Restauration scolaire en France

Le privé n’est pas concerné par ce fonctionnement : c’est l’organisme gestionnaire de l’école qui est responsable de la question des menus.

Le fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires est une dépense obligatoire pour les communes. Par contre, la restauration scolaire ne l'est pas [1]. La responsabilité de la cantine relève de la collectivité locale à partir du moment où elle l'a mise en place. C'est le maire qui choisit ou non de proposer ce service à sa commune. Les modes d'organisation varient selon la taille des communes. Le service est assuré par le personnel communal ou peut être délégué à une association (association de parents d'élèves, association familiale…) ou à une société de restauration. Dans ce cas, la mairie passe généralement une convention ou un contrat avec le prestataire associatif ou commercial. Ce dernier peut assurer la préparation des menus, les commandes, la production et le service des usagers [2]. La commune peut donc déléguer la gestion, la fourniture et la préparation des repas mais pas la surveillance des enfants qui relève du service public de l'enseignement (avis du Conseil d'État).

La majorité des collèges et des lycées gère directement la préparation des repas qui sont préparés et consommés sur place. Dans certains cas, la gestion est assurée par une société de restauration collective : les repas sont alors préparés dans une cuisine centrale puis livrés dans une cuisine dite « satellite », soit en « liaison chaude », soit en « liaison froide ».

Depuis le 1^er janvier 2005, date d'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004[3], il y a transfert de compétences en matière d'hébergement et de restauration aux départements et aux régions.

Jusqu'à la création du Programme national pour l'alimentation en 2010, la qualité nutritionnelle des repas fournis dans une cantine était fixée par une circulaire interministérielle du 25 juin 2001, « peu ou mal appliquée »[4]. À la suite de l'article 1^er de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010, elle est aujourd'hui régie par décret et arrêté, publiés conjointement au JO du 2 octobre 2011.

Le Programme National Nutrition Santé (PNNS), a été lancé en 2001 par le gouvernement dans le but d’améliorer l’état de santé des Français en agissant sur la nutrition. Il s’appuie sur des recommandations scientifiques, comme celles de l’ANSES et du Haut Conseil à la Santé Publique (HCSP), et traduit ces recommandations nutritionnelles à destination de l’ensemble de la population.

Il est peu connu du grand public, mais c’est pourtant lui qui se cache derrière le slogan “5 fruits et légumes par jour”[5].

Ce programme de santé est important car c’est de lui que découlent les recommandations nutritionnelles établies par le GEM-RCN.

Le Groupement d’Étude des Marchés en Restauration Collective et de Nutrition (GEMRCN) a publié un guide pratique concernant la qualité nutritionnelle des repas servis en restauration collective sociale[6]. Il a été validé par le Conseil scientifique de l'Observatoire économique de l'achat public (OEAP), le 4 mai 2007. Les objectifs prioritaires sont basés sur ceux du Programme National Nutrition Santé : Augmenter la consommation de fruits, de légumes et de féculents ; augmenter les apports en fer et en calcium ; diminuer les apports en glucides simples ajoutés ; diminuer les apports en lipides et veiller aux excès d’apport en sodium. Certains de ces objectifs sont modulés en fonction des populations concernées. Le GEMRCN recommande d’élaborer des plans de menus sur 20 repas successifs.

Pour atteindre ces objectifs, un arrêté joint au décret dresse un « grammage » très précis des portions selon les âges et fixe des limites pour les sucres, les graisses, les produits frits ou encore les viandes hachées.

Sur 20 repas successifs, il ne faut pas plus de « quatre entrées » et « trois desserts » constitués de produits gras (teneur en matières grasses supérieure à 15 %) et « pas plus de quatre plats protidiques ou garnitures constitués de produits gras à frire ou préfrits ».

Il ne faut pas non plus « plus de quatre desserts constitués de produits sucrés » (contenant plus de 20 g de sucres simples au total par portion).

En revanche, il faut « au moins 10 repas » avec « en entrée ou accompagnement du plat des crudités de légumes ou des fruits frais » et « au moins huit repas avec en dessert des fruits crus »[7].

Selon l'Observatoire 2017 des produits biologiques en restauration hors-domicile[8] publié par l'Agence Bio, 79 % des établissements scolaires proposent des aliments « bio », contre 75 % en 2016.

L’Institut Général des Affaires Sociales, ou IGAS, a été chargé en 2015 par le gouvernement de mener une évaluation du dernier Programme National Nutrition Santé (PNNS 3). Ses conclusions sont sans appel.

« À vouloir avancer par consensus, le PNNS n’a jamais été en capacité d’adopter des mesures dont l’efficacité est pourtant reconnue. Il a alors occulté, au nom du consensus et des intérêts des parties prenantes, des aspects importants de la problématique nutritionnelle. En particulier, il a insuffisamment pris en compte les actions possibles sur l’offre, tant le pouvoir des lobbies de l’agro-alimentaire est puissant ».

