Présidence de John Adams

En dehors du processus de nomination, la Constitution n'évoquait que brièvement le fonctionnement des départements fédéraux. Le terme de « cabinet » commença à être utilisé pour désigner les responsables des différents départements à la fin du premier mandat de George Washington, lequel n'avait accordé à ceux-ci qu'un rôle consultatif[14]. La Constitution disposait que les individus nommés à la tête des départements étaient responsables devant le président mais aucune précision n'était fournie quant à la durée du service au sein du cabinet[15]. Lorsque Adams accéda à la présidence, rien ne permettait en l'occurrence de savoir si les ministres du précédent gouvernement devaient ou non rester en poste. Plutôt que d'avoir recours au patronage pour se doter d'un groupe de conseillers loyaux, Adams fit le choix de conserver le cabinet de Washington même s'il ne comptait en son sein aucun ami proche[16].

Parmi les ministres maintenus en fonction, Timothy Pickering, James McHenry et Oliver Wolcott, Jr. étaient dévoués à l'ancien secrétaire au Trésor Alexander Hamilton, qu'ils tenaient informés de toutes les questions politiques importantes dans son fief de New York. En retour, ils transmettaient à Adams les recommandations d'Hamilton et s'efforçaient de contrecarrer l'action du président[17] - [18]. Dans une lettre rédigée en mai 1797, Jefferson écrivit que « les hamiltoniens dont il [Adams] est entouré lui sont à peine moins hostiles qu'envers moi »[19]. Une autre figure importante de l'administration Washington, le procureur général Charles Lee, travailla en étroite collaboration avec Adams et demeura au sein du cabinet pendant toute la durée du mandat présidentiel[20]. En 1798, Benjamin Stoddert du Maryland devint le premier secrétaire à la Marine des États-Unis et fut l'un des conseillers les plus écoutés du président[21].

Dans la seconde partie de son mandat, Adams se brouilla avec la branche hamiltonienne du Parti fédéraliste et Pickering, McHenry et Wolcott se retrouvèrent de fait marginalisés[22]. Le président mit peu après au jour le double jeu de ces derniers avec Hamilton et congédia Pickering et McHenry au cours de l'année 1800 ; ils furent remplacés respectivement par John Marshall et Samuel Dexter[23].

Le président John Adams. Huile sur toile de Gilbert Stuart, National Gallery of Art, Washington, D.C..

Adams entretenait des relations cordiales avec Jefferson depuis qu'ils avaient siégé ensemble au second Congrès continental. Le jour précédant leur investiture, les deux hommes se rencontrèrent brièvement pour discuter de la possibilité d'envoyer Jefferson en France afin d'apaiser les tensions entre les deux pays. Ils en arrivèrent toutefois à la conclusion que ce rôle était inapproprié pour le vice-président et ils décidèrent de confier cette mission à James Madison, allié de Jefferson sur le plan politique. Peu après la cérémonie d'investiture, Jefferson informa Adams que Madison n'était pas intéressé par l'offre. Le nouveau président répondit qu'il n'aurait de toute façon pas pu nommer Madison en raison des pressions exercées par son cabinet pour que fût désigné un fédéraliste. Ce fut la dernière fois qu'Adams consulta Jefferson sur une question politique d'importance nationale. De son côté, le vice-président se consacra exclusivement à ses responsabilités politiques en tant que chef des républicains-démocrates et à ses fonctions de président du Sénat[24].

