Présidence de John Quincy Adams

Le président Adams dans son cabinet de travail. Gravure du Bureau of Engraving and Printing. Peinture de Thomas Sully gravée par A. B. Durand, 1826, Bibliothèque du Congrès.

Dans son message annuel au Congrès de 1825, Adams présenta un programme ambitieux. Il préconisa des investissements massifs en faveur d'une politique de travaux publics ainsi que la création d'une université nationale, d'une académie navale et d'un observatoire national d'astronomie. Motivé par une situation financière saine et par la possibilité d'accroître les revenus du gouvernement via la vente de terrains, Adams voulait mener à terme un certain nombre de chantiers en cours de construction ou de planification, notamment une route qui reliait Washington à La Nouvelle-Orléans[26]. Il proposa également la création d'un département de l'Intérieur qui ferait partie du cabinet et dont la tâche principale serait de superviser ces chantiers[27]. Adams, plutôt que de recourir à une hausse des impôts ou à un accroissement de la dette publique, escomptait financer ces mesures par la mise en vente de terres situées à l'Ouest du pays[5]. La politique intérieure de l'administration Adams, surnommée le « système américain », avait pour objectif d'unifier des intérêts régionaux disparates dans la promotion d'une économie nationale florissante[28].

Le programme d'Adams se heurta néanmoins à une forte opposition, particulièrement de la part de ceux qui désapprouvaient son interprétation de la Constitution et qui préféraient que le pouvoir soit concentré entre les mains des États plutôt qu'entre celles du gouvernement fédéral. D'autres ne voulaient pas d'une ingérence gouvernementale et s'opposaient au principe d'une politique centralisée[29]. Dans le Sud, une partie des responsables pensait qu'Adams était secrètement favorable à la cause des abolitionnistes et qu'il voulait soumettre les États à l'autorité du gouvernement fédéral[30].

Clay avertit le président que la plupart de ses propositions ne seraient pas adoptées par le 19^e Congrès, mais Adams pensait que celles-ci pourraient être votées lors d'une prochaine session[31]. Ainsi que l'avait prévu Clay, la majeure partie du programme présidentiel fut rejetée par le Congrès. La création d'une université et d'un observatoire nationaux ainsi que la mise en place d'un système uniforme de poids et mesures échouèrent à obtenir l'approbation des parlementaires[32]. Le projet de loi en faveur de la fondation d'une académie navale fut voté par le Sénat mais fut défait à la Chambre des représentants par 86 voix contre 78. L'opposition à ce projet était motivée par des raisons financières et par la crainte qu'une institution de ce type ne produise une « dégénérescence et une corruption de la morale publique »[33]. La proposition d'Adams d'instaurer une loi sur les banqueroutes n'eut pas plus de succès[32]. Le secrétaire à la Marine Southard suggéra d'effectuer une inspection générale de la côte est des États-Unis, mais le Congrès s'opposa à ce projet tout en autorisant des inspections de moindre envergure en Caroline du Sud et dans le Maryland[34]. L'administration essaya par ailleurs d'organiser une expédition navale dans l'océan Pacifique, mais là encore en fut empêchée par le Congrès[35].

Itinéraire de la National Road à son extension maximale en 1839.

À la différence d'autres mesures de son programme de politique intérieure, Adams obtint l'aval du Congrès pour le lancement de plusieurs chantiers ambitieux[36]. Entre 1824 et 1828, le corps du génie de l'armée des États-Unis avait mené des enquêtes sur toute une série de routes, de canaux et de voies de chemin de fer et distingué des améliorations potentielles de la navigation fluviale. En tant que président, Adams fut à l'origine d'importantes réparations sur la National Road, dont l'extension se poursuivit durant son mandat : peu de temps après son départ de la Maison-Blanche, celle-ci reliait Cumberland dans le Maryland à Zanesville dans l'Ohio[37].

