Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages

Le législateur aurait pu confier cette nouvelle mission de protection à un Fonds ad hoc, voire au Fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d'assurance de personnes (FGAV) qui vit son champ d'intervention élargi. Il a finalement choisi de placer le FGAO au centre du dispositif de protection des assurés. On peut s'étonner d'un tel choix tant le risque couvert (la défaillance) semble rigoureusement identique. Deux filiales d'un même groupe financier, l'une opérant en assurance-vie, l'autre en assurance-dommages, seraient prises en charge par des entités différentes si elles venaient à défaillir.

Ce mécanisme favorise les souscripteurs et bénéficiaires de prestations de contrats d'assurance dont la souscription est rendue obligatoire par une disposition législative ou réglementaire contre la défaillance des entreprises d'assurance agréées en France et soumises au contrôle de l'État[9]. Sont exclus[10] de la couverture les contrats relatifs à certains biens spécifiques (corps de véhicules maritimes, fluviaux, aériens, spatiaux et ferroviaires) ou souscrits par certaines personnes (les personnes proches de l'entreprise, les autres assureurs, les établissements de crédit, et surtout les personnes morales ou physiques s'assurant pour leurs activités professionnelles).

Lorsque l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) estime qu'une entreprise d'assurances n'est plus en mesure de faire face à ses engagements[11], elle prévient le FGAO qui dispose de 15 jours pour lui adresser ses observations. Elle statue ensuite sur la saisine du Fonds et lui notifie sa décision de recourir ou non à lui. Lorsque c'est le cas, l'ACAM lance immédiatement un appel d'offres en vue du transfert de portefeuille de contrats de cette entreprise. Cette décision emporte retrait de tous les agréments administratifs de l'entreprise défaillante.

Le Fonds sera appelé à intervenir dans deux cas distincts : la procédure de transfert peut échouer totalement, ou la cession n'être que partielle. Pour les contrats qui n'ont pas pu être transférés, le Fonds interviendra dans tous les sinistres dont le fait générateur est intervenu entre le retrait de l'agrément et jusqu'au quarantième jour suivant celui-ci. La réclamation ne pourra intervenir que cinq ans après le retrait de l'agrément. Le Fonds garantit les droits des assurés, souscripteurs et bénéficiaires des contrats par des versements en tant que de besoin, dans la double limite des conditions particulières et d'un plafond fixé à 90 % de l'indemnité qui lui aurait été attribuée par l'assureur défaillant.

Le Fonds, enfin, est subrogé dans les droits des victimes à concurrence des sommes qu'il a versées et peut engager la responsabilité des dirigeants de l'entreprise d'assurance défaillante, et du responsable du dommage s'il a été amené à garantir la dette de responsabilité d'un tiers[12].

L'indemnisation des accidents de la circulation constitue la mission historique du Fonds de garantie. Cette mission a rapidement été complétée par la prise en charge des accidents liés à la chasse.

La victime, française, ressortissante de l'Union européenne ou résidant en France, doit être titulaire d'un droit à réparation contre un tiers[13] – on voit dès à présent poindre le spectre de la subsidiarité. Sont exclues toutes les personnes n'ayant aucun débiteur et notamment celles qui sont « responsables » de leur propre dommage. On pense principalement au conducteur seul impliqué dans un accident de la circulation.

Ce responsable doit être inconnu, ou connu mais non assuré. Cette absence d'assurance peut exister ab initio si le responsable n'a souscrit aucun contrat, ou si celui-ci a été résilié. Elle peut également être invoquée par l'assureur après le sinistre, qui cherchera à obtenir la nullité du contrat ou qui prouvera la suspension du contrat ou de la garantie[14].

L'accident doit avoir eu lieu sur le territoire métropolitain, dans les DOM ou à Mayotte[15], limitation incohérente qui n'est pas sans poser problème lorsque l'accident survient à l'étranger. Il peut s'agir d'un accident impliquant un véhicule terrestre à moteur, dans un lieu public ou privé[16]. Le FGAO peut également indemniser le dommage subi par une personne, résultant d'un accident causé par une personne circulant sur le sol ou un animal[17]. Le Fonds n'est pas tenu lorsque la faute et le dommage sont intentionnels[18].

Enfin, tous les dommages ne sont pas indemnisés par le Fonds. Si les dommages corporels (personnels et économiques) sont indemnisés sans limite, les dommages matériels ne sont indemnisés qu'à certaines conditions. En matière d'accident automobile ou d'accident causé par une personne circulant sur le sol, la victime ne sera pas indemnisée de son préjudice matériel si l'auteur est inconnu et que l'accident n'a entraîné aucune conséquence corporelle – ce sont les risques de fraude que cherche ici à limiter le législateur. Pour les mêmes raisons, la condition est identique dès lors que l'accident a été causé par un animal inconnu. Enfin, l'article A. 421-1-1 du code des assurances plafonne l'indemnité due au titre des dommages matériel à 1 million d'euros par sinistre.

En matière de saisine du Fonds, l'article L. 421-6 du code des assurances renvoie les questions purement techniques au pouvoir réglementaire. Distinguons les considérations générales de certaines questions particulières, selon que l'auteur est inconnu, ou connu mais non assuré, ou à la garantie contestée.

