Décret de naturalisation n°5247 de 1994 au Liban

A la fin de la guerre civile libanaise, en 1990, la Syrie, qui occupe de larges pans du territoire libanais depuis son intervention militaire de juin 1976, maintient ses troupes sur l’ensemble du Liban, à l’exception du Sud-Liban occupé par Israël.

À la suite de la signature de l’accord de Taëf de 1989, la Syrie exerce un contrôle politique étendu sur les autorités politiques libanaises d’après-guerre. Cette mainmise syrienne sur les affaires intérieures libanaises est notamment contestée par une majorité de la classe politique chrétienne.

Afin de donner une légitimité démocratique à leur occupation du Liban, les autorités syriennes décident de faire se tenir les élections législatives, initialement prévues en 1994, entre la fin août et début septembre 1992 (en)[1]. Une loi électorale est votée, elle modifie le découpage des circonscriptions électorales afin de favoriser les partis politiques libanais clients de Damas. Le scrutin de 1992 est massivement contesté et boycotté, particulièrement par l’électorat chrétien. Selon les chiffres officiels, seuls 29% de l’électorat libanais s’est déplacé aux urnes, et seuls 13% de l’électorat chrétien a participé à ce vote[2].

Par crainte de voir la légitimité démocratique du prochain scrutin législatif, prévu en 1996 (en), entachée par une abstention toute aussi forte, une réflexion est engagée pour accroître les contours de l’électorat libanais, en y assurant une large proportion d’électeurs acquis à des partis politiques soutenant l’hégémonie syrienne au Liban.

Peu après la nomination de Rafic Hariri au poste de Président du Conseil en 1992, un comité chargé de mettre en place la naturalisation de milliers de personnes est mis en place. Il est dirigé par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Bechara Merhej, et comprend notamment le directeur de la Sûreté Générale (en) et le directeur du Statut Personnel. En juillet 1993, le comité publie un formulaire de demande de la nationalité libanaise, disponible sur l’ensemble du territoire libanais par le biais des Mukhtars. Il convient de noter que les dernières élections locales, qui permettent d’élire les conseils municipaux et les Mukhtars, remontent à 1967. Cela signifie que les Mukhtars, l’autorité administrative chargée des affaires personnelles au Liban, qui supervisent ces formulaires de demande de la nationalité libanaise, ont été élus en 1967, ou ont été nommés par le gouvernement central en cas de vacance du poste d’élu, ce qui en fait un corps de fonctionnaires très peu indépendant[2].

Le formulaire doit être rempli par les personnes qui souhaitent acquérir la nationalité libanaise, en incluant des détails qui confirment leur lien avec le Liban : filiation, propriété, résidence, éducation, détention de diplômes libanais, etc. Une fois le formulaire rempli, c’est le rôle de la Sûreté Générale (en) de mener une enquête approfondie sur la validité de la demande et les antécédents du demandeur.

La signature du décret de naturalisation, n°5247, est annoncée par le Président du Conseil Rafic Hariri, le 21 juin 1994, lors d’un débat de politique générale devant la Chambre des Députés. Il est signé par le Président du Conseil, le Président de la République Elias Hraoui et le ministre de l’Intérieur Bechara Merhej, mais n’a pas été discuté en Conseil des Ministres[3].

L’annonce de la signature de ce décret provoque un tollé, plusieurs personnalités maronites s’y opposent, comme Nehmetallah Abi Nasr, alors secrétaire général de la Ligue Maronite, qui dénonce un déséquilibrage en faveur des musulmans. Le gouvernement reste évasif sur le nombre de personnes concernées par cette naturalisation de masse, les chiffres varient entre 100 000 et 150 000 individus selon les sources. La situation est rendue particulièrement floue par le fait que certains noms de ces nouveaux naturalisés sont accompagnés de mention vagues, comme « famille » ou « et femme et enfants », sans précisions chiffrées[3].

