Loi de programmation militaire 2019-2025

Ce premier titre de loi comporte huit articles, qui fixent les objectifs globaux de programmation relatifs aux budgets de la mission « Défense » gérée par le ministère des Armées, aux effectifs du ministère des Armées et au surcoût lié aux opérations extérieures et intérieures[9].

Les éléments détaillés de la programmation figurent dans le rapport annexé à la loi[10].

Le titre II comporte un ensemble des dispositions normatives relatives aux ressources humaines, à l’élection de militaires aux scrutins locaux[11] - [12], à la cyber-défense, aux opérations, à la coopération et à l’entraînement des forces, au droit de l'armement, en matières immobilières et financières, au monde combattant et des mesures de simplification. Ces mesures ont des conséquences législatives et réglementaires[13].

La première partie du rapport annexé a pour point de départ le constat figurant dans la Revue stratégique 2017 que « les menaces et les risques identifiés dans le Livre blanc de 2013 se sont manifestés plus rapidement et avec une intensité plus forte qu’anticipée. La France, engagée militairement sur plusieurs théâtres de crise, est directement exposée, comme ses voisins européens, à une instabilité croissante de l’environnement international »[14].

La LPM 2019-2025 articule les objectifs et ambitions de la politique de défense de la France autour de cinq fonctions stratégiques, déjà retenues dans le Livre blanc 2013, et confirmées dans la Revue stratégique 2017 qui conclut « à la nécessité de consolider les cinq fonctions stratégiques qui sont interdépendantes et dont l’équilibre garantit la cohérence et la crédibilité du modèle d’armée complet qui structure la Défense française et préserve l’autonomie stratégique de notre pays »[15]. La deuxième partie du rapport annexé définit d'une part les priorités et axes de consolidation des fonctions stratégiques et d'autre part les contrats opérationnels que les armées devront être capables de remplir.

Si la Revue stratégique conclut à la nécessité de consolider les cinq fonctions stratégiques, les fonctions « connaissance et anticipation » et « prévention » bénéficient d'une priorité accrue.

1. Connaissance et anticipation : cette fonction « est une priorité de la stratégie de défense définie par l’Ambition 2030, avec un effort accru en matière d’effectifs pour le renseignement sur 2019-2025 (+1 500), mais aussi d’équipements dans le domaine du renseignement »[16].
2. Prévention : deuxième fonction prioritaire, la prévention est primordiale dans une logique d'approche globale pour la gestion des crises. Aussi, « la configuration du réseau de bases opérationnelles avancées (Côte-d’Ivoire, Djibouti, Emirats arabes unis) et de pôles opérationnels de coopération (Gabon et Sénégal) est confirmée » et « les armées continueront à assurer des déploiements (...) dans le cadre des mesures de la posture de défense et de dissuasion de l’OTAN, afin de marquer notre solidarité avec nos alliés dans le respect de nos engagements internationaux (...) (Enhanced Forward Presence, Air Baltic, déploiements navals en Baltique, en Méditerranée et en mer Noire, police du ciel européen[17]) »[16].
3. Dissuasion : la dissuasion nucléaire demeure la clé de voûte de la stratégie de défense, dans une doctrine « strictement défensive et suffisante ». Les capacités de simulation développées avec le Royaume-Uni[Note 1] et la modernisation des deux composantes, océanique et aéroportée.
4. Protection : cette fonction a pour objet de garantir l’intégrité du territoire et de protéger les Français, « en métropole et outre-mer, [où] les armées assurent en permanence la sûreté du territoire, de l’espace aérien et des approches maritimes. ». Sur le territoire national, la LPM pérennise le format d'engagement des armées à hauteur de 10 000 militaires en trois échelons pendant un mois. Des capacités nouvelles sont aussi prévues pour faire face aux menaces croissantes dans le cyberespace et dans l'espace exo-atmosphérique[16].
5. Intervention : cette fonction consiste en la projection de forces hors de notre territoire pour protéger les intérêts de la France et honorer ses engagements internationaux. La France veut continuer « de disposer d’une capacité d’intervention autonome dans le monde » et « d'avoir la capacité à être « nation-cadre » au sein d’opérations multinationales ». Les capacités doivent être suffisantes pour que les armées puissent être engagées « jusqu’à trois théâtres simultanément, afin, d’assumer les responsabilités de la France dans l’espace euroméditerranéen ou en Afrique, de respecter les accords de défense et de défense collective (au titre de l’article 5 du traité de l’Atlantique nord et de l’article 42.7 du traité de l’Union européenne), et de mettre en oeuvre les partenariats stratégiques, notamment avec l’Inde et l’Australie. »[16].

