Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions

Les conditions tenant à la victime

Certaines conditions tiennent à la nationalité de la victime ou à la territorialité de l'infraction. L'indemnisation n'est possible que si la victime dispose de la nationalité française (quel que soit le lieu de l'infraction). Si la victime n'a pas la nationalité française, elle ne sera indemnisée que si les faits se sont déroulés sur le territoire français, et si elle est ressortissante de l'Union européenne ou en séjour régulier.

Les conditions tenant au dommage subi par la victime selon la nature des faits

Seuls certains faits visés à l'article 706-3[20] du code de procédure pénale sont susceptibles d'ouvrir droit à réparation intégrale. Sont légalement exclues les atteintes corporelles liées à l'amiante, aux accidents de la circulation et au terrorisme (article 706-3 al. 2). Ces différents préjudices sont susceptibles d'être indemnisés par d'autres régimes spécifiques. La jurisprudence a également exclu les accidents du travail du régime d'indemnisation du FGTI[21]. Les conflits de compétence sont toutefois légion entre les divers mécanismes de garantie.

Ces faits doivent, dans tous les cas, « présenter le caractère matériel d'une infraction » et peuvent être « volontaires ou non ». À ce stade, on peut d'ores et déjà formuler deux remarques :

• La présence du seul élément matériel suffit à ouvrir droit à indemnisation. Peu importe que l'auteur des faits ait été inconnu, sous l'empire d'un trouble mental ou que les faits soient prescrits, amnistiés, voire non poursuivis devant le juge répressif.

• La possibilité d'indemniser les victimes de certaines infractions involontaires entraîne nécessairement un chevauchement avec d'autres mécanismes de garantie et notamment l'assurance de responsabilité, mais aussi le FGAO.

Deux types de faits sont susceptibles d'ouvrir droit à réparation intégrale.

• Il s'agit, d'une part, des faits ayant « entraîné la mort, une incapacité permanente [IPP] ou une incapacité totale de travail personnel [ITT] égale ou supérieure à un mois ».

• Il s'agit, d'autre part, des infractions figurant aux « articles 222-22 à 222-30, 225-4-1 à 225-4-5 et 227-25 à 227-27 du code pénal », qui répriment respectivement les agressions sexuelles criminelles et délictueuses, la traite des êtres humains et les atteintes sexuelles sur mineur de 15 ans consentant. La jurisprudence y a également assimilé la simple tentative[22]. Par exception, le préjudice subi par les victimes de ces infractions sera intégralement indemnisé, sans considération de sa gravité. Geneviève Viney, spécialiste du droit de la responsabilité, estime que cette solution est heureuse, puisque « la gravité des faits et la probabilité de traumatisme psychologique sont suffisants »[23]. C'est sans doute exact, quoiqu'à nuancer pour les atteintes sexuelles prévues par les articles 227-25 à 227-27 du code pénal. Néanmoins, cette situation crée un déséquilibre incontestable et inacceptable entre les justiciables et risque de priver d'indemnisation certaines victimes ayant elles aussi subi un grave traumatisme psychologique. Que l'on songe, par exemple, à une prise d'otages ou une tentative de meurtre n'ayant pas abouti. La victime indemne ne pourra pas demander la réparation intégrale de son préjudice… faute d'avoir été suffisamment blessée. Cette victime pourra néanmoins, sous certaines conditions, percevoir une indemnité partielle et plafonnée.

La situation est complexe et il n'y a que deux remèdes possibles. Le premier serait le durcissement des conditions d'indemnisation des victimes d'infractions sexuelles. C'est une mesure politiquement inenvisageable tant les infractions sexuelles font l'objet d'une absolue réprobation sociale. La seconde serait d'assouplir les conditions d'éligibilité à la réparation intégrale, mais elle ferait entrer le FGTI dans une autre dimension et poserait d'épineuses questions, notamment quant à son financement.

Enfin, « la réparation peut être refusée ou son montant réduit à raison de la faute de la victime ». La faute, qui est opposable aux ayants droit de la victime directe[24], pourra par exemple être retenue en cas d’imprudence, d’injures, ou de participation à une activité délictueuse. La jurisprudence à ce sujet est pléthorique[25] et relativement fluctuante. Dans tous les cas, la jurisprudence exige la présence d'un lien de causalité entre la faute de la victime et la réalisation du dommage, même si la faute n'est pas nécessairement concomitante avec l'infraction.

