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Loi fédérale (Suisse)

Une loi fédérale est un acte législatif en Suisse, adopté au niveau de la Confédération. Par défaut, sa durée d'application est illimitée. Elle prime le droit cantonal et communal (force dérogatoire).

Définition

La Constitution fédérale définit une loi fédérale de la manière suivante:

« Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. »

— Art. 164, al. 1, phrase 1, Cst.

La LParl reprend cette définition dans les mêmes termes[N 1].

Règle de droit

Il y a « règle de droit » lorsqu'une disposition adoptée (cumulativement)[1]:

  • est de nature générale, c'est-à-dire que la disposition s'adresse à un nombre indéterminé de personnes ou sujets cibles[2];
  • est de nature abstraite, c'est-à-dire que la disposition peut être interprétée pour un nombre indéterminé de situations[2];
  • est d'application directe;
  • crée une obligation, confère un droit ou attribue des compétences.

Disposition importantes

Déterminer l'importance de la disposition est le produit d'une appréciation politique[3]. Toutefois, la Constitution fédérale indique que les « dispositions fondamentales » des domaines suivantes doivent obligatoirement[4] faire l'objet d'une loi fédérale[5]:

Loi formelle et loi matérielle

La doctrine fait la distinction entre:

  • la loi au sens formel, c'est-à-dire les actes qui sont adoptés par le parlement dans le cadre du processus législatif et qui sont intitulés "loi"[6];
  • la loi au sens matériel, c'est-à-dire une norme générale et abstraite[7].

La Constitution fédérale utilise toutefois le terme d'« acte »[8] en parlant des actes juridiques qui sont adoptés dans la procédure législative et qui relèvent des compétences de l'Assemblée fédérale[9].

Loi fédérale urgente

La Constitution fédérale prévoit aussi pour l'Assemblée fédérale la possibilité d'édicter des lois fédérales dites urgentes. Elles sont définies comme suit:

« Une loi fédérale dont l’entrée en vigueur ne souffre aucun retard peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur par une décision prise à la majorité des membres de chacun des conseils. Sa validité doit être limitée dans le temps. »

— Art. 165, al. 1, Cst.

L'Assemblée fédérale est seule compétente pour déclarer une loi urgente[10] - [11] - [12].

Procédure d'adoption

Une loi fédérale est adoptée par l'Assemblée fédérale. Elle requiert par conséquent l'approbation du Conseil national et du Conseil des États[13], et ce dans les mêmes termes[14] - [15].

Elle est sujette au référendum, ce qui signifie qu'elle est soumise à un référendum facultatif[16]. Cela signifie que si 50 000 signatures sont récoltées dans les 100 jours suivant sa publication officielle (dans la Feuille fédérale[17]), ou que huit cantons le demandent dans le même délai, la loi est soumise au vote du peuple seul[N 2] - [18]. Si le peuple accepte la loi fédérale en votation, elle entre en vigueur; s'il la rejette, elle n'entre pas en vigueur.

Contrôle de constitutionnalité

Révision totale de la Constitution de 1999

Dans les Constitutions fédérales de 1848 et de 1874, le Tribunal fédéral ne détient aucun pouvoir de contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales.

Lors de la révision totale de 1999, le projet soumis par le Conseil fédéral contient la disposition suivante:

« En rapport avec un acte d'application, le Tribunal fédéral examine si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale viole des droits constitutionnels ou le droit international. »

— Art. 178, al. 1, de l'avant-projet de Constitution fédérale de 1997 (projet C)[19]

Cette proposition du Conseil fédéral est combattue au Conseil national[20]. Lors des débats, le conseiller fédéral démocrate-chrétien Arnold Koller, à l'époque chef du DFJP, s'oppose à l'introduction d'un contrôle abstrait[N 3] comme le connaissent l'Allemagne ou la France[21]. Il justifie cette position par le fait que le contrôle abstrait représente une poursuite de la politique par d'autres moyens (« nur eine Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln »)[21]. Il prône donc un contrôle concret, comme prévu par le projet du Conseil fédéral[21]. Celui-ci est toutefois rejeté par le Conseil national par 87 voix contre 39[22] - [20].