Ce fut également sous son administration que débuta la construction du Chesapeake and Ohio Canal, celle du Chesapeake and Delaware Canal et enfin celle du Louisville and Portland Canal à proximité des chutes de l'Ohio ; à la même période, les Grands Lacs furent reliés au fleuve Ohio et le canal du marais de Dismal, en Caroline du Nord, fut élargi et rénové[38]. La première ligne de chemin de fer pour passagers aux États-Unis, le Baltimore and Ohio Railroad, fut aussi construit sous la présidence d'Adams. Même si la plupart de ces projets furent entrepris par des acteurs de la sphère privée, le gouvernement octroya de l'argent et des terres pour aider à l'achèvement des travaux[39]. Les chantiers mis en œuvre par l'administration Adams dans la région de l'Ohio se révélèrent particulièrement importants en permettant le développement rapide de certaines villes comme Pittsburgh, Cincinnati, Cleveland et Louisville[40].

Le général Andrew Jackson. Huile sur toile de Thomas Sully, 1845, National Gallery of Art.

Le sénateur Martin Van Buren. Huile sur bois de Francis Alexander, vers 1830, Maison-Blanche.

Le vice-président John C. Calhoun. Huile sur toile de Rembrandt Peale, 1834, Gibbes Museum of Art.

Dans les semaines qui suivirent l'élection d'Adams en 1825, Jackson adopta une attitude courtoise vis-à-vis du président-élu[41]. Ce dernier espérait poursuivre l'objectif de Monroe consistant à éradiquer toute forme de politique partisane, et son cabinet se composait d'individus de sensibilités idéologiques et d'extractions géographiques variées[19]. La nomination de Clay au poste de secrétaire d'État avait toutefois ulcéré Jackson qui reçut une avalanche de lettres l'encourageant à se représenter en 1828 ; toujours en 1825, il accepta d'être choisi par la législature du Tennessee comme candidat à la prochaine élection[42]. L'entrée de Clay au gouvernement avait aussi mécontenté les partisans de Crawford et de Calhoun[43] : celui-ci, bien que proche d'Adams sous la présidence de Monroe, s'était en effet distancié du nouveau président à l'annonce de la nomination de Clay, désormais le mieux placé pour succéder à Adams. L'échec de la révolte des esclaves conduite par Denmark Vesey en 1822 avait par ailleurs contribué à faire évoluer le positionnement politique de Calhoun, lequel se fit un défenseur intransigeant des droits des États à partir des années 1820[44].

Les mesures proposées par Adams dans son message annuel au Congrès, en décembre 1825, galvanisèrent l'opposition et des personnalités importantes comme Francis Preston Blair du Kentucky et Thomas Hart Benton du Missouri rompirent avec l'administration Adams[45]. À la fin de la première session du 19^e Congrès, une coalition parlementaire hostile au président se constitua, rassemblant des jacksoniens (menés par Benton et Hugh Lawson White), des partisans de Crawford (sous la direction de Martin Van Buren et de Nathaniel Macon) et des soutiens de Calhoun (conduits par Robert Y. Hayne et George McDuffie)[46]. En dehors de Clay, Adams n'avait pas vraiment d'alliés influents au-delà du Nord et sa politique fut défendue au Congrès par Edward Everett, John W. Taylor et Daniel Webster[47]. Les partisans d'Adams commencèrent à se dénommer entre eux les « nationaux-républicains » alors que les partisans de Jackson se qualifiaient de « démocrates »[48] ; de son côté, la presse les désignait plus simplement comme les « hommes d'Adams » ou les « hommes de Jackson »[49].