La présidence d'Adams fut marquée par la reprise de la guerre en Europe, notamment entre la France et l'Angleterre, et le fait de savoir si les États-Unis devaient s'impliquer ou non dans ce conflit. Hamilton et les fédéralistes soutenaient la Grande-Bretagne tandis que Jefferson et les républicains-démocrates étaient partisans de la France[27]. La difficile ratification du traité de Jay en 1795, en plus d'avoir attisé les clivages politiques à l'échelle du pays, avait fortement déplu aux Françaischap. 17_28-0">[28]. Si le traité en question n'avait certes pas mis fin à l'enrôlement forcé de marins américains par les Britanniques, entre autres doléances restées lettre morte, le président Washington estimait l'accord préférable à une guerre contre Londres[29]. Tout à leur indignation cependant, les Français commencèrent à s'emparer des navires marchands américains qui commerçaient avec les Britanniques. Au cours de l'élection présidentielle de 1796, Paris soutint la candidature de Jefferson dont la défaite engendra une nouvelle escalade des tensions[30]. Néanmoins, le souvenir de l'aide apportée par la France durant la guerre d'indépendance faisait qu'un puissant courant francophile était toujours présent lorsque Adams entra en fonctionchap. 13_31-0">[31] - [32].

Caricature britannique de 1798 sur l'affaire XYZ : l'Amérique est dépeinte sous les traits d'une femme dépouillée sans vergogne par les Français.

Soucieux de maintenir des relations amicales avec la France, Adams envoya à Paris une délégation, composée de John Marshall, Charles Cotesworth Pinckney et Elbridge Gerry, pour réclamer une compensation aux attaques françaises sur les navires américains. À leur arrivée en France en octobre 1797, les plénipotentiaires durent patienter plusieurs jours avant d'obtenir un entretien de quinze minutes seulement avec le ministre français des Relations extérieures, Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord. Peu après cette entrevue, la délégation américaine fut approchée par trois émissaires de Talleyrand qui exigèrent, avant toute discussion préalable, le versement par les États-Unis de gigantesques pots-de-vin, l'un pour le compte personnel de Talleyrand et l'autre à destination de la République française[33]. Les Américains, outrés par le procédé, refusèrent de négocier dans ces conditions[34]. Marshall et Pinckney regagnèrent leur pays dans la foulée, seul Gerry demeurant sur place[35].

Dans un discours prononcé en avril 1798 devant le Congrès, Adams révéla publiquement les machinations de Talleyrand, ce qui suscita une vague d'indignation à l'égard des Français[36]. Les républicains-démocrates émirent néanmoins des doutes sur la version des faits présentée par le gouvernement au sujet de l'« affaire XYZ », ainsi que fut baptisé cet épisode chaotique des relations franco-américaines ; par la suite, nombreux furent les partisans de Jefferson à ferrailler contre les mesures prises par Adams pour se prémunir d'une éventuelle agression française[37]. De leur point de vue, une guerre avec la France risquait de favoriser une alliance avec l'Angleterre, laquelle ne manquerait de faciliter l'application du programme de politique intérieure d'un président volontiers taxé de monarchiste par les jeffersoniens. Pour leur part, une bonne partie des fédéralistes, et en particulier les « ultra-fédéralistes » conservateurs, redoutaient l'influence des bouleversements sociaux engendrés par la Révolution française. L'économie était également un motif de discorde entre les fédéralistes et les républicains-démocrates, les premiers souhaitant consolider les relations financières avec l'Angleterre tandis que les seconds se méfiaient de la trop grande dépendance du pays envers les créanciers britanniques[38].

Combat de l'USS Constellation et de la frégate Insurgente le 9 février 1799 (par John W. Schmidt, 1981).

Ne voyant aucun avantage à rejoindre l'alliance menée par les Britanniques contre la France, Adams décida à la place d'utiliser la marine américaine pour harceler les navires français et enrayer les préjudices infligés par ces derniers aux intérêts américains. Cette initiative marqua le début d'une guerre navale non déclarée connue sous le nom de « quasi-guerre »chap. 17_28-1">[28]. Soucieux d'améliorer la défense du pays en cas d'invasion des troupes françaises, le président demanda au Congrès d'autoriser un renforcement significatif de la marine ainsi que la mise sur pied d'une armée de 25 000 hommes. Les parlementaires ne consentirent toutefois qu'à porter les effectifs de l'armée à 10 000 soldats tandis que la taille de la flotte, qui ne comptait à cette date qu'un seul navire douanier désarmé, fut augmentée quoique dans une proportion inférieure aux attentes de la présidence[39] - [12]. Le commandement suprême de l'armée fut confié à l'ancien président George Washington qui obtint, en dépit des réticences d'Adams, d'être secondé par Hamilton dans cette tâche[40]. Il devint toutefois rapidement clair que, compte tenu de l'âge avancé de Washington, la direction effective de l'armée était entre les mains d'Hamilton, ce qui déplut fortement à Adamschap. 17_28-2">[28].