Initiatives parlementaires Studer et Müller-Hemmi

Deux initiatives parlementaires sont déposées après la révision totale de 1999, l'une en 2005 par le conseiller national évangelique argovien Heiner Studer (de)[23], l'autre en 2007 par la conseillère nationale socialiste zurichoise Vreni Müller-Hemmi (de)[24]. Les deux initiatives sont traitées dans un seul et même rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N)[25], qui propose d'abroger l'art. 190 Cst.[26]. Le Conseil fédéral s'exprime en faveur de l'abrogation[27].

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil national[28], le rapporteur de commission de langue allemande, le vert zurichois Daniel Vischer, parle d'un objet ayant une certaine importance historique pour la Suisse (« gewisse epochale Bedeutung für dieses Land »)[29]. À une courte majorité, soit 94 voix[N 4] contre 86[N 5], le Conseil national accepte l'entrée en matière[30]. Le projet ne passe toutefois pas l'entrée en matière devant le Conseil des États, qui la refuse par 17 voix contre 27[31].

Perspectives

Certains auteurs jugent peu probable l'introduction à l'avenir d'une juridiction constitutionnelle au niveau fédéral[32].

Caractère déterminant des lois fédérales par rapport à la Constitution fédérale

La relation entre les lois fédérales et la Constitution fédérale est régie par l'art. 190 Cst., qui dispose ce qui suit:

« Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international. »

— Art. 190 Cst.

Juridiction constitutionnelle au niveau fédéral

Ce principe a pour conséquence que les autorités (administratives et judiciaires) des cantons et de la Confédération, en particulier le Tribunal fédéral (TF), doivent appliquer les lois fédérales, même si elles contredisent la Constitution fédérale[33] - [34] - [35] - [36]. Dans les termes du TF, cet article interdit aux autorités susmentionnées de refuser l'application de la loi[37]; cette interdiction s'étend aussi à tout tentative de correction de la loi[38] - [35] - [36]. Toujours selon le TF, les tribunaux ne peuvent qu'inviter le législateur à modifier la loi qu'ils jugent inconstitutionnelle[39]. Biaggini parle à cet égard d'une « immunisation » des lois fédérales face à la Constitution fédérale[40].

Certains auteurs considèrent que cette caractéristique de l'art. 190 Cst. est une question centrale du droit constitutionnel suisse, mais qu'elle constitue en même temps un déficit pour l'état de droit[41]. Une autre partie de la doctrine voit en cette caractéristique une manifestation de la supériorité de l'Assemblée fédérale face aux tribunaux (découlant de l'art. 148, al. 1, Cst.[N 6])[42]. Plusieurs auteurs insistent sur le fait que la hiérarchie des normes en droit fédéral, en vertu de laquelle la Constitution fédérale prime les lois fédérales, n'est pas remise en question par l'art. 190 Cst.[33] - [43].

Vérification de la compatibilité

Toutefois, selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'art. 190 Cst. n'empêche pas le TF de vérifier la constitutionnalité d'une loi fédérale[44] - [43] - [45] : il l'empêche uniquement de casser ou d'invalider la loi si celle-ci devait se révéler contraire à la Constitution fédérale[35].

Loi fédérale et droit international

La Suisse dispose d'un système moniste[46] - [47] - [48], ce qui signifie que, en droit suisse, le droit national et le droit international forment une unité. Comme exposé plus haut, selon l'art. 190 Cst. les lois fédérales et le droit international sont déterminants pour les tribunaux, dont le TF. Une majorité de la doctrine s'accorde sur le fait que la formulation de l'art. 190 Cst. ne contient aucune règle sur les rapports entre loi fédérale et droit international ni de solution pour le cas où un conflit émerge[49] - [50] - [51] - [52].