L’Ambition 2030 se définit concrètement par un certain nombre de contrats opérationnels qui se déclinent selon les cinq fonctions stratégiques, la mutualisation des capacités rares et critiques devant être maintenue[18]. Ces contrats opérationnels recouvrent :

1. Des activités permanentes, appelées « postures » dans la LPM, en matière « de dissuasion, de sûreté et de protection du territoire national, de renseignement stratégique, [et] de cyberdéfense ».
2. Une force d'intervention en urgence, en alerte permanente, de 5 000 hommes. Cet échelon d'alerte « permet de mettre sur pied une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes, (...) projetable à 3 000 km (...) dans un délai de 7 jours ».
3. Des capacités d'intervention simultanée en gestion de crise sur trois théâtres d'opération, pouvant mobiliser des moyens interarmées importants (états-majors, moyens de renseignement, forces spéciales, 6 à 7 000 hommes des forces terrestres, le groupe aéronaval formé autour du porte-avions Charles de Gaulle, et une trentaine d'avions dont 14 avions de combat.
4. La capacité à être engagé, en coalition avec nos alliés et sur un théâtre unique, dans « une opération majeure de coercition ».

La LPM 2019-2025 identifie quatre grands axes prioritaires à l'horizon 2030 : placer la LPM « à hauteur d'homme », renouveler les capacités opérationnelles des armées, garantir l'autonomie stratégique de la France, et enfin innover et se transformer pour répondre aux défis futurs[19].

Un modèle d'armée complet et équilibré, soutenable dans la durée, « s’appuie ainsi sur des femmes et des hommes formés, entraînés et valorisés et pleinement intégrés à la Nation : il s’agit donc d’une LPM « à hauteur d’homme » », dimension pour laquelle l'effort porte sur quatre volets complémentaires[20] :

• Améliorer les conditions d’exercice du métier des armes, pour permettre de remplir les missions opérationnelles de manière durable et soutenable, en dotant les militaires du matériel adapté, en bon état d'entretien et de disponibilité, et en leur assurant un bon niveau d'entrainement opérationnel ;
• Améliorer le « quotidien du soldat », les conditions de vie et de travail du personnel ;
• Gérer les ressources humaines de manière plus dynamique pour rendre l'engagement dans l'armée plus attractif et améliorer la fidélisation des compétences, pour offrir des parcours professionnels plus riches et diversifiés, en s'appuyant sur un chantier de rénovation de la politique de solde et sur une gestion prévisionnelle optimisée des flux ;
• Renforcer le lien entre soldat, armées et Nation en s'appuyant davantage sur la Réserve et en affermissant le lien entre la jeunesse et les armées.

Les dispositions normatives relatives aux personnels militaires figurent au Titre II de la LPM.

La LPM 2019-2025 « préserve le calendrier des commandes et des livraisons des programmes d’armement résultant de la précédente LPM. » et « finance l’accélération de la modernisation d’équipements sur des segments capacitaires prioritaires pour la réalisation des contrats opérationnels »[20].

