Enquête publique en France

Le code de l'environnement rappelle les principes selon lesquels d'une part « toute personne a le droit d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques » et d'autre part « toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente »[43]. La Charte de l'environnement précise qu'il est du devoir de chaque citoyen de protéger son environnement.

L'enquête publique constitue l'un des moyens utilisé pour la participation du public nécessaire à l'élaboration de certaines décisions publiques, en s’efforçant d'« améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique »[44]. Ainsi elle est juridiquement nécessaire avant toute décision administrative susceptible d'affecter soit la propriété privée, notamment en cas d'expropriation, soit l'environnement. Elle a alors pour objet, respectivement, de constater formellement l'utilité publique préalablement à l'expropriation par la déclaration d'utilité publique[45] ou « d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers » afin que « les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête » soient « prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision »[43].

Réalisée préalablement à la prise de décision et d'une manière relativement impartiale, l'enquête publique vise[7] - [39] donc à :

• informer le public, le « sensibiliser et l'éduquer à la protection de l'environnement »[44];
• recueillir, sur la base d'une présentation argumentée des enjeux et parfois d'une étude d'impact, ses avis, suggestions et éventuelles contre-propositions ;
• prendre en compte les intérêts des tiers ;
• élargir les éléments nécessaires à l’information du décideur et des autorités compétentes avant leur prise de décision, notamment pour mieux assurer la proportionnalité des mesures de conservation, de restauration ou, le cas échéant, de compensation ;
• mieux évaluer et limiter les impacts de projets jugés d’intérêt économique, social ou environnemental que ce soit à l'échelle locale (ex. plan local d'urbanisme), régionale (ex. réaménagement d’une grande route) ou nationale (ex. mise au «grand gabarit» d’une rivière, démantèlement d’une centrale nucléaire, etc.).

En France, l'enquête publique doit précéder la réalisation :

• de tous les projets qui exigent une expropriation justifiée par l'intérêt public et prononcée à l'issue d'une déclaration d'utilité publique ; Exemples : les projets d'infrastructures de transports par voie routière, ferrée ou aérienne, les carrières terrestres ou sous-marines, les remembrements, les travaux sur terrains privés validés par une déclaration d'intérêt général ;
• des « projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact, à l’exception des projets de création d'une zone d'aménagement concerté »[7] ou nécessitant une autorisation environnementale[46] ; Exemples : certains travaux en rivière (exemples : création d'une digue, projet hydroélectrique) ou en estuaire ou sur le littoral, les rejets d'eaux pluviales ou usées, les stations d'épuration, les forages d’irrigation, les installations classées pour la protection de l'environnement, les grands aménagements, etc. ;
• des « projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle »[7] ;
• des « plans, schémas, programmes et autres documents de planification » d'urbanisme « faisant l'objet d'une évaluation environnementale »[7] - [47] comme le plan local d'urbanisme[48] - [49] (PLU), le plan de déplacements urbains[50] (PDU), les cartes communales[51], les directives territoriales d'aménagement et de développement durables[52] (DTADD), les schémas d'aménagement (Schéma régional de cohérence écologique[53] (SRCE), Schéma de cohérence territoriale[54] (SCoT)), le plan d'exposition au bruit[55] (autour des grands aéroports), etc.

Certains projets, notamment ceux relevant de la défense nationale[7] - [56] ou ceux exécutés en raison d'un danger grave et immédiat, font l'objet de dérogations légales à ces procédures.

Lorsqu'un débat public est préalablement organisé sur un grand projet (exemples : autoroute, démantèlement d’une centrale nucléaire...), son compte-rendu et son bilan doivent être joints au dossier d’enquête publique[57]. Dans ce cas, l’État doit lancer l’enquête publique dans les cinq ans qui suivent la publication du compte-rendu et du bilan du débat public.

En France et à partir de l'année 2016, les enquêtes publiques peuvent être classées comme suit :

1. les enquêtes imposées par le « code de l’environnement[7], avec un commissaire enquêteur nommé par le Président du tribunal administratif de référence des lieux concernés : les plus fréquentes ;
2. les enquêtes préalables à une déclaration d'utilité publique, le plus souvent en vue d’expropriation[58], menées sur ce seul titre s'il n'y a pas d'atteinte à l'environnement, avec un commissaire enquêteur nommé par le Préfet : forte minorité ;
3. les autres enquêtes publiques ne relevant d'aucun des deux cas précédents[39] - [40], avec un commissaire enquêteur nommé par le Préfet, parfois par le Maire[59] : assez rares.

Différents documents constituent le dossier soumis à enquête[60] - [61] - [62] :

• des documents explicatifs : notice de présentation, étude d'impact, dossier d'incidence, avis obligatoires, la mention des textes qui régissent l'enquête publique et la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de celle-ci, les autorités compétentes pour prendre la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête, les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants...),
• des documents graphiques : plan de situation, plan général des travaux...

