Procédures législatives de l'Union européenne

Les membres du Parlement sont élus tous les cinq ans au suffrage universel direct. Il s'organise comme un parlement multipartite normal en conduisant la plupart de ses travaux dans ses commissions et en siégeant par affiliation politique plutôt que par délégation nationale. Cependant, ces groupes sont relativement faibles en raison de leur statut.

Les pouvoirs du Parlement ont considérablement augmenté depuis les années 1950 puisque la nouvelle procédure législative assure l'égalité entre le Parlement et le Conseil. Il a aussi gagné plus de pouvoir en ce qui concerne la désignation de la Commission, qui a cependant toujours été responsable devant lui (le Parlement a le pouvoir de censure).

Le Conseil de l'Union européenne (ou Conseil des Ministres) représente les gouvernements nationaux des États membres, et par conséquent il est composé d'un ministre par État membre bien que les votes soient répartis en fonction du poids démographique de chaque État (cf. les procédures ci-dessous pour des clarifications). En tant que tel, il ne siège pas en fonction des appartenances politiques et au lieu de conduire la plupart de ses travaux en commissions, ceux-ci sont préparés par des représentants diplomatiques (COREPER).

Le Conseil est traditionnellement l'institution la plus puissante et connait aujourd'hui un renouveau d'influence post-période Delors aux dépens de la Commission. Il a cependant perdu de l'influence vis-à-vis du Parlement, qui a exercé ses pouvoirs sur la désignation de la Commission et a modifié la législation.

La Commission possède un quasi-monopole de l'initiative législative, ce qui lui donne une influence sur l'ordre du jour de l'Union européenne dans son ensemble[1]. Elle dépose souvent des propositions législatives à la demande du Conseil ou après une suggestion du Parlement européen.

Sous la procédure législative ordinaire, un avis négatif de la Commission force le Conseil à voter à l'unanimité plutôt qu'à la majorité[2]. Il y a aussi quelques exceptions permettant à la Commission d'adopter des actes non-législatifs de sa propre initiative.

Les parlements nationaux des États membres ont la capacité, si un tiers d'entre eux le désire, de faire réviser une proposition si celle-ci viole le principe de subsidiarité. Si la majorité des Parlements nationaux constate cette violation, alors le Conseil et le Parlement peuvent voter son rejet immédiat. Si les problèmes logistiques inhérent à la mise en pratique de ces procédures sont surmontés, les Parlements nationaux formeraient « une troisième chambre virtuelle »[3].

D'après cette procédure, le Conseil, agissant de manière unanime ou à la majorité qualifiée en fonction de la politique concernée, peut adopter des actes normatifs sur proposition de la Commission européenne après avoir consulté le Parlement européen. Bien qu'étant obligé de consulter le Parlement sur de telles politiques, le Conseil n'est pas contraint par l'avis qu'il aura émis. En pratique le Conseil ignorerait fréquemment ce que le Parlement pourrait suggérer et, de même, parviendrait parfois à un accord avant la réception de l'avis Parlementaire. Cependant la Cour de justice de l'Union européenne a statué que le Conseil devait attendre l'avis parlementaire et par conséquent la Cour a abrogé la législation que le Conseil adopta avant que le Parlement ne donne son avis[25]. Afin de contrer des propositions qu'il n'approuve pas, le Parlement peut faire obstruction en retardant la communication de son avis ce qui lui permet d'exercer un effet de levier sur ces propositions. Avant l'Acte unique, l'avis conforme était la procédure législative la plus utilisé de la Communauté européenne d'alors.

La consultation est encore utilisée pour les propositions concernant les exceptions du marché intérieur et les lois sur la concurrence[26]. La procédure est aussi utilisée dans les relations avec les organismes consultatifs de l'Union comme le Comité des Régions et le Comité économique et social qui doivent être consulté pour un certain nombre de domaines conformément aux traités affectant leur secteur d'expertise.

Dans la procédure d'approbation, le Conseil peut adopter des lois basées sur une proposition de la Commission européenne après avoir obtenu le consentement du Parlement. Par conséquent le Parlement a le pouvoir légal d'accepter ou de rejeter une proposition mais n'a pas les moyens de proposer des amendements à celle-ci. Le Parlement a cependant prévu un comité de conciliation et une procédure pour communiquer des rapports provisoires dans lesquels il peut mettre en avant ses préoccupations au Conseil et menacer de ne pas donner son consentement à moins que celles-ci soient respectées[27]. Cette procédure s'applique lors de l'admission d'un nouveau membres, lors du processus de retrait, etc.[26].

Cette procédure permet au Conseil d'adopter des mesures proposées par la Commission sans que l'avis du Parlement ne soit requis. Celle-ci est utilisée quand il s'agit de statuer sur un tarif extérieur commun (article 31 (ex-article 26)) ou pour négocier certains accords commerciaux au nom de la Politique commerciale commune (article 207-3 et article 218-6).

Contrairement à la croyance populaire, la grande majorité des actes européens ne sont pas dictées par la Commission. Cependant la Commission est habilité à adopter des actes sans avoir à consulter ni à obtenir le consentement de quiconque. Elle peut adopter des actes normatifs de sa propre initiative lorsque cela concerne les monopoles et les concessions accordées aux entreprises par les États membres (article 106-3, ex-article 86-3).Dans ce cas, la Commission n'adopte pas de Directives au sens de la procédure ordinaire ; elle ne peut édicter par ce biais de règles applicables à l'ensemble de l'UE. Elle veille seulement à l'application de ces articles par les États. Deux directives ont été adoptées selon cette procédure : une sur la transparence entre les États membres et les entreprises[28] et une autre sur la concurrence dans le secteur de la télécommunication[29].

La Commission peut se voir déléguer, pour un objet et une durée limitée, l'établissement d'actes non législatifs qui viennent compléter les actes législatifs (directives et règlements) sur des aspects non essentiels de ces textes (Article 290 TFUE). Cette délégation peut être révoquée à tout moment par le Parlement ou le Conseil. Les actes ainsi adoptés ne peuvent entrer en vigueur que si le Parlement ou le Conseil n'ont pas émis d'objections dans le délai fixé.

• (de) Ines Härtel, Handbuch Europäische Rechtsetzung, Berlin, Springer Verlag, 2006, 561 p. (ISBN 978-3-540-30664-1, lire en ligne)
• (de) Wolfgang Wessels, Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union : Gesetzgebung in der Europäischen Union, Wiesbaden, Verlag für Sozialwissenschaften, 2008, 1^re éd., 704 p. (ISBN 978-3-8100-3466-3), p. 653–683
• (en) P. Craig et G. de Búrca, EU Law : Text, Cases and Materials, Oxford (New York), Oxford University Press, 2003, 3^e éd., 1241 p. (ISBN 978-0-19-925608-2)
• (en) Christa Tobler et Jacques Beglinger, Essential EU Law in Charts, Budapest, Leiden University, 2010, 2^e éd., 363 p. (ISBN 978-963-258-086-9), chap. 5
• (en) Susanne K. Schmidt, Only an Agenda Setter? : The European Commission's Power over the Council of Ministers European Union Politics, 2000

Articles

• (en) Ian Cooper, « Comment : Will national parliaments use their new powers? », EU Observer,‎ 16 octobre 2009 (lire en ligne)

• Politique de l'Union européenne
• Droit de l'Union européenne

• La procédure législative ordinaire, sur le site de la Commission européenne.
• La procédure législative de l'Union européenne expliquée en image, sur le site Toute l'Europe.