Les coopérations sont privilégiées « à l’exclusion des programmes relevant directement de la souveraineté nationale ». Les programmes en coopération européenne en cours sont poursuivis : A400M, NH90, FREMM, FSAF, MUSIS, Tigre, MIDE-RMV, ANL. Les programmes d’équipement lancés au cours de la LPM 2019-2025 seront prioritairement conçus dans une voie de coopération européenne : « sont notamment concernés le programme de drone MALE européen (avec l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie), les futurs programmes de missiles FMAN et FMC (avec le Royaume-Uni), les travaux nécessaires au remplacement du char Leclerc (MGCS avec l’Allemagne), avions de patrouille maritime PATMAR futur (avec l’Allemagne), le programme SLAMF (avec le Royaume-Uni), le SCAF-Avion-NG ou la surveillance de l’espace exo-atmosphérique (avec l’Allemagne). Il en résulte que le nombre de programmes en coopération avec des partenaires européens sera augmenté de 36 % par rapport à la précédente LPM ». La France exploitera pleinement les possibilités offertes par le Fonds européen de défense[21].

Les nouveaux équipements font une large place à des « technologies innovantes adaptées » favorisant l'autonomisation des systèmes : systèmes d'information et de communication de nouvelle génération, drones et robots.

Au-delà des grands programmes d’armement, un effort particulier est réalisé au profit des équipements de cohérence opérationnelle et des petits équipements au bénéfice du combattant individuel.

La LPM articule une stratégie qui allie autonomie stratégique et coopérations : « en développant notamment [leurs] moyens de renseignement ou de prévention des crises (...), les armées capitaliseront sur des capacités discriminantes, à forte valeur ajoutée pour nos alliés (...), » qui leur permettront ainsi « de jouer un rôle moteur, voire fédérateur, dans le renforcement de l’Europe de la défense ». Le renseignement est un enjeu de coopération, en ce que « la mise à disposition de capacités nationales [ de renseignement ] et le partage de l’information constituent un véritable levier d’influence et un facteur de crédibilité au sein des coalitions ».

En matière de coopérations, la LPM place au premier plan le renforcement de l'Europe de la défense, présentée comme un facteur de « renforcement de l'autonomie stratégique » de la France. Plus généralement, dans un environnement stratégique plus instable et imprévisible, la LPM souligne qu'il est indispensable de renforcer les liens qui unissent la France à ses partenaires à travers le monde, dans les cadres multilatéraux comme bilatéraux. La France consolidera les partenariats noués de longue date avec le Royaume-Uni et l'Allemagne et développera de nouveaux partenariats en Europe, avec l'Italie et l'Espagne, mais aussi avec des pays du Nord ou de l'Est européen. La France développe aussi une vision de la sécurité internationale qui la conduit à « poursuivre le développement de ses partenariats stratégiques en Afrique, au Moyen-Orient ou dans la région indopacifique ». Dans cette dernière région, la France a « noué des partenariats stratégiques majeurs avec l’Inde et l’Australie, qui sont structurants et de longue durée »[21].

L’accès au cyberespace et à l'espace exo-atmosphérique porte un enjeu de souveraineté nationale majeur.

S’inscrivant dans le cadre des conclusions de la revue stratégique de cyberdéfense de février 2018[22], la LPM 2019-2025 alloue des moyens supplémentaires importants à la cyberdéfense afin de garantir une protection et une défense des systèmes et réseaux. Quinze-cents effectifs supplémentaires sont prévus dans ce cadre[23]. La LPM n'occulte pas la volonté de la France d'être présente sur le terrain de la lutte informatique offensive, pour laquelle elle prévoit que « de nouvelles capacités d’action, intégrées à la chaîne de planification et de conduite des opérations, seront systématiquement déployées en appui de la manœuvre des armées. En effet, s’appuyant sur la numérisation croissante de nos adversaires, elles offrent des options alternatives ou complémentaires aux effets des systèmes d’armes conventionnels. Cette période sera aussi mise à profit pour étudier l’élargissement des contextes opérationnels d’emploi de l’arme cybernétique »[23].