La marine des États-Unis remporta plusieurs victoires pendant la quasi-guerre parmi lesquelles la capture de l'Insurgente, un puissant navire de guerre français. Les vaisseaux de la flotte américaine ouvrirent également des relations commerciales avec Saint-Domingue (actuelle Haïti), une colonie française de la mer des Caraïbes alors en proie à la rébellion[41]. Contre l'avis d'un grand nombre de fédéralistes, Adams refusa cependant toute escalade du conflit et soutint les efforts d'Elbridge Gerry, un plénipotentiaire républicain-démocrate que le président avait envoyé en France au début de son mandat, pour négocier la cessation des hostilités avec la France[42]. L'influence toujours prégnante d'Hamilton au sein du département de la Guerre contribua à accroître la scission entre les partisans fédéralistes du président et ceux de l'ancien secrétaire au Trésor, alors même que les inquiétudes soulevées par la création d'une vaste armée permanente ne pouvaient que bénéficier aux républicains-démocrates[43].

En février 1799, Adams créa la surprise en annonçant l'envoi en France du diplomate William Vans Murray pour mettre un terme au conflit. Le départ de la délégation fut cependant retardé de quelques mois afin de permettre l'entrée en service, dans l'intervalle, de plusieurs navires de guerre américains susceptibles de renforcer la position stratégique des États-Unis dans les Caraïbes. Finalement, en novembre de la même année, Murray et les autres membres de la délégation s'embarquèrent pour la France, au grand dam d'Hamilton et des fédéralistes radicaux[44]. Cette initiative diplomatique accentua les dissensions au sein du Parti fédéraliste dont plusieurs chefs de file songèrent désormais à remplacer Adams par un autre candidat en vue de l'élection présidentielle de 1800[45]. Simultanément, les perspectives d'une paix entre la France et les États-Unis s'améliorèrent avec l'arrivée au pouvoir de Napoléon Bonaparte en novembre 1799. Ce dernier, aux prises avec les puissances européennes liguées contre la France dans le cadre de la Deuxième Coalition, était en effet pressé de mettre fin à la quasi-guerre et il chargea son frère Joseph Bonaparte d'entamer des pourparlers avec la délégation américaine. Les discussions entre les deux parties s'ouvrirent au printemps 1800[46].

Les affrontements cessèrent au mois de septembre avec la signature du traité de Mortefontaine même si les Français refusèrent de reconnaître l'annulation du Traité d'alliance de 1778 qui avait scellé l'entente franco-américaine[47]. Les concessions obtenues par les États-Unis furent quant à elles loin d'être substantielles ; pourtant, le traité se révéla en définitive être une aubaine pour la jeune nation américaine dans la mesure où la France devait, quelque temps plus tard, bénéficier elle-même d'un répit dans sa lutte contre l'Angleterre grâce au traité d'Amiens de 1802[48]. La nouvelle de la signature du traité de Mortefontaine ne parvint aux États-Unis qu'après l'élection de 1800 mais Adams, surmontant l'opposition d'un certain nombre de fédéralistes, parvint à faire ratifier le traité par le Sénat en février 1801[49]. La guerre étant finie, l'une des dernières tâches du président sortant fut de procéder à la démobilisation de l'arméechap. 18_50-0">[50].

