Acte III de la décentralisation

L'acte III de la décentralisation est initié par le président de la République le 5 octobre 2012, devant les États généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat[5]. Il s'inscrit dans la logique du processus de décentralisation initié en 1982 mais se veut différent des initiatives portées par les précédents gouvernements : « ce n'est ni principalement un texte de transfert de compétences de l'État aux collectivités, à la différence de la loi du 13 août 2004, ni une tentative de spécialisation uniforme des compétences des collectivités territoriales, telle que prévue par la loi du 16 décembre 2010. Cette réforme vise à renforcer l'efficacité de la puissance publique, qu'elle soit nationale ou locale, et à améliorer la qualité du service public, en s'appuyant sur les collectivités territoriales et en clarifiant l'exercice de leurs compétences. »[6]

Cette réforme s'organise en trois projets de loi :

• le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ;
• le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires[7] qui porte sur les compétences des collectivités et accroît notamment les pouvoirs des régions en matière économique, de formation professionnelle, d'apprentissage, d'orientation, d'enseignement supérieur ;
• le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale[8] qui vise à clarifier les compétences des régions notamment en matière de transports, de logement étudiant, de langues régionales et d'énergie et contient également des dispositions sur la transparence financière, le droit de pétition, l'accès aux données publiques des collectivités et les compétences des intercommunalités.

Finalement, en janvier 2014, le gouvernement annonce que les deux derniers projets seront « agglomérés » en un seul qui prévoira notamment des compétences exclusives pour les régions et les départements et la suppression de la clause de compétence générale, la « prescriptibilité » des schémas adoptés par les régions qui deviendront ainsi opposables aux autres collectivités ainsi que des incitations à la fusion entre collectivités[9]. Ce projet de loi devrait être présenté au conseil des ministres du 2 avril 2014, et devrait mettre en œuvre le discours du président de la République du 18 janvier 2014 à Tulle, où il avait évoqué une organisation territoriale devenue « trop compliquée, trop lourde et trop coûteuse ». Le projet devrait également comprendre des dispositions attribuant aux régions des compétences exclusives dans les domaines du développement économique, de l'innovation, de la recherche et des transports interurbains[10].

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles[11], dite « loi MAPTAM », vise à clarifier les compétences des collectivités territoriales en créant des « conférences territoriales de l'action publique » (CTAP), organes de concertation entre les collectivités[12].

Elle rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions. (qui sera ensuite supprimé à nouveau en 2015 par la loi NOTRe)

Elle crée plusieurs métropoles, dont trois dotées de règles particulières :

• la métropole du Grand Paris, concerne Paris et la petite couronne[13]. Le projet de loi prévoit également l'intégration de toutes les autres communes d'Île-de-France dans des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, d'une population minimale de 200 000 habitants[14] ;
• la métropole d'Aix-Marseille-Provence, en fusionnant les six intercommunalités dont au moins une des communes appartient à l'unité urbaine de Marseille[15] ;
• la métropole de Lyon, qui remplace la Communauté urbaine de Lyon et exerce, sur son périmètre, les compétences du département du Rhône[16]. La métropole de Lyon est une collectivité à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution.

D'autres métropoles sont créées au 1^er janvier 2015 en refondant le statut prévu par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

À la suite d'un accord en commission mixte paritaire, un texte définitif est adopté par les deux chambres le 19 décembre 2013[17] et validé par le Conseil constitutionnel le 23 janvier 2014[18].

Dans sa conférence de presse du 14 janvier 2014, François Hollande annonce que les regroupements de départements seront incités, tout en restant opposé à leur suppression : « Des territoires ruraux perdraient en qualité de vie sans générer d'économies supplémentaires »[19]. Il dit en particulier souhaiter « en terminer avec les enchevêtrements, les doublons et les confusions. Les régions se verront confier, dans une prochaine loi de décentralisation, de nouvelles responsabilités et seront même dotées d’un pouvoir réglementaire local d’adaptation, pour donner plus de liberté aux élus pour travailler. Une clarification stricte des compétences entre collectivités sera introduite. Les collectivités seront également incitées et invitées à se rapprocher. Les régions, d’abord, dont le nombre peut aussi évoluer […] Ensuite, les départements, ceux qui sont situés dans les grandes aires métropolitaines devront redéfinir leur avenir. C’est ce qui s’est fait, notamment dans le Rhône avec Lyon. […] ». Il précise également que les dotations de l’État varieront selon les regroupements qui seront faits, constituant ainsi une incitation au regroupement[20].

Dans son discours de politique générale du 8 avril 2014, le nouveau Premier ministre Manuel Valls va plus loin que le président en proposant la suppression des « conseils départementaux » à « l'horizon de 2021 »[21], suivant ainsi une position qu'il avait déjà affichée en 2010 dans son livre « Pouvoir »[22]. Les autres objectifs affichés sont :

• réduire de moitié le nombre de régions dans l’hexagone,
• une nouvelle carte intercommunale, fondée sur les bassins de vie qui entrerait en vigueur au 1^er janvier 2018
• la clarification des compétences, avec en particulier la suppression de la clause de compétence générale[21].