Interprétation conforme au droit international

Pour éviter d'arriver à un conflit, une loi fédérale doit être interprétée, dans la mesure du possible, de manière conforme au droit international[53], comme établi dans l'arrêt Frigerio de 1968[54] - [55]. Cette interprétation conforme vaut en particulier pour la CEDH[56].

Selon Tschannen, cette interprétation conforme est une obligation qui trouve sa source dans l'art. 5, al. 3 et 4 Cst.[N 7], et même du principe de la bonne foi inscrit dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (art. 26[N 8] et 27[N 9] en particulier)[57]. Cette opinion est partagée par l'administration fédérale[58].

Primauté du droit international par rapport à une loi fédérale

Si une loi fédérale ne peut pas être interprétée de manière conforme au droit international, il y a conflit entre la loi fédérale et le droit international.

Principe

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lors d'un conflit, le droit international prime et les autorités administratives et judiciaires ne peuvent pas appliquer la loi fédérale[59] - [60]. Cette primauté, selon Tschannen, entraîne une juridiction constitutionnelle de facto (à défaut de de jure à cause de l'art. 190 Cst.) sur les lois fédérales (en particulier dans le domaine des droits de l'homme)[61]. Selon le Conseil fédéral, ce rôle est plutôt exercé par la CourEDH[62].

Exception

Il y a une seule exception au principe de primauté, établie en 1973 par le Tribunal fédéral. Lorsque l'Assemblée fédérale adopte une loi fédérale en étant consciente qu'elle va à l'encontre d'une disposition de droit international préexistante valable pour la Suisse, le TF est obligé de l'appliquer, même si elle est en conflit avec le droit international (jurisprudence Schubert)[63] - [64] - [65].

Notes et références

Notes
  1. « L’Assemblée fédérale édicte sous la forme d’une loi fédérale toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit », art. 22, al. 1, LParl.
  2. Et non au vote du peuple et des cantons, comme c'est le cas pour le référendum obligatoire, comme pour une révision de la Constitution fédérale.
  3. Dans ses mots « abstrakte oder eine präventive Normenkontrolle ».
  4. Les groupes des Verts et vert'libéral en bloc, une majorité des groupes démocrate-chrétien et socialiste et une minorité du groupe libéral-radical.
  5. Le groupe UDC en bloc, une majorité du groupe libéral-radical de même qu'une minorité des groupes démocrate-chrétien et socialiste.
  6. « L’Assemblée fédérale est l’autorité suprême de la Confédération, sous réserve des droits du peuple et des cantons. »
  7. « Les organes de l’Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi » (al. 3); « La Confédération et les cantons respectent le droit international » (al. 4).
  8. « Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi. »
  9. « Aucune partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d'un traité. Cette règle est sans préjudice de l'article 46. »

