Plan de prévention des risques

En droit français, un plan de prévention des risques, ou PPR, est un document permettant de connaître les zones géographiques soumises à des risques naturels ou technologiques et de définir les mesures adéquates pour réduire les risques encourus.

Il s'agit d'un document rédigé par l’État en matière de prévention des aléas, qui lui permet de répertorier et classer les risques connus auxquels sont soumis les sols avant de mettre en place et développer une politique d’utilisation et d'occupation des sols ainsi que de prévention et de gestion des différents risques lors de l’aménagement, l'urbanisation et la gestion des territoires à l'échelle communale.

Le PPR appartient ainsi aux mesures de sécurité mises en place face aux catastrophes naturelles et aux risques dits majeurs.

Cette réglementation permet un certain nombre de prescriptions objectivement indispensables, notamment sous la forme de servitude d'utilité publique, des interdictions de construire ou encore d'obligations d'aménagement à réaliser sur des constructions existantes, la protection des secteurs habités par les autorités compétentes, l’État y compris, et la mise en place de plans de secours et d’évacuation.

Les risques à prendre en compte sont d'origine naturelle (inondations, mouvements de terrains, incendies de forêt, avalanches, tempêtes, submersions marines, séismes, éruptions volcaniques, cyclones…) mais aussi des risques dits technologiques ou d'origine anthropique (ex: risques miniers, transport de matieres dangeureuses).

Le PPR peut être composé des plans suivants :

• PPRN ou plan de prévention des risques naturels prévisibles.
• PPRT ou plan de prévention des risques technologiques prévisibles.
• PPRM ou plan de prévention des risques miniers prévisibles.
• PPRL ou plan de prévention des risques littoraux prévisibles^[1].
• PPRS ou plan de prévention des risques de submersion marine.
• PPRIF ou plan de prévention des risques d'incendie de forêt^[2].
• PPRI ou plan de prévention des risques d'inondation.
• PPRA ou plan de prévention des risques d'avalanche.

Zones définies dans les PPR

Vis-à-vis des risques pris en compte et s'appliquant notamment pour des habitations, un PPR définit trois grandes familles de zones réglementaires :

• des zones inconstructibles ;
• des zones constructibles sous conditions établies dans un règlement du PPR. Ces zones incluent les prescriptions qui peuvent être imposées aux constructions existantes dans le but de protéger les occupants du risque ;
• des zones constructibles sans conditions spécifiques de prise en compte du risque, objet du plan de prévention (on parlera la plupart du temps de zones blanches ou non réglementées).