L'avant-projet de loi « clarifiant l'organisation territoriale de la République », attendu depuis 2013, est déposé au Conseil d'État par la ministre de la Décentralisation, de la réforme de l'État et de la fonction publique le jeudi 24 avril[23]. Dans ses attendus, le texte entend « mettre en œuvre, en s’appuyant sur les initiatives locales, les orientations fixées par le président de la République à l’occasion de sa conférence de presse du 14 janvier que le Premier ministre a précisées lors de sa déclaration de politique générale du 8 avril dernier : un redressement appuyé sur une réforme structurelle renforçant l’efficacité de l’action des collectivités territoriales »[24]. Mais le redécoupage territorial ne serait pas imposé par ce projet de loi : les collectivités seraient incitées à réviser elles-mêmes leur périmètre, la nécessité de consulter les populations locales serait supprimée et le 30 juin 2015 fixé comme date butoir pour les fusions volontaires[25].

La clause de compétence générale avait été supprimée par l'article 73 de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, à compter du 1^er janvier 2015[26] puis réintroduite par l’article 1 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014[27]. Elle serait à nouveau supprimée et des compétences spécifiques et exclusives seraient confiées par la loi à un niveau de collectivité[24].

Les régions se verraient ainsi confiées l'exclusivité de la compétence des transports interurbains et scolaires et hériteraient d'un rôle important en matière de développement économique avec les compétences exclusives suivantes :

• l’animation des pôles de compétitivité (en dehors de ceux à vocation mondiale) ;
• les aides directes aux entreprises, sur lesquelles le ministère ambitionne de faire cesser les « conflits » entre niveaux de collectivités ;
• la possibilité d'entrer au capital de sociétés commerciales, en s’affranchissant du décret en Conseil d’État précédemment nécessaire ;
• le soutien aux organismes de participation à la création ou à la reprise d’entreprises.

Le titre III du projet de loi offrirait aux départements la possibilité d’étendre aux domaines de la voirie, à l’aménagement et à l’habitat le champ de l’assistance technique pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) qu’ils assumaient précédemment pour l’eau et l’assainissement et rappelle les compétences actuelles des départements. Leur suppression est à peine évoquée dans le titre III « Solidarité et égalité des territoires » pour indiquer que « le débat pourra s'engager sereinement sur les modalités de suppression des conseils départementaux à l'horizon 2021 »[24].

Sur le plan de l'intercommunalité, le texte prévoit dans son titre II consacré à l’intégration communautaire, un accroissement de la taille minimale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de 5 000 à 10 000 habitants au 1^er janvier 2018, dans la perspective d'obtenir des intercommunalités correspondant aux bassins de vie, notion sur laquelle le nouveau Commissariat général à l'Égalité des territoires, créé en mars 2014, est appelé à travailler par le gouvernement en prévision de cette nouvelle carte intercommunale[25]. Enfin le texte prévoit le vote d'une loi spécifique de modification de la carte des régions avant le 1^er janvier 2017 et précise le calendrier.

Ce projet de loi devait être présenté en conseil des ministres le 14 mai 2014 pour être examiné ensuite au Sénat vers la fin juin[25], mais ne sera finalement pas déposé car une nouvelle orientation intervient en mai 2014.

Le 6 mai 2014, François Hollande déclare qu'il souhaite accélérer et rendre plus ambitieuse la réforme territoriale qu'il avait annoncée en janvier. Il se dit une nouvelle fois favorable à une diminution du nombre de régions à « 11 ou 12 » et se prononce de manière catégorique sur la suppression des départements, ce qui est nouveau : « Pour les départements, je pense que les conseils généraux ont vécu », sans toutefois fixer d'échéance[28]. Dans une tribune publiée le 3 juin dans la presse quotidienne régionale, le président de la République annonce vouloir réduire le nombre de régions de 22 à 13 et redessiner l'intercommunalité sur la base de populations d'au moins 20 000 habitants.

Deux projets de loi sont adoptés en Conseil des ministres le 18 juin et déposés le même jour au Sénat :

• le premier est relatif à la délimitation des régions, qui passent de 22 à 13 à partir du 1^er janvier 2016, et aux élections régionales qui devaient en principe avoir lieu en mars 2015 et qui sont reportées à décembre 2015[29] - [30] ; cette loi est adoptée par le Parlement en décembre 2014 et promulguée le 16 janvier 2015 ;
• le second « portant nouvelle organisation territoriale de la République » renforce les compétences des régions au détriment de celles des départements et engage une nouvelle phase de rationalisation de l’intercommunalité[31].

La suppression des départements[32], annoncée par Manuel Valls en avril 2014 requiert une révision constitutionnelle. Un rapport d’information du Sénat précisait en effet déjà en 2009 que la mention expresse, à l'article 72 de la Constitution, des communes, départements et régions interdit de supprimer l'une de ces catégories de collectivités territoriales sans révision préalable de la Constitution[33].