En 1795, les États-Unis et l'Espagne avaient signé le traité de San Lorenzo qui délimitait la frontière avec la Louisiane, alors sous contrôle espagnol. Cependant, alors que la perspective d'un conflit armé entre la France et les États-Unis se profilait à l'horizon, les autorités de Madrid ne se pressèrent pas de faire appliquer les dispositions du traité, qui comprenait la cession par l'Espagne des terres de Yazoo et le désarmement des forts espagnols le long du fleuve Mississippi. Peu après l'investiture d'Adams, les projets élaborés par le sénateur William Blount pour chasser les Espagnols de la Louisiane et de la Floride furent rendus publics, ce qui eut pour effet de détériorer les relations avec l'Espagne. Un patriote vénézuélien, le général Francisco de Miranda, s'efforçait dans le même temps de galvaniser l'opinion en faveur d'une intervention américaine contre l'Espagne, avec le possible concours des Britanniques. Ce plan, quoique soutenu par Hamilton, fut rejeté par Adams qui refusa de s'entretenir avec Miranda. Ayant de la sorte évité la guerre avec la France et l'Espagne, l'administration Adams se contenta de superviser la mise en œuvre du traité de San Lorenzo[51].

Gravure de 1807 représentant la façade nord de la résidence présidentielle (future Maison-Blanche) à Washington.

En 1790, le Congrès avait voté le Residence Act qui prévoyait la fondation d'une capitale nationale permanente le long du fleuve Potomac ; l'échéance pour l'achèvement des bâtiments gouvernementaux était fixée à décembre 1800. La nouvelle ville fut baptisée en l'honneur du président Washington tandis que le district fédéral dont elle faisait partie reçut le nom de Columbia, qui était une allégorie poétique très en vogue à l'époque pour qualifier les États-Unis. En vertu de cette même loi, la capitale provisoire, initialement implantée à New York, fut transférée à Philadelphie à partir de 1791[52].

Le Congrès ajourna sa dernière session à Philadelphie le 15 mai 1800 et la ville cessa d'être le siège officiel du gouvernement de la nation à compter du 11 juin[53]. Au cours de ce mois, Adams visita pour la première fois Washington et trouva que les bâtiments publics, sis au milieu d'un paysage urbain « brut et inachevé », étaient « dans un état d'achèvement beaucoup plus avancé que prévu » ; l'aile nord du Capitole — qui abriterait plus tard le Sénat — était presque achevée, tout comme la résidence présidentielle, la future Maison-Blanche[54]. Le président emménagea dans cette dernière demeure le 1^er novembre et fut rejoint quelques semaines plus tard par son épouse Abigail Adams. À son arrivée, Adams écrivit à sa femme : « je prie le Ciel d'accorder sa meilleure bénédiction à cette maison et à tous ceux qui l'habiteront dans l'avenir. Puisse-t-il faire que seuls des hommes honnêtes et sages règnent sous ce toit »[55].

Le Sénat du 6^e Congrès se réunit pour la première fois dans le bâtiment du Capitole le 17 novembre 1800. Le 22 de ce mois, Adams prononça son quatrième discours sur l'état de l'Union devant une session conjointe du Congrès, dans la salle du Sénat[56]. Il commença son allocution en félicitant les parlementaires pour leurs nouveaux locaux et « pour la perspective d'une résidence qui ne sera pas changée ». Il ajouta que, « bien qu'il y ait quelque raison de craindre que les aménagements ne soient pas, dès à présent, aussi complets qu'on pourrait le souhaiter, il y a cependant de grandes raisons de croire que cet inconvénient cessera avec la présente session ». Ce fut la dernière fois qu'un président discourut en personne devant le Congrès jusqu'en 1913[57]. En février 1801 fut adoptée une loi qui organisait officiellement le district de Columbia, dont l'administration, conformément à la Constitution, relevait directement de la compétence du Congrès[52].

La quasi-guerre intensifia les querelles partisanes et le président faisait l'objet de nombreuses attaques dans la presse. Bon nombre d'immigrés de fraîche date, et en particulier les Irlandais, ne cachaient pas leurs sympathies pour la France révolutionnaire et l'un de leurs représentants au Congrès, le député irlando-américain Matthew Lyon, en vint même aux mains avec un parlementaire fédéraliste. Afin de réprimer toute velléité subversive parmi les immigrés hostiles à la politique gouvernementale, les fédéralistes votèrent en 1798 les lois sur les étrangers et la sédition (en anglais Alien and Sedition Acts)chap. 17_28-3">[28]. La question de savoir si Adams était favorable ou non à cette législation ― qu'il consentit à promulguer ― continue de faire débat chez les historiens. Dans ses mémoires, l'ancien président nia que ce fût le cas mais son agacement répété face aux critiques « diffamatoires » portées à l'encontre de son administration ne fut peut-être pas, en la circonstance, étranger à l'adoption de ces lois[58].