Références
  1. Art. 22, al. 4, LParl.
  2. Tschannen 2016, § 45 no 16.
  3. Tschannen 2016, § 45 no 23.
  4. Tschannen 2016, § 45 no 25.
  5. Art. 164, al. 1, phrase 2, Cst.
  6. Tschannen 2016, § 45 no 3.
  7. Tschannen 2016, § 45 no 5.
  8. Titre de l'art. 163 Cst.
  9. Tschannen 2016, § 45 no 13.
  10. Art. 77 LParl.
  11. Tschannen 2016, § 45 no 31.
  12. Cornelia Theler, art. 77 no 5 in: (de) Martin Graf (dir.), Cornelia Theler (dir.) et Martin von Wyss (dir.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung : Kommentar zum Parlamentsgesetz (ParlG) vom 13. Dezember 2002 (Commentaire), Bâle, Helbing & Lichtenhahn, , 1184 p. (ISBN 978-3-7190-2975-3 et 3719029751, OCLC 872700519).
  13. Art. 156, al. 2, Cst.
  14. Art. 81, LParl.
  15. Tschannen 2016, § 34 no 72.
  16. Art. 141, al. 1, lettre a, Cst.
  17. Tschannen 2016, § 45 no 62.
  18. Art. 141, al. 1, Cst.
  19. Message Cst. 1997, p. 652.
  20. Tschannen 2016, § 2 no 33.
  21. Prise de parole Koller, Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale (Conseil national), séance du 25 juin 1998, BO 1998 N 1471, lire en ligne
  22. Vote à l'art. 178, bulletin officiel du Conseil national, séance du 25 juin 1998, BO 1998 N 1472, lire en ligne
  23. 05.445 (Initiative parlementaire). Jurisdiction constitutionnelle
  24. 07.476 (Initiative parlementaire). Faire en sorte que la Constitution soit applicable pour les autorités chargées de mettre en œuvre le droit
  25. « Initiatives parlementaires. Juridiction constitutionnelle. Faire en sorte que la Constitution soit applicable pour les autorités chargées de mettre en œuvre le droit. : Rapport du 12 août 2011 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national », Feuille fédérale, no 40,‎ , p. 6707-6722 (lire en ligne).
  26. « Arrêté fédéral concernant la juridiction constitutionnelle relative aux lois fédérales », Feuille fédérale, no 40,‎ , p. 6723-6734 (lire en ligne).
  27. « Initiatives parlementaires. Juridiction constitutionnelle. Faire en sorte que la Constitution soit applicable pour les autorités chargées de mettre en œuvre le droit. : Avis du 30 septembre 2011 du Conseil fédéral », Feuille fédérale, no 42,‎ , p. 6995-7000 (lire en ligne).
  28. Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale (Conseil national), séance du 6 décembre 2011, BO 2011 N 1917, lire en ligne et lire au format PDF
  29. Prise de parole Vischer, Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale (Conseil national), séance du 6 décembre 2011, BO 2011 N 1919, lire en ligne et lire au format PDF.
  30. Conseil national. Procès-verbal de vote. Vote du 6 décembre 2011 sur l'objet 05.445-1. Référence no 6535
  31. Vote sur l'entrée en matière, Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale (Conseil des États), séance du 5 juin 2012, BO 2012 E 445, lire en ligne et lire au format PDF
  32. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 3.
  33. Tschannen 2016, § 8 no 7.
  34. Tschannen 2016, § 8 no 10.
  35. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 6.
  36. Biaggini 2017, art. 190 Cst. no 6.
  37. « Art. 190 BV verwehrt es dem Bundesgericht zwar, Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA aus verfassungsrechtlichen Gründen die Anwendung zu versagen. », (de) ATF 138 II 440 du [lire en ligne], consid. 4 p. 444.
  38. (de) ATF 131 V 256 du [lire en ligne], consid. 5.3 p. 259.
  39. (de) ATF 140 I 305 du [lire en ligne], consid. 5 p. 310.
  40. Biaggini 2017, art. 190 Cst. no 7.
  41. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 4.
  42. Griffel 2015, § 27 no 89.
  43. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 7.
  44. (de) ATF 123 II 9 du [lire en ligne], consid. 2 p. 11; (de) ATF 129 II 249 du [lire en ligne], consid. 5.4 p. 263 = JdT 2005 I 359; (de) ATF 136 I 65 du [lire en ligne], consid. 3.2 p. 70; ATF 139 I 190 du [lire en ligne], consid. 2.2 p. 185.
  45. Griffel 2015, § 27 no 91.
  46. (de) ATF 127 II 177 du [lire en ligne], consid. 2b p. 181: Normen des Völkerrechts sind, sobald sie für die Schweiz rechtskräftig geworden sind, fester Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung und von allen Staatsorganen einzuhalten und anzuwenden ... Eines besonderen Aktes für die Transformation der völkerrechtlichen Regel in das Landesrecht bedarf es nicht (« Les normes de droit international, dès qu'elles sont juridiquement contraignantes pour la Suisse, sont une partie intégrante de l'ordre juridique interne et doivent être respectées et appliquées par tous les organes étatiques ... Aucun acte de transformation dans le droit national n'est nécessaire. »)
  47. Tschannen 2016, § 9 no 4.
  48. Rapport Conseil fédéral 2010, p. 2103.
  49. Tschannen 2016, § 9 no 27.
  50. Biaggini 2017, art. 190 Cst. no 16.
  51. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 33 et références citées.
  52. Rapport Conseil fédéral 2010, p. 2112.
  53. Tschannen 2016, § 9 no 30.
  54. (de) ATF 94 I 669 (« Frigerio ») du [lire en ligne], consid. 6a
  55. (de) Luzius Wildhaber, « Bemerkungen zum Fall Schubert betreffend das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht », Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht,‎ , p. 195-201, p. 195
  56. Tschannen 2016, § 9 no 37.
  57. Tschannen 2016, § 9 no 38.
  58. Rapport Conseil fédéral 2010, p. 2108.
  59. (de) ATF 142 II 35 du [lire en ligne], consid. 3.2 p. 39 et réféfrences citées.
  60. Tschannen 2016, § 9 no 31.
  61. Tschannen 2016, § 9 no 32.
  62. « La relation entre droit international et droit interne : Rapport du Conseil fédéral du 5 mars 2010 en réponse au postulat 07.3764 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 16 octobre 2007 et au postulat 08.3765 de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 20 novembre 2008 », Feuille fédérale, no 13,‎ , p. 2067-2144 (lire en ligne [PDF]), p. 2113.
  63. (it) ATF 99 Ib 39 du [lire en ligne], consid. 4.4 p. 44.
  64. Tschannen 2016, § 9 no 33.
  65. Hangartner et Loser 2014, art. 190 Cst. no 34.