Le principe de réparation intégrale du préjudice corporel

Par « réparation intégrale », on entend le replacement de la victime dans sa situation antérieure. Le concept est inapplicable en matière de dommage corporel, et il s'agira surtout d'indemniser tous les postes de préjudice, patrimoniaux[26] comme extrapatrimoniaux[27]. À ce sujet, les réflexions sur l'indemnisation du dommage corporel sont nombreuses depuis plusieurs années et un réel consensus s'est formé parmi les acteurs du dommage corporel autour de la nomenclature des postes de préjudice présentée par le groupe présidé par Jean-Pierre Dintilhac[28], inspirée par la jurisprudence et les travaux menés dès 2003 par la commission Lambert-Faivre sous l'égide du Conseil National d'Aide aux Victimes. Cette nomenclature propose un recensement et une classification des différents postes de préjudice caractérisant la réparation corporelle en donnant pour chacun d'eux une définition précise du contenu indemnisable.

Pour apprécier le montant des indemnités versées à la victime, l'article 706-9 du code de procédure pénale impose à la Commission de tenir compte des diverses sommes que la victime est susceptible de recevoir par ailleurs, de la part d'organismes sociaux, de son employeur ou « d'indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs au titre du même préjudice ». En pratique, il s'agit ici de ne pas indemniser la victime au-delà de son préjudice. Attention, ce n'est pas un principe de subsidiarité que met ici en place le législateur ! Le recours à la CIVI est autonome et indépendant des autres recours qu'aurait pu intenter la victime par ailleurs. Mais très concrètement, le FGTI jouera le plus souvent le rôle d'un débiteur complémentaire nécessaire pour assurer la réparation intégrale de la victime et sera amené à indemniser les dommages qui ne pourront être pris en charge à un autre titre. Le code de procédure pénale impose d'ailleurs au Fonds de déduire de son offre les prestations indemnitaires déjà versées à la victime par des tiers payeurs[29].

Les conditions de territorialité et de nationalité sont les mêmes que pour l'indemnisation des dommages corporels graves.

Les conditions tenant à la nature du dommage

L'article 706-14 du code de procédure pénale distingue deux types de dommages partiellement indemnisables.

• Il s'agit, en premier lieu, des dommages matériels subis par « toute personne victime d'un vol, d'une escroquerie, d'un abus de confiance, d'une extorsion de Fonds ou d'une destruction, d'une dégradation ou d'une détérioration d'un bien lui appartenant »[30]. La jurisprudence se montre extrêmement pointilleuse et se limite aux infractions limitativement énumérées, refusant l'indemnisation de personnes victimes de faits voisins mais entrant dans le champ d'une autre incrimination : falsification de chèques et usage de chèques falsifiés[31], extorsion de Fonds[32] ou abus de faiblesse[33].

• Il s'agit, en second lieu, des « [34] » qui ne peuvent « [35] » en application de l'article 706-3 précité, les faits générateurs du dommage ayant entraîné une ITT inférieure à un mois[36].

Les conditions tenant à la situation de la victime

Les conditions tenant à la situation de la victime sont au nombre de deux.

• En premier lieu, une condition de ressources. L'article 706-14 al. 1^er du code de procédure pénale dispose que les ressources mensuelles de la victime doivent être « inférieures au plafond prévu par l'article 4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique pour bénéficier de l'aide juridictionnelle partielle »[37]. Ce plafond, revalorisé chaque année, dépend du nombre de personnes à charge de la victime. Au 1^er janvier 2008, ce plafond est de 1328 €, majoré de 159 € pour les deux premières personnes à charge, puis de 101 € pour les suivantes. La notion de « ressource » est à entendre de manière extensive. Ce sont les ressources que la victime a eu, directement ou indirectement, à disposition et pas uniquement son seul revenu imposable[38].