Le décret n°5247 est publié dans la Gazette Officielle n°26 du 30 juin 1994, dont l’annexe n°2 précise qu’il accorde la nationalité libanaise à 88 278 personnes, et 39 460 familles sont ajoutées à la population libanaise. Le décret ne liste pas les personnes nées après 1977, puisqu’elles sont mineures au moment de la publication, si l’on ajoute ces personnes mineures, le nombre de naturalisés s’élève à 157 216[4].

Plusieurs estimations, contradictoires, existent quant au nombre de personnes naturalisées par le décret n°5247. Simon Haddad donne le chiffre de 400 000 naturalisés, qui semble être une estimation haute. Éric Verdeil, dans un article sur le vote au Liban, parle de la naturalisation « d’environ 95 000 électeurs », avec pour objectif principal de réguler la situation des populations nomades restées apatrides[5]. Le rapport de l’ONG libanaise MARCH Lebanon met en avant le nombre de 202 527 naturalisés en 1994[6].

Plusieurs groupes vivant au Liban, apatrides ou étrangers possédant déjà une nationalité, se sont vu octroyer la nationalité libanaise grâce au décret n°5247.

Les naturalisés de 1994, qui étaient au moins pour les deux tiers musulmans[29], ont représenté une part importante de l’électorat libanais. Ces nouveaux électeurs, clientélisés par les leaders politiques, a permis de conforter certains candidats dans les circonscriptions où ils votaient pour la première fois, lors des élections législatives de 1996.

Élisabeth Picard explique ainsi que « la décision de naturalisation de 1994 […] a également une dimension stratégique de la part des officiers syriens qui gèrent la scène politique libanaise au lendemain de la guerre civile. Forts de leurs nouveaux droits civiques, les nouveaux Libanais de Wadi Khaled sont inscrits en nombre dans des circonscriptions électorales du Metn (Liban central) où ils constituent jusqu’à 35% des votants. Véhiculés par l’armée syrienne, dûment récompensés, ils viennent y voter aux législatives de 1996 et font pencher la balance en faveur des listes patronnées par le ministre de l’Intérieur Michel al-Murr, client de Damas depuis 1985 »[30].

Les naturalisés représentent ainsi jusqu’à 35% des inscrits sur les listes électorales du Metn pour les législatives de 1996. S’il n’est pas exclu que des Syriaques, Arméniens et Chrétiens originaires de Syrie fassent partie de ces naturalisés, la plus grande part est en réalité constituée d’anciennes populations nomades musulmanes. Leur vote est instrumentalisé et leur village d’inscription (où ils votent) ne semble pas toujours correspondre à leur village d’origine. Ces électeurs sont donc acheminés vers leur village d’inscription, où leur vote a une incidence certaines sur les résultats des élections[13]. Ainsi, dans le Metn où l’opposition à l’hégémonie syrienne est pourtant bien implantée (majoritairement des Chrétiens maronites, aounistes ou Forces Libanaises), les élections législatives de 1996 portent au parlement des députés proches de Michel al-Murr (lui-même réélu dans le Metn[31]), alors ministre de l’Intérieur et soutien affiché du régime de Hafez al-Assad dans les années 1990[32].

Le 26 août 1994, la Ligue Maronite présente un recours en annulation du décret n°5247 devant le Conseil d’Etat (Majlis Shura al-Dawla), la plus haute juridiction du système judiciaire libanais[33]. Plusieurs raisons sont invoquées, cette naturalisation de masse est présentée comme anticonstitutionnelle car elle octroie la nationalité libanaise à des personnes qui n’avaient pas le droit de l’acquérir, comme les réfugiés palestiniens. Plusieurs irrégularités sont également dénoncées, comme le manque de critères fiables et stricts quant aux conditions pour bénéficier des effets de ce décret. Enfin, le déséquilibre confessionnel et démographique induit par cette naturalisation de dizaines de milliers de personnes[13], les Maronites se posent alors comme les protecteurs et les défenseurs de la « formule libanaise »[34].