Évolution du dispositif

• En 1935, l'article 2 du décret-loi du 30 octobre 1935 prévoit des PSS (plans de surfaces submersibles) pour gérer le risque d'inondation ; Ces plans valent servitude d’utilité publique affectant l'usage du sol et permettent à l'administration de s'opposer à toute action ou ouvrage susceptibles de faire obstacle au libre écoulement des eaux ou à la conservation des champs d’inondation.
• En 1982, la loi du 13 juillet 1982, 82-600, prévoit dans son article 5 des plans d'exposition aux risques naturels prévisibles, (PER), qui sont arrêtés par le Préfet après enquête publique et avis des conseils municipaux des communes concernées, puis qui valent servitudes d'utilité publique et sont annexés au POS (Plan d'Occupation des Sols. Ces PER délimitent les zones de risques d'inondation, mouvement de terrain, avalanches. Les PSS (loi de 1935) valent PER.
• En 1987, la loi du 22 juillet 1987, 87-565, relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, renouvelle les PER dans son article 42. Ils listent des mesures de prévention, protection et sauvegarde des personnes et des biens à mettre en œuvre, pour supprimer ou limiter les impacts négatifs des événements exceptionnels. Des sanctions sont prévues pour non-respect des prescriptions du plan.
• En 1995, la loi n^o 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier remplace les PSS (plans de surfaces submersibles) (loi de 1935), les PER (Plans d’exposition aux risques) (loi de 1982), ainsi que les périmètres R111-3 (périmètres établis pour la prévention d'un risque en application d'un ancien article R111-3 du code de l'urbanisme) par les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR). Sa procédure d’élaboration est plus légère que celle des anciens plans (de Surface Submersible-PSS, d’Exposition au Risque-PER). Les PER valent PPR (article 40-7). Ils sont établis sous l'autorité du Préfet, et délimitent, à échelle communale ou intercommunale, des zones exposées aux risques naturels prévisibles tels les tremblements de terre, les inondations, les avalanches ou les mouvements de terrain. Ils fixent des mesures de prévention des risques et de réduction des conséquences ou visant à les rendre supportables, tant à l’égard des biens que des activités implantés ou projetés. En particulier, ils veillent à éviter les obstacles à l'écoulement des eaux et à ce qu'on ne restreigne pas de manière nuisible les champs d'inondation (zones d'expansion naturelle des crues).
• En 1999, la loi du 30 mars 1999 dite loi « après-mines » crée les plans de prévention des risques miniers (PPRM), avec également une procédure calquée sur celle des PPR naturels.
• En 2003, à la suite notamment de l'explosion survenue dans l’usine AZF à Toulouse en septembre 2001 et de divers épisodes récents d'inondations (Gard en 2002), la loi n^o 2003-699 du 30 juillet relative à la prévention des risques technologiques et naturels, dite loi Bachelot :
  • consolide le PPRN^[3] et renforce la concertation avec les acteurs locaux (qui était possible mais non obligatoire), et fait de l'enquête publique une enquête « Bouchardeau » (cf. Loi n^o 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement).
  • institue^[4] selon une procédure proche de celle des PPRN, le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) qui doit résoudre les situations délicates en matière d'urbanisme héritées du passé (usines englobées dans le tissu urbain) et mieux encadrer ou limiter l'urbanisation et périurbanisation future. Le PPRT concerne tout site classé Seveso à « hauts risques » (dits AS), soit 421 PPRT à créer, pour 670 établissements industriels et plus de 900 communes concernées. Ce volet PPRT comprend aussi d'une part un net renforcement du rôle des CHSCT en cherchant à réduire le risque à la source et, d'autre part, une concertation renforcée par le truchement des CLIC (comité local d'information et de concertation), associant industriels, collectivités, associations et services de l'État. Le PPRT peut s'étendre sur 30 ans.
  • introduit un droit nouveau de délaissement des propriétaires de biens immeubles dans certains périmètres de risques.
• En 2006, les compétences nécessaires sont mobilisables et coordonnées au sein des DRIRE puis transférés aux DREAL où sont créées des cellules régionales spécialisées aidées par des pôles interrégionaux "risques accidentels"^[5].
• Au 1^er janvier 2010, seuls 273 PPRT avaient été lancés et 28 approuvés. Au 1^er septembre 2010, 50 PPRT avaient été approuvés par les préfets et 335 prescrits (après arrêt du périmètre) sur les 420 prévus (pour un investissement de 200 à 300 millions d'euros de la part des industriels selon le ministère qui estime que 3 milliards d'euros sont en outre nécessaires aux mesures foncières (expropriations, délaissements), à financer par l'État, les exploitants et les collectivités locales percevant la contribution économique territoriale (1/3 des coûts pour chacun).
  Le ministère vise 60 % des PPRT approuvés avant fin 2011 (contre 80 % initialement prévus). Le délai maximum de 18 mois entre prescription et mise en œuvre, fixé par la loi, est en réalité porté à 36 mois. Près de 2 000 études de dangers ont été faites entre mi-2007 et mi 2010. La loi Grenelle 2 a en 2010 augmenté les aides aux travaux pour les travaux de renforcement des résidences principales construites autour d'usines Seveso seuil haut (crédit d'impôt à 40 % du montant de ces travaux, contre 15 % auparavant, avec un plafond de 30 000 euros), mais les propriétaires bailleurs ne sont pas aidés^[6]
• Le 30 juin 2011, un décret^[7] redéfinit la procédure d'élaboration, de révision et de modification des PPRN.
• Une circulaire du Ministère de l'Écologie du 11 avril 2013 (publiée le 30 avril) accompagne un plan d'actions national présenté le 11 avril par Delphine Batho. Il impose un planning d'approbation des PPRT qui ont pris du retard (la loi date du 30 juillet 2003, soit près de 10 ans avant). La circulaire vise 75 % des PPRT approuvés dans chaque région en 2013 et 95 % à la fin de 2014^[5]. Selon la ministre, les études techniques et les démarches de réduction des risques à la source sont presque partout terminées et la concertation avec les collectivités, les industriels et les associations est lancée. Des financements sont proposés pour différentes mesures des PPRT (avec un financement par défaut pour les mesures foncières), préfigurant une évolution législative (avant fin 2013) inscrivant le financement complémentaire des travaux prescrits aux riverains par les collectivités et les industriels à l'origine des risques à hauteur de 25 % chacun. Des « task force » sont pilotées par chaque direction départementale des territoires (DDT) pour cela. Un accompagnement des riverains et collectivités concernés par des travaux prescrits par les PPRT sera testé, en partenariat avec les « opérateurs logement » avec une participation envisagée des programmes locaux de l'Agence nationale de l'habitat (Anah)^[5].
• Le 13 octobre 2015, le CESE publie une sorte de mode d'emploi des PPR (133 pages)^[8].