Lors des élections de mi-mandat en 1826, l'opposition rafla de nombreux sièges à travers le pays, les partisans d'Adams n'ayant pas su coordonner leurs efforts[50]. À la suite de ces élections, Van Buren eut une entrevue avec Calhoun et le convainquit d'appuyer la candidature de Jackson pour l'élection présidentielle de 1828, lui-même étant parvenu à rallier à sa position de nombreux électeurs de Crawford[51]. Calhoun espérait quant à lui succéder à Jackson en 1832 ou en 1836[49]. Le principal objectif de Van Buren était de reconstituer à terme l'alliance qui avait existé sous la présidence de Jefferson entre les planteurs du Sud et les « républicains ordinaires » du Nord[52], contribuant ainsi à faire renaître l'antagonisme traditionnel entre républicains-démocrates et fédéralistes. Se référant au récent débat sur le compromis du Missouri, Van Buren craignait que l'échec à édifier un système à deux partis ne divise le pays sur des questions sectionnelles et non partisanes[53].

Contrairement à Van Buren, Adams croyait encore en la possibilité d'une nation débarrassée de tout esprit partisan et il refusa de profiter pleinement de son influence pour se constituer une base électorale solide[54] : ses nominations étaient ainsi le plus souvent destinées non pas à récompenser ses soutiens mais à faire taire les critiques à l'encontre de son administration[55]. Il s'employa néanmoins à courtiser d'anciens fédéralistes comme Rufus King, mais les divisions qui agitaient ces derniers en interne et leur impopularité auprès des républicains-démocrates empêchèrent Adams de s'assurer complètement de leur soutien[56]. Le président ne parvint pas non plus à s'attirer les faveurs du mouvement anti-maçonnique naissant et des partisans de l'influent gouverneur de New York, DeWitt Clinton[57]. En dehors de la Nouvelle-Angleterre, beaucoup de partisans du gouvernement se définissaient davantage dans leur opposition à Jackson que dans leur soutien à Adams[58].

Si Jackson jouissait d'une grande popularité — beaucoup de ses partisans pensaient que l'élection lui avait été « volée » injustement —, il lui manquait une plateforme idéologique capable de fédérer les opposants à Adams[50]. Par peur de mécontenter l'une ou l'autre frange de ses soutiens, Jackson ne prit cependant aucun engagement fort en dehors de son opposition à l'administration présidentielle[59]. Ses partisans dans l'Ouest attendaient de Jackson une politique de travaux publics ambitieuse et ceux de Pennsylvanie espéraient qu'il défendrait des droits de douane élevés ; paradoxalement, de nombreux sudistes voyaient en Jackson le fer de lance des opposants à un pouvoir exécutif fort, dont ils craignaient qu'il se retourne un jour contre l'esclavage[60]. Même si Jackson ne formula aucun programme politique précis, à l'inverse d'Adams, sa coalition fit bloc pour dénoncer la puissance excessive du gouvernement fédéral. Les jacksoniens se déclaraient par ailleurs favorables à l'ouverture des terres occupées par les Amérindiens à la colonisation[53].

Les partisans d'Adams perdirent le contrôle du Congrès après les élections de mi-mandat de 1826, et le président de la Chambre des représentants John Taylor, un fervent soutien du président, fut remplacé par Andrew Stevenson, un jacksonien[61]. Adams lui-même nota que c'était la première fois dans l'histoire des États-Unis que le Congrès était entièrement dominé par les opposants politiques du président[62]. Durant les deux premières années de son mandat, Adams avait soigneusement évité de prendre position sur la question des droits de douane, en partie pour ne pas s'attirer les foudres de ses alliés dans le Sud et en Nouvelle-Angleterre[63]. Dans cette dernière région, l'industrie manufacturière poussait à l'adoption de tarifs protectionnistes alors que les milieux maritimes y étaient opposés. Au Sud, les efforts pour donner naissance à une industrie locale avaient été largement abandonnés au profit du développement de la culture du coton. Certains États comme le Kentucky faisaient exception en réclamant une hausse des droits de douane mais la grande majorité des habitants du Sud plaidaient ouvertement en faveur de tarifs réduits et du libre-échange[64].