Annexes

Bases légales

Messages du Conseil fédéral
  • [Message Cst. 1997] « Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale », Feuille fédérale, vol. I, no 1,‎ , p. 1-653 (lire en ligne)

Bibliographie
  • [Biaggini 2017] (de) Giovanni Biaggini, BV Kommentar : Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich, Orell Füssli, , 2e éd., 1581 p. (ISBN 978-3-280-07320-9)
  • [Hangartner et Loser 2014] Yvo Hangartner et Martin E. Looser, Art. 190. Ouvrage utilisé pour la rédaction de l'article in: (de) Bernhard Ehrenzeller (dir.), Benjamin Schindler (dir.), René J. Schweizer (dir.) et Klaus A. Vallender (dir.), Die schweizerische Bundesverfassung : St. Galler Kommentar, Zurich, Éditions Schulthess, , 3e éd., 3320 p. (ISBN 978-3-7255-6698-3)
  • [Griffel 2015] (de) Alain Griffel, § 27 Rechtsschutz, insbesondere Verfassungsgerichtsbarkeit in: (de) Giovanni Biaggini (dir.), Thomas Gächter (dir.) et Andreas Glaser (dir.), Staatsrecht, Zurich/Saint-Gall, Dike, , 2e éd., 700 p. (ISBN 978-3-03751-739-0)
  • [Tschannen 2016] (de) Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berne, Stämpfli, , 737 p. (ISBN 978-3-7272-8494-6). Ouvrage utilisé pour la rédaction de l'article
    • § 8 Bundesverfassung und übriges Landesrecht (p. 148–159)
    • § 9 Landesrecht und Völkerrecht (p. 160–175)
    • § 45 Gesetzgebung (p. 577–603)

Rapports du Conseil fédéral
  • [Rapport Conseil fédéral 2010] « La relation entre droit international et droit interne : Rapport du Conseil fédéral du 5 mars 2010 en réponse au postulat 07.3764 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 16 octobre 2007 et au postulat 08.3765 de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 20 novembre 2008 », Feuille fédérale, no 13,‎ , p. 2067-2144 (lire en ligne [PDF])

Autres documents administratifs
  • [Publication OFJ/DDIP 1989] (de + fr) Office fédéral de la justice (OFJ) et Direction du droit international public (DDIP), « Publication commune de l’Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public : Rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse. Fondements juridiques et conséquences de la primauté du droit international », Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (JAAC), vol. 53, no 54,‎ , p. 1-32 (allemand), p. 32-79 (français) (ISSN 1420-2417, lire en ligne).

Voir aussi

Articles connexes

Liens externes
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