Pour réviser la Constitution, un vote à la majorité simple à l'Assemblée et au Sénat, puis l'accord des trois cinquièmes du Parlement réuni en congrès, ou du peuple français par voie de référendum, est nécessaire. Ces conditions seraient difficiles à remplir, compte tenu du poids des présidents de conseils généraux à l’Assemblée et de l'impopularité du pouvoir[34]. Ainsi, plusieurs hypothèses circulent : les départements pourraient être maintenus en milieu rural, alors qu'en milieu urbain les métropoles pourraient leur substituées (suivant l'exemple de la métropole de Lyon créée en 2015) ou encore les conseillers départementaux seraient remplacés par les présidents d'intercommunalité élus au suffrage direct, voire par les conseillers régionaux[35]. Les futures compétences de ces départements reconfigurés seraient elles-mêmes redéfinies[36].

Finalement, la tribune de François Hollande du 3 juin 2014 annonce que les conseils généraux ne seront pas supprimés dans l'immédiat, mais à l'horizon 2020, si une majorité se dessine pour permettre l'aboutissement d'une révision constitutionnelle. Les élections pour les conseils départementaux seront fixées à l'automne 2015, avec le mode de scrutin adopté par la loi du 17 mai 2013[37], et donc selon le découpage cantonal défini par les décrets de février 2014. Les élections régionales sont prévues à la fin de l'année 2015.

La question du maintien des départements en zone rurale s'est toutefois posée dès le dépôt du texte de projet de loi. Devant cette suggestion du groupe PS du Sénat pour le maintien du département en zones rurales, le Premier ministre déclare le 3 juillet que le gouvernement serait « très ouvert aux propositions que le Parlement sera amené à faire » en la matière[38]. Selon La Gazette des communes, il réitère sa position le 15 juillet lors de séances privées avec des groupes de parlementaires[39] puis publiquement le 29 août devant la Fédération nationale des élus socialistes et républicains réunis à La Rochelle[40]. Il apporte quelques précisions lors d'un déplacement dans la Marne le 12 septembre. Selon lui, il pourrait y avoir trois cas[41] :

• dans les départements dotés d'une métropole, il y aurait fusion du département avec le territoire métropolitain, comme pour la métropole de Lyon ;
• dans les départements dotés d'intercommunalités fortes, les compétences du département pourraient être transférées à une fédération d'intercommunalités ;
• dans les autres départements, « là où les communautés de communes n'auront pas la masse critique suffisante, la force, pour assumer les compétences départementales, là, le conseil départemental perdurera, avec des compétences simplifiées ».

Enfin dans son discours de politique générale du 17 septembre 2014, Manuel Valls confirme que « Dans les départements — notamment ruraux — où les communautés de communes n'atteignent pas la masse critique, le conseil départemental sera maintenu, avec des compétences clarifiées »[42].

Les départements ont su faire preuve une nouvelle fois d’une grande capacité de résilience et sont parvenus à conserver leur place dans la structure territoriale[43]. Promulguée le 7 août 2015, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) consacre une redéfinition des compétences départementales et régionales. Au fil des mois, la répartition des compétences entre ces deux collectivités a évolué et les transferts sont moins nombreux qu'initialement prévus (exemple du recul sur le transfert des collèges aux régions). Pour autant, à compter du 1^er janvier 2017, les régions sont en charge à la place des départements des transports scolaires (hormis les services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires qui demeurent à la charge des départements), des services non urbains, réguliers ou à la demande, ou encore de la desserte des îles françaises. 

Le président de la République élu en 2017, Emmanuel Macron, avait promis durant sa campagne présidentielle de « supprimer au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l’une de nos grandes métropoles » avant de réviser cette orientation, notamment après la création, en octobre 2018, d’un ministère « chargé des collectivités », attribué à l’ancien président du département de l’Eure, Sébastien Lecornu, puis les besoins exprimés lors du grand débat national en 2019. Les autres niveaux ne semblent guère adaptés à l'action sociale et la réduction du nombre de régions rend ce niveau intermédiaire entre la commune et la région difficilement dispensable, d'où la limitation de la réduction de départements à des fusions volontaires comme celle réalisée en Corse, prévue entre le Haut et le Bas-Rhin et envisagée entre la Savoie et la Haute-Savoie. La reprise de compétences départementales par les métropoles est abandonné, sauf pour la Métropole d'Aix-Marseille-Provence où elle reste en débat, alors que la révision annoncée de l'organisation sur le périmètre de la Métropole du Grand Paris est reportée[44].

• Acte II de la décentralisation
• Réforme des collectivités territoriales françaises (2008-2012)
• Métropoles : Aix-Marseille-Provence, Grand Paris, Lyon
• Décentralisation en France
• Ministère de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique
• Marylise Lebranchu, Manuel Valls
• Loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale

• Site du Ministère de la Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction Publique