À leur arrivée au pouvoir en 1827, les jacksoniens élaborèrent un projet de loi tarifaire dont le but était de favoriser les États de l'Ouest tout en instaurant des taxes élevées sur les importations de produits cruciaux pour l'économie de la Nouvelle-Angleterre[65]. Le projet de loi fut adopté à la Chambre par 105 voix contre 94. Parmi les partisans du président, 61 votèrent pour et 35 contre, tandis qu'une confortable majorité de jacksoniens votèrent contre le texte[66]. Il est difficile de savoir si Van Buren, chargé de défendre le projet de loi au Congrès, avait l'intention de le faire adopter où s'il l'avait délibérément conçu de manière à forcer Adams et ses alliés à s'y opposer[65]. Le tarif de 1828, rapidement surnommé le « tarif des Abominations », fut finalement ratifié par le président Adams, ce qui lui valut d'être critiqué dans le Sud sans pour autant que le mérite lui en soit attribué dans le Nord[67]. Le maintien de droits de douane élevés fut le principal facteur à l'origine de la crise de la Nullification dans les années 1830[68].

Adams était partisan de l'assimilation progressive des Amérindiens par le biais d'accords consensuels, une conception fort peu répandue chez les responsables blancs dans les années 1820. Il était néanmoins fortement attaché à l'expansion des États-Unis vers l'ouest : les colons installés sur la frontière réclamaient alors à grand cri une politique plus expansionniste qui ne prenait pas en compte les préoccupations des Amérindiens. Au début de son mandat, Adams annula le traité d'Indian Springs après avoir appris que le gouverneur de la Géorgie, George Michael Troup, avait contraint les Creeks à se soumettre au traité[69]. En janvier 1826, un nouvel accord fut passé avec les Creeks qui autorisait ces derniers à rester sur place mais qui attribuait une grande partie de leur territoire à la Géorgie. Troup refusa les termes du traité et déclara que tous les citoyens géorgiens étaient libres d'expulser les Creeks[70]. Un confrontation entre la Géorgie et le gouvernement fédéral était sur le point d'éclater mais les Creeks acceptèrent de négocier un troisième traité[71]. Même si l'attitude de Troup envers le gouvernement et les Creeks fut généralement condamnée, la gestion de cet incident par l'administration Adams mécontenta fortement dans le Sud profond les partisans d'une déportation pure et simple des Amérindiens[72].

Le secrétaire d'État Henry Clay, par Matthew Harris Jouett.

Dans le domaine de la politique étrangère, l'un des principaux objectifs de l'administration Adams fut de développer le commerce américain[73]. Le gouvernement négocia ainsi des traités réciproques avec le Danemark, la Ligue hanséatique, les pays scandinaves, la Prusse et la République fédérale d'Amérique centrale, et des accords de commerce furent conclus avec le royaume d'Hawaï et le royaume de Tahiti[74]. Adams renouvela également des traités préexistants avec le Royaume-Uni, la France et les Pays-Bas et entama également des négociations avec l'Autriche, l'Empire ottoman et le Mexique. Ces efforts débouchèrent sur l'élaboration de traités qui furent ratifiés après le départ d'Adams de la Maison-Blanche. De manière générale, ces traités de commerce avaient pour but d'accroître les échanges commerciaux en temps de paix et de faire respecter la neutralité des navires marchands américains en temps de guerre[75].

Adams voulait donner un nouveau souffle au commerce avec les Antilles, qui avait chuté de façon spectaculaire depuis 1801. Les accords signés avec le Danemark et la Suède ouvrirent les colonies de ces deux pays au commerce américain, mais Adams était surtout préoccupé par la question des échanges commerciaux avec les Antilles britanniques. Les États-Unis avaient négocié un traité de commerce avec le Royaume-Uni en 1815 mais cet accord excluait les possessions britanniques dans l'hémisphère Ouest. En 1823, sous la pression des Américains, Londres avait autorisé ses colonies des Antilles à importer des produits américains en petite quantité, ce qui n'empêcha pas Washington de continuer à réclamer la fin du système de tarif préférentiel dont bénéficiait les colonies britanniques[76]. Deux ans plus tard, le Royaume-Uni interdit les relations commerciales entre les États-Unis et ses possessions aux Antilles, ce qui porta un rude coup à la réputation d'Adams[77]. Son administration discuta longuement avec les Britanniques pour obtenir la levée de cette interdiction, mais les tractations se soldèrent par une impasse[78]. En dépit de cet échec, les autres accords commerciaux négociés par Adams contribuèrent à augmenter le volume global des exportations américaines[79].