• En second lieu, l'infraction doit avoir, ne serait-ce que pour partie[39], placé la victime « dans une situation matérielle ou psychologique grave » (article 706-14). Cette situation purement factuelle doit s'apprécier à la date de la demande[40] et recouvre des hypothèses très diverses. Pour donner deux exemples : un enfant victime de sévices se trouvant placé dans une situation de dépendance vis-à-vis de l'administration sera indemnisé[41], tandis que le vol d'une montre de marque Breitling ne place pas la victime dans une situation matérielle ou psychologique grave, ne s'agissant pas d'un objet de première nécessité[42].

L'intervention subsidiaire du FGTI

En matière de dommages matériels et de dommages corporels légers, l'intervention du FGTI est explicitement subsidiaire et réservée aux victimes qui ne peuvent « obtenir à un titre quelconque une réparation ou une indemnisation effective et suffisante de leur préjudice ». Cet « autre titre » peut être le responsable lui-même (s'il est connu, il faudra donc prouver son insolvabilité), un assureur, un organisme social, voire un autre organisme de garantie comme le FGAO.

Le montant de l'indemnité

L'article 706-14 al. 2 dispose que « l'indemnité est au maximum égale au triple du montant mensuel de ce plafond de ressources », soit pour 2008 la somme de 3984 euros. Notons que la Cour de cassation, dans un arrêt de 10 octobre 2002, a refusé la revalorisation du plafond de l'indemnité en fonction des charges de famille de la victime, contrairement au plafond de ressources[43].

La loi du 1^er juillet 2008 a ouvert un nouveau cas d'indemnisation pour les victimes d'un incendie de leur véhicule terrestre à moteur, en insérant un article 706-14-1 qui opère un renvoi partiel à l'article précédent, avec deux uniques nuances allant dans le sens d'une plus large indemnisation.

En premier lieu, la loi a supprimé, pour le cas particulier des véhicules terrestres à moteur, la condition de « situation matérielle ou psychologique grave » de la victime.

En second lieu, l'article 706-14-1 relève le plafond de ressources et place le curseur à 1,5 fois le plafond prévu par le premier alinéa de l'article 706-14, soit 1992 euros pour l'année 2008. Quant au montant de l'indemnité, l'absence de toute référence à la prise en compte, « le cas échéant, des charges de famille » laisse à penser qu'il ne devra pas être relevé selon ce critère, conformément à la jurisprudence précitée.

Le Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions est également chargé, comme son nom l'indique, d'indemniser les victimes d'acte de terrorisme. La genèse du dispositif actuel est à rechercher dans la vague d'attentats qui a frappé la France en 1986, conduisant au vote de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme. Les textes relatifs à ce régime figurent aujourd'hui dans le code des assurances, aux articles L. 126-1 à 3 et L. 422-1 et 2. Le système mis en place par le législateur organise une dichotomie entre l'indemnisation des dommages matériels, et l'indemnisation des dommages corporels. Les premiers sont obligatoirement garantis par l'assurance privée, et les seconds sont pleinement confiés à la solidarité nationale.

L'article L. 126-2 du code des assurances adopte la définition pénale du terrorisme, qui figure aux articles 421-1 et 421-2 du Code pénal. Il s'agit des « infractions en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur »[44].

La question de l'application dans le temps du dispositif a longtemps fait l'objet de controverses. D'abord limitée aux faits survenus postérieurement à son entrée en vigueur, elle a progressivement été rendue rétroactive par le législateur au 1^er janvier 1985[45] puis au 1^er janvier 1982[46], pour éviter toute discrimination inacceptable entre les victimes. Mais la Cour de cassation, dans un arrêt du 23 juin 1993[47], a balayé ces considérations et autorisé l'indemnisation de toutes les victimes sans considération de la date de l'attentat.

L'article L. 126-1 du code des assurances dispose que « les victimes d'actes de terrorisme commis sur le territoire national, les personnes de nationalité française victimes à l'étranger de ces mêmes actes ainsi que leurs ayants droit, quelle que soit leur nationalité, sont indemnisés dans les conditions définies aux articles L. 422-1 à L. 422-3. » Le premier de ces textes dispose que « la réparation intégrale des dommages résultant d'une atteinte à la personne est assurée par l'intermédiaire du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions ».