Le Conseil d’État ne rend la décision n°484 que sept ans plus tard, le 5 juillet 2003. Elle incite le ministère de l’Intérieur à étudier au cas par cas les naturalisations dont la légitimité est contestée, en reconnaissant que de nombreuses personnes naturalisées en 1994 n’auraient pas dû obtenir la nationalité libanaise. Le verdict du Conseil d’État « n’est pas émis avec des obligations envers l'État libanais, puisque ses verdicts ne sont pas exécutés par la contrainte, mais sont laissés au bon vouloir de l'État », ce qui en limite fortement la portée[33].

Cette décision a été à l’origine de deux décrets de déchéance de la nationalité libanaise de certains naturalisés de 1994 (qui détenaient déjà la nationalité syrienne, arménienne, turque ou égyptienne), signés en 2011 par le président de la République Michel Sleiman (2008-2014), dont c’est la prérogative[35].

Si le décret de naturalisation a permis de naturaliser plusieurs dizaines de milliers d’apatrides libanais, son application n’a pas pour autant permis de définitivement mettre un terme à ce phénomène au Liban, bien au contraire.

Premièrement, la réduction (et encore moins l’élimination) de l’apatridie ne semble pas être le principal objectif poursuivi par le décret n°5247. Si ce texte « présente un caractère humanitaire », il répond avant tout aux stratégies des officiers syriens qui gèrent la scène politique libanaise[30]. Un cadre haut placé au sein du Courant de Futur, qui répond à une interview de Guita Hourani, admet ainsi que cette décision est entièrement politique et à visée électorale[34]. Cela se retrouve dans les chiffres, les apatrides ne représentant que 36% du total des naturalisés[6].

Plusieurs populations se sont vu promettre la nationalité libanaise en 1994, comme les Arabes de Wadi Khaled ou les Bédouins de la tribu d’Abu ‘Eid[18], et l’ont effectivement obtenue grâce au décret. Leurs enfants, mineurs lors de la signature du traité, devaient la recevoir également, selon certains témoignages, mais l’ont en réalité jamais obtenue. Ils restent apatrides jusqu’à aujourd’hui, alors que les procédures de naturalisation sont extrêmement compliquées, longues et coûteuses pour les apatrides qui font le choix de présenter leur cas à la justice[36].

Si 32 564 porteurs de carte « Qayd ad-Dars » ont été naturalisés grâce au décret de 1994, de nombreux autres n’ont pas pu obtenir la nationalité libanaise. Ainsi, il y aurait entre 18 000 et 24 000 apatrides libanais vivant encore avec le statut « En cours d’étude » après le décret de naturalisation de 1994, selon Samira Trad, responsable du programme de soutien légal des apatrides au sein de l’ONG libanaise Frontiers Ruwad[37]. Ce statut étant héréditaire et transmis du père aux enfants, le nombre de personnes « En cours d’étude » a continué à augmenter jusqu’à aujourd’hui sans que les autorités libanaises ne se saisissent de ce dossier. Le décret n°5247 ne règle ainsi que partiellement la question des personnes « En cours d’étude », puisque seules celles qui avaient rempli un formulaire de demande de la nationalité libanaise ont été naturalisés. Les personnes « en cours d’étude » qui n’en ont pas fait la demande attendent toujours que l’administration étudie leur cas[38].

Le décret n°5247 étant particulièrement controversé, la nationalité des naturalisés de 1994 est souvent remise en question voire contestée. Ainsi, plusieurs de ces personnes naturalisées se sont trouvées dans l’impossibilité d’enregistrer leurs enfants nés après leur naturalisation[36]. Parmi les répondants de l’enquête de MARCH Lebanon sur les apatrides à Tripoli, environ 30% des personnes dont la naissance n’avait pas été enregistrée sont nés d’un père naturalisé en 1994[2]. Pourtant, la décision n^o 484 de 2003 du Conseil d’État donne le droit aux enfants de naturalisés de 1994 d’être enregistrés comme des citoyens libanais[2]. Cette décision a été confortée et confirmée par la décision n°13 de la Cour de cassation, datée du 27 février 2014, qui accorde la nationalité libanaise à l’enfant d’un père naturalisé en 1994[6].