Décentralisation en France

La décentralisation est le fait pour l'État de transférer des compétences à des personnes morales qu'il crée (par opposition à la déconcentration, qui est le transfert de compétences à l'intérieur de l'État ; il n'y a pas alors création de personne morale). Ces personnes morales peuvent avoir vocation générale (on parle de décentralisation territoriale : elle concerne les collectivités territoriales qui ont compétence pour toutes les affaires de leur territoire) ou vocation spécifique (on parle de décentralisation fonctionnelle : elle concerne les établissements publics, qui n'ont compétence que pour ce que leurs statuts déterminent). Il existe une troisième catégorie de décentralisation, annexe, qui regroupe les cas particuliers de la Banque de France et des groupements d'intérêt public.

« La décentralisation territoriale vise à donner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. Elle prend sa complète signification quand elle donne à ces collectivités une suffisante maîtrise des ressources financières qui leur sont nécessaires »[2].

Elle va apparaître à partir du moment où une personne morale de droit public (État ou collectivité territoriale) décide de ne pas gérer un service public mais d'en transférer la gestion à un organe distinct que l'on appelle établissement public, comme ce fut le cas en France pour les universités, les hôpitaux publics, les musées nationaux, les Régions (de 1972 à 1982)[1].

Le terme décentralisation désigne également une politique d'aménagement du territoire visant à diminuer le poids économique relatif de la région parisienne dans le développement territorial. On a aussi parlé de déconcentration industrielle, notamment au milieu des années 1950 en France, où l'État cherchait à sortir les industries de ce cercle parisien. Le terme de développement exogène des territoires était employé. Cette logique descendante sera vivement critiquée par les tenants du développement local, dès le milieu des années 1960, prônant un soutien des initiatives locales plutôt que de déplacer des structures existantes. En France, d'importantes disparités territoriales ont conduit à ce type de décentralisation. La région Île-de-France concentre en effet un sixième de la population et de l'activité économique, tandis qu'ailleurs, hormis pour les grandes villes, de nombreux endroits se désertifient d'une façon jugée inquiétante. C'est dans ce contexte qu'a été mise en œuvre une ardente politique d'aménagement du territoire dans les années 1960 grâce à la formation de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (devenue, par un décret du 31 décembre 2005, la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires). Cette décentralisation s'est faite notamment par le biais de créations de métropoles d'équilibre.

Carte des parlements précédant la Révolution française.

Les parlements du royaume de France possèdent le droit de remontrance et peuvent refuser d'enregistrer certaines lois.

Le terme de « province » apparaît au XV^e siècle pour décrire les circonscriptions administratives créées pour lutter contre les structures féodales. Le clivage centre/périphérie apparaît au XVII^e siècle. L'ancien Régime connaît déjà le « millefeuille territorial » et les strates locales inutiles[3].

La monarchie absolue qui se met en place au sortir du Moyen Âge sur les principes de Jean Bodin a une forte tendance centralisatrice malgré la résistances des assemblées, du clergé et des us et coutumes locaux[4].

Les départements sont créés par l'Assemblée constituante avec l'objectif de casser les particularités liées aux privilèges de l'Ancien Régime[5].

La monarchie de Juillet rétablit l'élection des conseillers municipaux et généraux. En 1837, la personnalité civile de la commune est reconnue[6].

Lors de la période de l'Empire libéral, Napoléon III met en place deux lois de décentralisation, en juillet 1866 et 1867. La première accorde aux conseils généraux l'autonomie sur un certain nombre d'affaires, la deuxième atténue la tutelle préfectorale sur les décisions des collectivités locales. Le programme de Nancy, plus ambitieux, n'est pas mis en place en raison de la guerre franco-prussienne[6].

Le « programme de Nancy » est le nom que porte le projet de 19 notables lorrains de différents bords politiques opposés à la centralisation parisienne. Ils publient en 1865 un « projet de décentralisation ». Le projet a un certain écho et Émile Ollivier le président du conseil demande à Napoléon III la mise en place d'une commission extraparlementaire sur le sujet. L'empereur accepte en février 1870, mais les travaux sont interrompus par la guerre[7] - [8] - [9].

Les premières lois de décentralisation interviennent dans les décennies suivantes, les 10 août 1871 et 5 avril 1884. Ces lois ont respectivement organisé l'administration du département, instauré le conseil général et déterminé un régime d'administration communale à deux autorités : le maire et le conseil municipal. À cette époque, les compétences des départements et communes étaient très limitées. C'était le préfet qui détenait le pouvoir exécutif du département. Jusqu'en 1982, il exerçait un contrôle très étroit, dit de tutelle, sur les actes des collectivités territoriales (autorisation d'annulation et système d'approbation)[10].

À partir de 1920 les départements se révèlent trop petits pour les enjeux économiques. Le ministre Étienne Clémentel crée les régions économiques « Clémentel » en 1919 en regroupant les chambres de commerce[5].

À la suite des décrets-lois Poincaré de 1926, les communes sont autorisées à prendre des participations à des « sociétés de construction ou d'exploitation de services communaux ». Leur participation est cependant limitée à 40 % du capital et doit être validée par le Conseil d'État[11].

Le Syndicat intercommunal à vocation unique est créé en 1890 et permet le regroupement des actions des communes[6].

Philippe Pétain souhaitait recréer des territoires s'inspirant des provinces de l'Ancien Régime, correspondant approximativement aux régions. Le 19 avril 1941, il crée dix-sept préfets régionaux chargés de relayer l'action du gouvernement de Vichy et de surveiller les départements[12].