Le libre accès et l’utilisation de l’espace exo-atmosphérique sont des conditions de notre autonomie stratégique, dans la mesure où les satellites fournissent des services essentiels à la préparation et à la conduite des opérations militaires. La LPM 2019-2025 prévoit que « nos capacités nationales de surveillance de l’espace exo-atmosphérique (Space Surveillance and Tracking, SST) et de connaissance de la situation spatiale (Space Situational Awareness, SSA) seront consolidées, notamment par le renforcement du Commandement Interarmées de l’Espace et du Commandement de la Défense Aérienne et des Opérations Aériennes »[23].

La LPM distingue trois horizons programmatiques :

• 2030, horizon du programme d’équipement et d’adaptation du modèle d’armée aux enjeux identifiés par la Revue stratégique 2017 ;
• 2025, horizon du rehaussement de l’effort national de défense à 2 % du PIB, conformément aux besoins identifiés collectivement par les membres de l’OTAN ;
• 2023, horizon de la programmation détaillée de crédits budgétaires, qui correspond à la dernière année pour laquelle le Gouvernement aura la responsabilité de préparer un projet de loi de finances avant l’avènement de nouvelles élections nationales.

Le projet de loi de programmation militaire propose une croissance régulière des dépenses relatives à la défense, jusqu'à atteindre 2 % du produit intérieur brut en 2025. Ces crédits de paiement n'incluent pas les sommes budgétisées chaque année pour le CAS « Pensions » qui représentent 8,43 Md€ dans le budget 2018 de la mission « Défense »[24]. Ils concernent la seule mission « Défense », c’est-à-dire le budget des armées stricto sensu, hors budgets consacrés aux anciens combattants ou à la gendarmerie nationale[25].

Concernant les effectifs des armées, la loi de programmation militaire 2019-2025 prévoit « une augmentation de 6 000 postes sur la période 2019-2025, dont 3 000 sur la période 2019-2023, portant les effectifs du ministère à 274 936, hors service industriel aéronautique, au terme de la LPM »[27].

• Ministère des Armées, La Loi de programmation militaire 2019-2025 - Le dossier, 9 février 2018 (lire en ligne)

• République française, Revue stratégique 2017 : une analyse lucide et volontariste pour préparer la prochaine loi de programmation militaire, 4 décembre 2017 (lire en ligne)
• République française, Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (ARMX1800503L), Légifrance, 8 février 2018 (lire en ligne)
• République française, Défense : programmation militaire 2019-2025 - Assemblée nationale 1ère lecture, mars 2018 (lire en ligne)
• République française - Assemblée nationale, Rapport N° 765 Tome I fait au nom de la Commission de la Défense nationale sur le projet de loi (n° 659) relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, 14 mars 2018 (lire en ligne)
• République française - Assemblée nationale, Rapport N° 765 Tome II fait au nom de la Commission de la Défense nationale et des forces armées sur le projet de loi (n° 659) relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, 14 mars 2018 (lire en ligne)
• Ministère des Armées, LPM 2019-2025 - Rapport annexé, 8 février 2018, 65 p. (lire en ligne)

• Alexis Nicolay, « Défense : « Les industriels français doivent répondre à l’évolution des réalités opérationnelles des armées » », Le Monde,‎ 27 mars 2018 (lire en ligne)
• Jean-Michel Jacques, « Défense : « Nos armées doivent acquérir plus rapidement leurs équipements opérationnels » », Le Monde,‎ 27 mars 2018 (lire en ligne)
• « L'Assemblée nationale vote le projet de loi de Programmation militaire 2019-2025 », Challenges,‎ 27 mars 2018 (lire en ligne)
• Laurent Lagneau, « L’armée de Terre sera plutôt bien servie par la Loi de programmation militaire 2019-2025 », Zone Militaire Opex360.com,‎ 8 février 2018 (lire en ligne)
• Laurent Lagneau, « Le projet de Loi de programmation militaire 2019-2025 présente plusieurs points de vigilance », Zone Militaire Opex360.com,‎ 8 février 2018 (lire en ligne)