Les auteurs de l’évaluation font état de nombreux problèmes de gouvernance du PNNS. D’après eux, les limites seraient pour l’essentiel structurelles, avec un comité de pilotage et un comité de suivi trop centrés sur le ministère de la Santé et trop éloignées des acteurs locaux (telles que les collectivités par exemple), ce qui nuit à la bonne diffusion du programme dans les territoires. On trouve, également, dans ces comités, de nombreux « acteurs » et lobbies privés de l'industrie agroalimentaire tels que l’Association Nationale des Industries Agro-alimentaires (l’ANIA, qui représente les intérêts des groupes Avril et Lactalis, le Syndicat National des Fabricants de Sucre de France, la Fédération Française des Industriels Charcutiers, Traiteurs et Transformateurs de Viande, Danone, etc.), Alliance 7 (qui représente les Syndicats du Chocolat, de la Confiserie, etc.) ou encore le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel.

On peut cependant regretter qu’aucune association de protection de l’environnement n’y siège au regard de l’impact du contenu de nos assiettes sur la planète[9]. La représentation des filières agricoles est également inégale, les filières animales étant actuellement surreprésentées. En conséquence, concernant les protéines animales, plusieurs des membres interrogés par l’IGAS ont d’ailleurs dénoncé l’influence de l'industrie laitière sur certains repères nutritionnels.

Un déséquilibre qui pourrait entraîner un certain manque de recul et éloigner les pouvoirs publics des recommandations scientifiques actuelles.

Une expérience vécue par François Baudier, aujourd’hui président de la Fédération Nationale d’Éducation et de Promotion de la Santé (FNEPS) et l’une des personnalités à l’origine du PNNS, peut attester de la forte emprise des lobbies de l'industrie agroalimentaire sur les comités du PNNS : « Lors d’un colloque scientifique soutenu par l’industrie agro-alimentaire, j’ai défendu ardemment le PNNS et je me suis fait agresser par les personnes présentes (principalement des médecins et diététiciens...) liées directement ou indirectement à ces intérêts privés »[10].

Une autre illustration des liens étroits entre politiques de santé et entreprises privées qui revient à plusieurs reprises dans le rapport de l’IGAS est celui de l’Observatoire national de l’activité physique et de la sédentarité (ONAPS) : une initiative interministérielle sponsorisée par... Coca-Cola[11] - [12].

Le rapport de l'Institut Général des Affaires Sociales conclut en ces termes : « Les agents économiques [...] ne devraient pas être placés en situation de peser sur les messages de santé publique, ou d’empêcher le recours à une large palette d’outils à l’efficacité établie [...]. C’est pourtant le cas, faute de portage politique fort. Et bien des arbitrages sont marqués du sceau des pressions dont ils ont été l’objet. »

À partir de 2006, la liberté des tarifs est la règle depuis que le décret n^o 2000-672 du 19 juillet 2000 a été abrogé par le décret n°2006-753 du 29 juin 2006[17]. Ce nouveau décret pose le principe de la liberté des tarifs de la restauration scolaire et transfère l'organisation du service et la fixation des prix à la collectivité territoriale compétente. Chaque collectivité détermine ainsi le tarif applicable sous sa responsabilité, sachant que les tarifs ne peuvent excéder le coût du service rendu.

En effet, la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions (loi n^o 98-657 du 29 juillet 1998) prévoit, à l'article 147, que « les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau du revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée. Les taux ainsi fixés ne font pas obstacle à l'égal accès de tous les usagers au service. »

Le décret du 29 juin 2006 tient compte de ces dispositions. Les prix pratiqués au titre de la restauration scolaire ne peuvent être supérieurs au coût par usager des charges supportées au titre du service de restauration. Cette disposition plafonne les tarifs de la restauration scolaire afin qu'ils ne puissent pas excéder le montant des charges supportées pour la fourniture des repas.

C'est l'ensemble des charges qui est visé par cette définition, y compris le montant annuel de l'amortissement des investissements réalisés au titre du service de restauration.

En revanche, la collectivité territoriale doit déduire du coût supporté les subventions de toute nature qu'elle peut percevoir, pour quelque motif que ce soit, au titre du service de la restauration scolaire.

Selon une étude de l'Ademe publiée en mai 2016, la restauration collective représente près de 540 000 tonnes de nourriture jetées, ce qui représente plus d'1 million de repas perdus[18]. En moyenne, un établissement de restauration collective produit 144 grammes de biodéchets par repas, dont 113 grammes de pertes et gaspillage alimentaires. Les pertes et gaspillage alimentaires représentent en moyenne 17 % des aliments achetés (en poids), 14 % des coûts d'achat de matières premières et 17 % des émissions de gaz à effet de serre. Les cuisines centrales ont des pertes 65 % plus élevées que les cuisines sur place, et 25 % des aliments préparés sont perdus, contre 14 % pour les cuisines sur place.

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