Charles de Gaulle souhaitait mettre en place les régions, mais quitte la vie politique à la suite de l'échec du Référendum constitutionnel français de 1969.

Pierre Mauroy en 1981.

La première vague de décentralisation est justifiée par la crise des années 1970 : la tendance small is beautiful pousse à trouver des solutions locales face à un État dénoncé comme interventionniste[13].

La loi Defferre, nommée d'après Gaston Defferre, parfois appelée « Acte I de la décentralisation » est promulguée le 2 mars 1982[14] par le gouvernement de Pierre Mauroy. Elle apporte trois innovations majeures :

1. La suppression de la tutelle administrative a priori exercée par le préfet, qui est remplacée par un contrôle de légalité a posteriori exercé en premier par les services préfectoraux qui émettent des avis juridiquement tranchés par le tribunal administratif et la chambre régionale des comptes de son ressort territorial ;
2. Le transfert de l'exécutif départemental du préfet au président du conseil général ;
3. L'élévation de la région en une collectivité territoriale de plein exercice ;

À la suite de la loi Defferre, les lois des 7 janvier[15] et 22 juillet 1983[16] vont répartir les compétences entre l'État et les collectivités territoriales et instaurer le transfert de ressources.

Pendant les années 1980, la première vague de décentralisation voit l'État se décharger de politiques coûteuses comme l'action sociale ou les infrastructures routières sur les collectivités locales. Cependant, les transferts financiers de l'État ne suivent pas l'augmentation des dépenses. Les collectivités et l'État limitent les dépenses avec difficulté dans les années 1990. Le début des années 2000 voient une demande d'augmentation de l'autonomie des collectivités pour assurer les financements[13].

Jean-Pierre Raffarin en 2013.

Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a remis sur l'agenda politique la réforme de la décentralisation entre 2002 et 2004, notamment avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République française. Il s'agit de l'Acte II de la décentralisation. Ces lois décident :

1. Les principes de l'autonomie financière des collectivités territoriales (communes, départements, régions) ;
2. L'inclusion des termes région et décentralisation dans la Constitution ;
3. Le transfert de trois nouvelles compétences aux régions en 2004 et 2005 : la gestion du personnel non enseignant des lycées, la totalité de la formation professionnelle, l'organisation des transports ferroviaires régionaux ;
4. L'instauration du référendum décisionnel local ;
5. L'instauration d'un droit de pétition.

La réforme constitutionnelle de 2003 consacre l'autonomie financière des collectivités locales, même si celles-ci restent largement dépendantes de l'État[13]. De plus, à la suite de la crise de 2007, l'État souhaite réduire ses dépenses structurelles.

Malgré une modification de la Constitution, le bilan du deuxième acte de décentralisation est décevant : les départements ne bénéficient pas de pouvoir de décision réel, et sont pour Philippe Estèbe des « agences départementales de l'État ». Les régions n'ont pas de pouvoir législatif, réglementaire, ou de tutelle sur les échelons inférieurs[6].

La réforme mise en œuvre sous la présidence de Nicolas Sarkozy a pour but une réduction des coûts[17]. L'État renforce son contrôle sur les collectivités locales et réduit leur autonomie financière. La suppression de la taxe professionnelle diminue fortement les ressources des collectivités[13].

François Hollande en 2015.

Mener un nouvel acte de décentralisation était une promesse de campagne du président François Hollande. Cet Acte III de la décentralisation débute en 2013[18].

Les principales lois votées pendant la présidence de François Hollande concernant la décentralisation sont la Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, la Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral et la Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

L'Acte IV de la décentralisation a lieu sous la présidence d'Emmanuel Macron avec la loi 3D, pour « Décentralisation, différenciation et déconcentration »[19]. La loi est ensuite renommée 4D puis 3DS et est discutée en 2021[20].

Il s'agit d'une loi technique apportant plus d'autonomie aux collectivités locales[21].

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• Décentralisation industrielle en France
• Arrêté Chaptal
• Fédéralisme belge
• Dévolution du pouvoir au Royaume-Uni
• Centralisation (histoire)
• Centralisme

• Portail du Gouvernement Décentralisation : où en est-on ?
• Sénat : Dernier rapport d'information, intitulé Pour une République territoriale, l'unité dans la diversité, dirigé par Michel Mercier alors Sénateur du Rhône puis ministre, ref 447, tome 1 (1999-2000). Disponible sur le site du sénat et en document numérique sous deux formes (PDF et Html).
• 30 ans de décentralisation en 1 infographie (bilan de mai 2013).

• Philippe Delaigue, Chrystelle Gazeau (dir.), Centre et périphérie, Paris, Mare et Martin, 2017.
• Nicolas Kada et Vincent Aubelle (dir.), Les grandes figures de la décentralisation, préface de Gérard Larcher et postface de Jean-Pierre Chevènement, Boulogne-Billancourt, Berger-Levrault, 2019.
• Manuel Delamarre, L'administration et les institutions administratives, Paris, La Documentation Française, 2008.
• Michel Verpeaux et Christine Rimbault, Les collectivités territoriales et la décentralisation (6^e édition), Paris, La Documentation Française, 2011.
• M. Catlla, A. Bénéteau, L. Mallet, Les régions françaises au milieu du gué. Plaidoyer pour accéder à l'autre rive, préface de Michel Rocard, Paris, L'Harmattan, 2012.