L'administration Adams régla aussi un certain nombre de revendications américaines qui remontaient au temps des guerres napoléoniennes, de la guerre anglo-américaine de 1812 et du traité de Gand. Adams considérait que le règlement de ces questions était primordial à la liberté du commerce américain. L'ambassadeur des États-Unis à Londres, Albert Gallatin, convainquit le gouvernement britannique de verser une indemnité d'environ un million de dollars. Les États-Unis perçurent également des sommes plus modestes de la part de la Suède, du Danemark et de la Russie. En revanche, les négociations avec la France furent rompues après la chute du gouvernement Villèle en 1828[80]. De même, les doléances adressées par Clay et Adams au Mexique n'eurent pas de suite[81].

Carte représentant les colonies espagnoles d'Amérique en 1798 (à gauche) et les nations américaines présentes au congrès de Panama en 1826 (à droite).

En Amérique latine, Adams et Clay menèrent une politique volontariste afin d'empêcher cette zone de tomber sous l'influence économique de l'Empire britannique[82]. En 1826, l'administration envisagea d'envoyer une délégation au congrès de Panama, une conférence organisée par Simón Bolívar et qui rassemblait les républiques d'Amérique latine[83]. Le président et son secrétaire d'État espéraient inaugurer avec cette conférence une « politique de bon voisinage » entre les différents États indépendants d'Amérique[84].

Toutefois, les financements nécessaires à la délégation et sa composition dégénérèrent en une bataille partisane au sujet de la politique intérieure de l'administration, et des opposants comme le sénateur Martin Van Buren firent obstacle au processus de confirmation de la délégation[29]. Van Buren considérait que la participation des États-Unis au congrès de Panama contrevenait à la tradition isolationniste de la politique étrangère américaine, en vigueur depuis George Washington[84], tandis que Calhoun était trop heureux de dénigrer une initiative venant d'un adversaire comme Clay[82]. L'envoi de la délégation fut finalement voté par le Sénat, mais cette dernière, en raison de l'obstruction menée par une partie des sénateurs, n'arriva qu'après la fin des travaux du congrès[85].

En 1825, l'ambassadeur de la République fédérale d'Amérique centrale à Washington, Antonio José Cañas, proposa un traité permettant la construction d'un canal au Nicaragua[86]. Impressionné par le canal Érié qui venait tout juste d'entrer en service, Adams se montra intéressé par le projet[83]. La fédération délivra un contrat pour la mise en chantier du canal à un groupe d'entrepreneurs américains, mais l'entreprise échoua en raison d'un manque de financement. Cet échec contribua à l'effondrement de la République fédérale qui fut dissoute en 1839[87].

Sous sa présidence, Adams poursuivit les négociations avec le Royaume-Uni au sujet de la question des frontières, notamment celle entre le Maine et le Canada qui n'était toujours pas réglée de façon très nette[77]. Gallatin était favorable à un partage du territoire de l'Oregon au niveau du fleuve Columbia, mais Adams et Clay ne voulaient faire aucune concession au-delà du 49^e parallèle nord[88]. Le Mexique avait proclamé son indépendance peu après la ratification du traité Adams-Onís entre les États-Unis et l'Espagne, et l'administration Adams proposa au gouvernement mexicain de redéfinir la frontière américano-mexicaine[89]. L'ambassadeur des États-Unis à Mexico, Joel Roberts Poinsett, tenta vainement de négocier l'achat du Texas. En 1826, des colons américains installés au Texas déclenchèrent la révolte de Fredonia, mais Adams maintint son pays à l'écart des événements[90].