C'est donc en cas de dommages corporels causés par un acte de terrorisme que le FGTI est amené à intervenir. Comme en matière d'infractions, ce sont les victimes françaises d'une part, et les victimes de toute nationalité blessées ou tuées sur le territoire français d'autre part, qui seront indemnisées. Il s'agit d'un système direct déconnecté de toute responsabilité : le FGTI intervient à titre principal. Néanmoins, l'alinéa 2 précise que « la réparation peut être refusée ou son montant réduit à raison de la faute de la victime. » En matière de terrorisme, on suppose que le législateur vise ici l'auteur de l'attentat.

La procédure d'indemnisation par le FGTI est précisée par les articles R. 422-6 à 9 du code des assurances. L'article R. 422-6 prévoit la saisine du Fonds par le procureur de la République en cas de survenance d'un acte de terrorisme. Une victime s'estimant victime d'un tel acte peut également saisir directement le Fonds.

Là encore, une procédure d'offre d'indemnisation est prévue par les textes : l'article L. 422-2 prévoit que « le Fonds de garantie est tenu de présenter à toute victime une offre d'indemnisation dans un délai de trois mois à compter du jour où il reçoit de celle-ci la justification de ses préjudices ». Cette offre, précise l'article R. 422-8, tient compte de tous les chefs de préjudice, déduction faite des prestations indemnitaires déjà reçues des organismes sociaux énumérés à l'article 29 de la loi du 5 juillet 1985. Les sommes sont versées dans un délai d'un mois à compter de la décision. En amont, l'article L. 422-2 prévoit en outre le versement obligatoire d'une ou plusieurs provisions à la victime ou ses ayants droit, dans un délai d'un mois à compter de la demande.

L'offre débouche sur une transaction identique à celle prévue par la procédure d'offre en matière d'accident de la circulation. La transaction peut être dénoncée par la victime dans un délai de quinze jours. Si c'est le cas, ou si la transaction échoue, la procédure devient juridictionnelle et c'est un juge civil qui statuera au contentieux sur les dommages-intérêts dus à la victime. Soulignons que l'article L. 422-1 al. 3 du code des assurances prévoit que le FGTI « est subrogé dans les droits que possède la victime contre la personne responsable du dommage ».

Un an après les attentats du 13 novembre 2015, 170 avocats du Bareau de Paris publient un livre blanc recommandant la prise en compte du « préjudice d'angoisse » pour les personnes menacées mais non tuées et du « préjudice d'attente » de leurs proches sur le sort des personnes menacées[48]. En effet, l'accident ferroviaire d'Allinges en 2008 qui avait vu la collusion d'un train avec un car scolaire et l'accident de car de Puisseguin en octobre 2015 ont vu la reconnsaissance du préjudice « d'attente et d'inquiétude » par le jugement du 26 juin 2013 du tribunal correctionnel de Thonon[49] conforté par un accord amiable entre les familles de victimes et les assureurs dans le second cas[48]. Le secrétaire d'Etat chargé des victimes Juliette Méadel donne un accord de principe aux propositions du Livre blanc[48]. Toutefois la possible reconnaissance du préjudice d'angoisse pose la question des limites toujours plus grandes de l'indemnisation[49]. Si la définition du préjudice d'attente qui dédommagerait le « l'attente s'écoulant entre la connaissance de l'événement et la confirmation de proches sur le lieu de l'attaque (...) ou les circonstances éprouvantes dans lesquelles les victimes par ricochet ont été informées de l'état de santé / du décès » de la victime principale est sans conteste nouveau, tel n'est pas le cas du préjudice d'angoisse qui est décrit comme « une souffrance supplémentaire [résultant de la conscience] d'une mort imminente et de l'angoisse existante y afférent » car les victimes d'actes terroristes bénéficient depuis 1987 de la reconnaissance d'un « préjudice exceptionnel des victimes du terrorisme » pouvant couvrir en partie la notion d'angoisse[48].

• Commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI)
• Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages
• Association française des victimes du terrorisme

• (fr) Site officiel du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions
• (fr) « Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions » sur jurisques.com