Commission nationale du débat public

La CNDP décide[4] dans un délai de deux mois après la saisine des suites à donner :

• soit elle organise elle-même un débat public et met en place une commission particulière du débat public (CPDP) ;
• soit elle décide d'une concertation et en confie l’organisation au maître d'ouvrage sous l'égide d'un garant ;
• soit elle rejette la saisine.

Lorsque la CNDP a décidé d’organiser elle-même un débat public, elle nomme une commission particulière du débat public (CPDP). Elle en désigne son président et ses membres chargés de la préparation, de l’animation et de la restitution du débat. Cette procédure permet aux citoyens de s'informer et d'exprimer leur avis sur l'intérêt et les conséquences de ces projets. Dans ce cas :

• le débat public porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet ;
• il porte aussi sur les modalités d'information et de participation du public après le débat ;
• la participation du public est assurée durant « toute la phase d'élaboration d'un projet, depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à la clôture de l'enquête publique réalisée en application des dispositions du chapitre III du titre II du livre I^er du présent code ou du chapitre I^er du titre I^er du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique[5] ».

Le maître d'ouvrage dispose d'un délai de six mois pour établir le dossier du débat et pour proposer les modalités d'organisation. Le débat se déroule pendant quatre mois. Cette durée peut être allongée de deux mois en cas d'expertise complémentaire demandée au début du débat.

À l'issue du débat, la commission particulière du débat public (CPDP) en rédige le compte rendu, et le Président de la CNDP en rédige le bilan. Le maître d'ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de la poursuite du projet. Après le débat et jusqu'à l'enquête publique, la CNDP s'assure du respect des bonnes conditions d'information et de participation du public.

Après le débat public, le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable du projet informe la CNDP de sa décision et des modalités d’information et de participation mises en œuvre jusqu’à l’enquête publique. La CNDP peut émettre des avis et recommandations sur ces modalités et peut, à la demande du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable, désigner un garant chargé de veiller à leur mise en œuvre.

Dans le cas où la CNDP estime qu’un débat public n’est pas nécessaire, elle peut demander au maître d’ouvrage ou à la personne publique responsable d’organiser une concertation dont elle définit les modalités. Elle est alors menée sous l’égide d’un garant nommé par la CNDP.

La Commission nationale a été d’abord présidée successivement par deux conseillers d’État :

• 1997-2000 : Hubert Blanc, conseiller d'État
• 2000-2002 : Pierre Zémor, conseiller d'État
• 2002-2007 : Yves Mansillon, ancien préfet
• 2007-2012 : Philippe Deslandes, ancien préfet
• 2013-2018 : Christian Leyrit, ancien préfet
• 2018-2023 : Chantal Jouanno, haut fonctionnaire
• depuis 2023 : Marc Papinutti, haut fonctionnaire

Une première difficulté est liée à l'acculturation des administrations et du public dans un pays qui n'était pas habitué à la consultation directe du public, ce qui produit parfois des débats qui suscitent plus d'émotion que de propositions constructives, ou qui ne sont que des chambres passives d'enregistrements d'avis, entretenant une inertie, sans réflexivité, là où le débat aurait pu produire de la co-construction et de l'évaluation partagée. Selon certains chercheurs, un débat public organisé par la CNDP, s'il est bien conduit, a cependant une vertu intrinsèque d'apprentissage - voir notamment les réflexions de Louis Simard et Jean-Michel Fourniau[6].

Le rôle parfois ambigu des administrations et des lobbies, la légitimation des experts, ou encore des riverains, volontiers discrédités par référence au syndrome de « Nimby » (Not in my backyard), et la pertinence du choix des critères du débat public sont questionnés, par exemple par Romain Rollant et Xavier Godard.

Cela étant le débat public est utile. Depuis 2002, plus de 130 projets ont fait l'objet d'une concertation ou d'un débat, organisés par la CNDP. Nombreux sont les projets qui ont été modifiés, près d’une dizaine ont même été abandonnés. Ce fut le cas par exemple, en 2007, pour les projets de grand contournement autoroutier de Toulouse et de terminal méthanier sur la commune de Verdon-sur-Mer. Certains projets ont aussi été significativement remaniés. Retenons en particulier les projets Arc Express et Réseau de transport public du Grand Paris. Précisés et adaptés pendant les débats publics de 2010, ils ont fusionné en un seul projet, le Grand Paris Express.

Il est un domaine où le débat public et la concertation se sont imposés : les projets ferroviaires. Ils en sont désormais partie intégrante, leur utilité est reconnue et intégrée au processus décisionnel.

En France, les dossiers devant légalement faire l'objet d’une saisine de la CNDP sont retenus sur des critères quantitatifs plus que qualitatifs. Seuls les projets importants (en termes de coûts ou d'importance matérielle des travaux) tels que des infrastructures de transport (routes express, autoroutes, lignes de chemin de fer, ports et aéroports), des lignes de transport d'électricité à haute tension, des aménagements hydrauliques, des installations industrielles, notamment centrales nucléaires, usines de traitement de déchets, etc. sont soumis à débat. Or, d'un point de vue écosystémique, des petits travaux concernant des zones critiques peuvent aussi engendrer des impacts environnementaux importants et étendus.