Il s'y rajoute un registre d'enquête destiné à recevoir les observations du public[63]. Ces documents sont ouverts au public dans tous les lieux (mairie(s)) où l'enquête est officiellement ouverte, au format papier et facultativement de manière dématérialisée (sur site internet)[63] - [64].

Affichage complémentaire (format A4) en 2019 d'un avis d'enquête publique à Valloire (Savoie)

Les principales étapes du processus d'enquête publique sont :

Avant son ouverture :

• Planification du projet par le pétitionnaire et/ou par les autorités compétentes (Maire, Préfet, avec services concernés (D.D.T., D.R.E.A.L., etc.) ;
• Finalisation d’un dossier administratif et technique étayé d'une notice explicative, des éléments descriptifs de la décision envisagée (exemples : arguments, éléments de « porter à connaissance », plans (de situation, parcellaire en cas d'expropriation...), cartes, étude d'impact environnemental, etc, dans les formes prévues selon les cas ;
• Recueil des avis rendus nécessaires par la réglementation ;
• Nomination d’un commissaire enquêteur, ou d'une commission d'enquête, dans une liste départementale annuelle d’aptitude à la fonction ;
• Décision d’ouverture d’enquête, le plus souvent par arrêté préfectoral, rarement seulement communal, après concertation avec le commissaire enquêteur, notamment sur les dates d'ouverture et de clôture, et sur les dates et lieux de présence du/des commissaire(s) enquêteur(s) ;
• Publicité initiale : annonce légale dans la presse locale, affichage en mairie, en préfecture et éventuellement sur le terrain ; L’annonce légale cite nommément l’autorité signataire, le commissaire enquêteur, l’objet de l’enquête, les dates de l'enquête, les dates, heures et lieux de consultation du dossier, le site internet de consultation du dossier et l'adresse électronique de dépôt d'un avis, les dates auxquelles le commissaire enquêteur peut recevoir le public, les conditions particulières permettant l’expression des différents avis, les possibilités de consulter le rapport du commissaire enquêteur.

Lors de l'ouverture de la consultation du public :

• Sur un minimum de 15 jours consécutifs, mais de 30 jours pour les enquêtes affectant l'environnement[1], aux jours et heures habituelles d'ouverture, le public peut se rendre dans les mairies où l'enquête est organisée, y consulter le dossier en version papier et noter ses observations sur un registre mis à sa disposition[65] ; Il peut aussi écrire (courrier) en mairie à l'attention du commissaire enquêteur ; Dans la plupart des cas, il peut aussi écrire un courrier électronique à une adresse électronique dédiée (registre électronique) ;
• Le commissaire enquêteur assure des permanences (3 à 5 en général) dans la/les mairie(s) concernée(s) selon les indications citées dans l'affichage et/ou dans l'avis réglementaire publié dans la presse pour permettre une expression orale du public[65].

Après la clôture de l'enquête publique :

• À l'issue de la période de consultation du public, le commissaire enquêteur clos le(s) registre(s) d'enquête (format papier) et recueille rapidement auprès des autorités d'éventuelles informations qui lui semblent encore nécessaires[66] ;
• Le commissaire enquêteur dispose en général d'un mois pour rédiger son rapport[67] qui relate le déroulement de l'enquête, analyse l'ensemble des observations reçues, motive ses conclusions et émet son avis, qui n'est pas nécessairement celui de la majorité des déposants : cet avis est soit "favorable", soit "favorable avec réserve(s)", soit "défavorable"[66] ;
• Le commissaire enquêteur remet alors son rapport à l'autorité qui a organisé l'enquête, avec une copie au tribunal administratif. Ce rapport et les conclusions sont rendus publiques et sont consultables en préfecture et en mairie(s)[66] - [68] durant un an après la clôture de l'enquête, sauf dans les enquêtes d'utilité publique où ces conclusions sont communiquées, sur leur demande, aux personnes intéressées[69] - [70] ;
• Après avoir pris connaissance des conclusions du commissaire enquêteur, mais sans être tenue de suivre scrupuleusement son avis, en ayant ou non levé les éventuelles réserves, une décision est prise par l'autorité. Si cette décision ne suit pas l'avis défavorable du commissaire enquêteur, l'autorité doit expliquer pourquoi[67] et dans ce cas les arguments et l’avis du commissaire enquêteur pourront être utilisés par le tribunal administratif s’il est saisi contre la réalisation du projet dans les délais réglementaires (deux mois en 2018) suivant l'affichage de la décision ;
• Réalisation, ou non, du projet.

• CNCE : Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (France)