Annexes

Articles connexes

Documents législatifs

• (fr) Texte intégral de la loi du 22 juillet 1987
• (fr) Texte intégral de la loi du 2 février 1995
• (fr) Texte intégral de la loi du 30 juillet 2003

Guides

• « Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) : Guide général », sur ministère de la transition écologique et solidaire / DGPR, 2016 (consulté le 17 septembre 2018)
• « Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) : Risques d'inondation », sur ministère de la transition écologique et solidaire (consulté le 4 mai 2020)], Ed. Documentation française, Ministère de l'Écologie et du Développement Durable, Direction de la Prévention de la Pollutions et des Risques - SDPRM ; 1999, 126 p
• "Guide méthodologique - Plan de prévention des risques naturels - Cavités souterraines abandonnées" Ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, 2010, 82 pages (consulté le 4 mai 2020)
• "Plans de prévention des risques naturels (PPR) : risques d'incendies de forêt" Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, 2002, 88 pages, (consulté le 4 mai 2020).
• "Plans de prévention des risques naturels (PPR) : risques mouvements de terrains" Ed. Documentation française, Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement, 91 pages, (consulté le 4 mai 2020).
• (fr) Guide d’élaboration de la convention de financement des mesures foncières et des mesures supplémentaires
• (fr) Guide d’élaboration de la convention d’aménagement et de gestion des terrains ayant fait l’objet de mesures foncières
• INERIS (2006) Rapport d'étude L'élaboration des plans de prévention des risques miniers, Guide méthodologique, volet technique relatif à l'évaluation de l'aléa. Les risques de mouvements de terrain, d'inondations et d'émissions de gaz de mine ; Rapport DRS 06 51198/R01, 04-05-2006

Liens externes

• (fr) Site internet français officiel de ressources consacré aux risques naturels et technologiques
• (fr) Initiative privée de veille informative sur la prévention et la gestion intégrée des risques majeurs
• (fr) Alerte Mairie : Système de prévention des risques pour les collectivités
• (fr) Circulaire du 11 avril 2013, relative à l’élaboration et la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT)]
• Mémento des maires, site de l'Institut des risques majeurs (risques naturels, technologiques et miniers) mis en place avec l'appui du ministère chargé des risques majeurs

Notes et références