Par exemple, dans le domaine des infrastructures, la saisine de la CNDP par le maître d'ouvrage et la publication des caractéristiques du projet dans la presse nationale et locale sont obligatoires pour les aménagements de types création d'autoroutes, de routes express ou de routes à 2 × 2 voies à chaussées séparées, ou élargissement d'une route existante à 2 ou 3 voies pour en faire une route à 2 × 2 voies ou plus à chaussées séparées.

• France - 10 juillet 1976 - La loi n^o 76-629 relative à la protection de la nature crée l’étude d'impact, ce qui permet au public de prendre connaissance des conséquences environnementales de l’ouvrage prévu.
• France - 12 juillet 1983 – Loi Bouchardeau n^o 83-630 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, qui réforme l’enquête publique dont l’objet est d’informer le public et de recueillir ses appréciations, ses suggestions et ses contre-propositions.
• Europe - Juin 1985 - Directive 85/337/CEE relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (révisée par la directive 97/11/CE de mars 1997).
• Europe - 7 juin 1990 - Directive 90/313/CEE concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement qui applique la convention d'Aarhus, et doit être déclinée par tous les états-membres.
• Monde - Juin 1992 - Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement durable, adoptée en juin 1992. Le principe 10 dispose que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens ».
• France - 15 décembre 1992 - Circulaire Bianco relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures, prévoit une procédure de concertation sur l’opportunité des grands projets d’infrastructures dès la conception des projets.
• France - 14 janvier 1993 - Circulaire Billardon relative aux lignes à haute tension: première application concrète de la circulaire Bianco.
• France - Décembre 1993 - Rapport sur l’évaluation de la mise en œuvre de loi Bouchardeau du 12 juillet 1983 remis au ministre de l’Environnement Michel Barnier, insistant sur le caractère trop tardif de l’enquête publique et sur la nécessité de mettre en place une instance permanente et indépendante tant de l’administration que du maître d’ouvrage, garante de la participation du public.
• Fin 1992 et début 1993, le conseil régional du Nord-Pas-de-Calais entame une démarche de démocratie participative avec une volonté d'intégrer transversalement le développement durable à son « plan régional » et à son contrat de plan État-Région. L'institution interroge le Conseil économique et social régional (CESR), et invite les acteurs de la société civile à « douze débats publics et contradictoires », délocalisés dans différentes villes de la région. Les thèmes de ces débats correspondent à ceux traités par les commissions d'élus de l'institution. Chaque débat est préparé durant plusieurs mois, avec des représentants de la société civile qui sont invités à faire des propositions. Ces débats sont préparés durant six mois avec des groupes de travail représentant la société civile, dont les propositions sont présentées et discutées dans un débat final thématique. Ces propositions ont servi à construire les plans régionaux et contrats de plan, ainsi qu'à hiérarchiser certains enjeux et priorités[7].
• France - 2 février 1995 La « loi Barnier » relative à la protection de l'environnement pose le principe de participation du public ainsi « un débat public peut être organisé sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets pendant la phase de leur élaboration ». Pour en garantir son organisation et la qualité de sa mise en œuvre une instance est mise en place : la Commission nationale du débat public, dont le secrétariat est assuré par le ministère chargé de l'environnement.

• Monde - 25 juin 1998 - Convention d'Aarhus, sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée par 39 États, membres du Conseil économique et social des Nations unies et la Communauté européenne.
• France - 25 novembre 1999 - Adoption par le Conseil d'État du rapport du groupe d’étude présidée par Nicole Questiaux. Il redéfinit la place de l'utilité publique et l'appréciation de l'intérêt général, notamment en y associant les collectivités territoriales, en préconisant information et concertation avec le public non seulement en amont mais tout au long du processus de décision et en proposant de transformer la CNDP en une instance indépendante, garante du bon déroulement du débat public.
• France - 27 février 2002, la loi relative à la démocratie de proximité, conformément aux dispositions de la convention d'Aarhus, intègre un nouveau chapitre intitulé « Participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ».
• France - En 2007, le Grenelle de l'environnement instaure un grand débat national, qui mobilise des milliers d'acteurs, sur la base d'un travail réalisé par des personnalités réunies par le Ministère de l'Écologie, produisant plus de 1000 propositions.
• France - En 2010, la loi portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II modifie le fonctionnement de la Commission nationale du débat public[8].
• France - loi n^o 2012-1460 du 27 décembre 2012 prévoit, à titre expérimental, dans le cadre des consultations organisées sur certains projets de décrets et d’arrêtés ministériels en application de l'article L.120-1 du code de l'environnement, d'une part, d'ouvrir au public la possibilité de consulter les observations présentées sur le projet de texte au fur et à mesure de leur dépôt, et, d'autre part, de confier à une personnalité qualifiée, désignée par la CNDP, la rédaction de la synthèse des réactions du public.
• France - 27 décembre 2013, décret d'expérimentation en matière de participation du public.

• Ressource relative à la vie publique :
  • Nominations au Journal officiel
• Site officiel