Pour financer les dépenses militaires engendrées par la quasi-guerre, Adams et ses alliés fédéralistes promulguèrent l'impôt direct de 1798. D'une manière générale, les taxes prélevées par le gouvernement fédéral n'étaient pas très populaires aux États-Unis ; sous la présidence de Washington, les revenus du gouvernement provenaient ainsi principalement des taxes d'accise et des droits de douane. Si Washington était parvenu à maintenir le budget en équilibre grâce à la forte croissance de l'économie, la hausse des dépenses militaires menaçait de creuser le déficit. Adams, Hamilton et le secrétaire au Trésor Wolcott élaborèrent en conséquence un plan d'imposition destiné à accroître les recettes fédérales. La nouvelle taxation votée en 1798 instituait un impôt progressif sur la valeur des terres qui pouvait atteindre 1 % de la valeur d'une propriété. Les contribuables de l'est de la Pennsylvanie, hostiles à ce prélèvement supplémentaire, réservèrent cependant un très mauvais accueil aux collecteurs d'impôts fédéraux : en mars 1799 éclata la rébellion de Fries — du nom de son meneur John Fries, un vétéran de la guerre d'indépendance. À l'instigation de ce dernier, les fermiers ruraux germanophones se révoltèrent contre ce qu'ils estimaient être une atteinte à leurs droits civiques et à leurs églises[59]. Par crainte d'assister à une résurgence de la lutte des classes, le gouvernement dépêcha sur place une armée commandée par Hamilton afin de mater la rébellion. Fries fut traduit en justice à l'occasion d'un procès qui suscita l'engouement de la nation tout entière, accusé de trahison et condamné, avec deux autres individus, à la peine capitale. Celle-ci ne fut en définitive pas appliquée car Adams décida d'accorder sa grâce aux trois hommes. Le trouble suscité par cet épisode, le recours par le gouvernement à la force armée et les suites juridiques de l'affaire coûtèrent toutefois au président de nombreuses voix en Pennsylvanie ainsi que dans d'autres États traditionnellement acquis au Parti fédéraliste, compromettant de fait ses chances de réélection[60].

Au début de sa présidence, Adams avait plaidé en faveur de la création de nouveaux postes de juges fédéraux mais ses suggestions avaient été rejetées par le Congrès. Après la perte de contrôle de la présidence et du Congrès par les fédéralistes lors de l'élection de 1800, bon nombre de membres du parti vaincu se rallièrent cependant aux propositions d'Adams dans l'espoir que ces nouveaux postes — dont les titulaires étaient nommés à vie ― fussent attribués à des fédéralistes. Dans la période qui sépara l'élection de Jefferson de son investiture, le 6^e Congrès approuva le Judiciary Act of 1801 qui instaurait un échelon judiciaire intermédiaire entre les cours de district et la Cour suprême. La taille de cette dernière fut également réduite de six à cinq sièges à compter de la prochaine vacance. Cela signifiait que Jefferson devrait attendre non pas une mais deux vacances avant de pouvoir nommer un juge au sein de la Cour. Adams consacra les derniers jours de son administration à combler les nouveaux emplois de juges prévus par la loi ; les responsables politiques et les journaux de l'opposition ne tardèrent pas à dénoncer la nomination de ces « juges de minuit ». La plupart de ces magistrats furent démis de leur fonction à la suite du vote par le 7^e Congrès (dominé par les républicains-démocrates) du Judiciary Act of 1802 qui abolissait les cours intermédiaires nouvellement créées et rétablissait le système judiciaire fédéral dans sa structure antérieurechap. 17_28-4">[28] - [61].