Style from Polk to Lincoln, Princeton University Press, 2013 (ISBN 978-1-4008-4641-2).
• (en) George Herring, From Colony to Superpower: U.S. Foreign Relations Since 1776, New York, Oxford University Press, 2008 (ISBN 978-0-19-507822-0).
• (en) Michael Holt, The Rise and Fall of the American Whig Party : Jacksonian Politics and the Onset of the Civil War, Oxford University Press, 1999.
• (en) James M. McPherson, The Illustrated Battle Cry of Freedom: The Civil War Era, Oxford University Press, 2003 (ISBN 978-0-19-974390-2).
• (en) Elbert B. Smith, The Presidencies of Zachary Taylor & Millard Fillmore, University Press of Kansas, coll. « The American Presidency », 1988, 302 p. (ISBN 978-0-7006-0362-6, lire en ligne).
• (en) Robert J. Scarry, Millard Fillmore, McFarland & Co., Inc., 2010 (1^re éd. 2001) (ISBN 978-1-4766-1398-7).
• (en) Charles M. Snyder, The Lady and the President : The Letters of Dorothea Dix and Millard Fillmore, University Press of Kentucky, 1975 (ISBN 978-0-8131-1332-6).

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