• Dans tous les cas, la saisine du Fonds s'effectue par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette lettre doit contenir tous les éléments permettant au FGAO de constater que le demandeur remplit les conditions de fond ci-dessus énoncées, notamment en matière d'établissement de la responsabilité d'un tiers[19]. La loi Badinter du 5 juillet 1985 a assimilé le Fonds de garantie à un assureur et lui a imposé le respect de la procédure d'indemnisation en matière d'offre et de délais d'indemnisation[20].
• Lorsque l'auteur est inconnu, cette circonstance doit nécessairement apparaître sur le procès-verbal établi par les forces de l'ordre[21], lequel doit nécessairement être transmis au Fonds de garantie dans les dix jours[22]. À peine de forclusion, les victimes ou leurs ayants droit disposent de trois ans à compter de l'accident pour adresser une demande au Fonds, et de cinq ans pour trouver un accord ou intenter une action en justice.
• Lorsque l'auteur est connu mais non assuré, là encore, le procès-verbal le signale et il est obligatoirement transmis au Fonds. La victime doit, avant toute demande adressée au Fonds et dans un délai de cinq ans à compter de l'accident, soit intenter une action en justice contre le responsable et en informer le Fonds[23], soit conclure une transaction[24], laquelle doit être notifiée au Fonds dans le délai d'un mois[25]. La demande d'indemnité doit être adressée dans l'année qui suit la transaction ou la décision de justice définitive[26].
• Si le responsable est connu et assuré, le Fonds n'intervient pas. En effet, la loi PACTE du 22 mai 2019 modifie l'article L 211-7-1 du Code des assurances, rendant inopposable aux victimes les nullités de contrat pour fausse déclaration intentionnelle en assurance automobile et réduisant ainsi le périmètre d'intervention du FGAO dans les cas de contestation de garantie automobile. Ce sont désormais les assureurs qui interviennent auprès des personnes victimes dans ce cas de figure, recentrant l'action du FGAO au profit des victimes qui n'ont d'autre recours que la solidarité nationale.

Le FGAO est aujourd'hui régi par les articles L. 421-1 à L. 421-17, R. 421-1 à R. 423-18 et A. 421-1 à A. 421-3 du code des assurances.

L'article L. 421-1 du code des assurances est très clair à ce sujet : « le Fonds de Garantie paie les indemnités qui ne peuvent être prises en charge à aucun autre titre ». Le Fonds n'intervenant qu'à titre subsidiaire, toute la question se focalise sur la définition réelle de « l'autre titre ». La victime ne peut obtenir une indemnité si son préjudice a déjà été réparé par son assureur de choses, ou par un éventuel tiers payeur, dès lors que ces prestations ont un caractère indemnitaire[27]. Dès lors qu'un assureur est susceptible d'intervenir à n'importe quel titre, le Fonds sera mis hors de cause et ne pourra en aucun cas être condamné au titre de la contribution à la dette.

Une loi n^o 66-497 du 11 juillet 1966, complétée par un décret n^o 68-170 du 19 février 1968, a élargi les attributions du Fonds en y intégrant les accidents de chasse. Cette extension de compétence a d'ailleurs entraîné un changement de dénomination du Fonds, passé de "Fonds de garantie automobile" à "Fonds de garantie contre les accidents de la circulation et de chasse". Le fait générateur de l'intervention du Fonds est caractérisé par un acte de chasse. Celui-ci, qui n'est pas défini par la loi, est généralement défini comme la recherche, la poursuite et la capture du gibier.

Le régime n'est pas applicable en Guyane et ne permet que l'indemnisation des dommages corporels. Sous ces deux réserves, les dispositions réglementaires[28] renvoient pour une bonne part au régime des accidents de la circulation.

La loi n^o 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages en découlant, répond au traumatisme causé par l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, le 21 septembre 2001. Elle a créé, à travers les articles L. 128-1 et suivants du code des assurances, une série de dispositions calquées sur le régime des catastrophes naturelles et notamment l'inclusion obligatoire, dans les contrats d'assurance dommage couvrant les lieux à usage d'habitation et les véhicules terrestres à moteur des particuliers, d'une garantie des dommages causés par une catastrophe technologique.

La catastrophe technologique constitue le résultat d'un accident survenu dans une installation classée, soit soumise à déclaration, soit soumise à autorisation administrative. Cet accident doit avoir endommagé et rendus inhabitables « plus de cinq cents logements ». L’état de catastrophe technologique est constaté dans un délai maximal de quinze jours par arrêté conjoint du ministre de l’Économie, du Ministre chargé de la Sécurité Civile et du Ministre de l’Environnement.

L'article L. 421-16 du code des assurances prévoyait que les personnes non assurées victimes d'une catastrophe technologique seraient indemnisées de leurs dommages immobiliers par le FGAO. Cette indemnisation était plafonnée à 100 000 €. Cette mission du FGAO a été supprimée par la Loi PACTE du 22 mai 2019. L'article 208 a modifié le code des assurances avec l'abrogation de l'article L. 421-16.

L'article L. 421-17, qui résulte lui aussi de la loi du 30 juillet 2003, prévoit l'indemnisation des dommages à l'habitation principale, survenus à compter du 1^er septembre 1998, lorsqu'ils résultent « d'une activité minière présente ou passée ». Cette indemnisation est intégrale à concurrence d'un plafond de 300 000 €. Tout propriétaire d'un bien à usage d’habitation principale, qu’il y habite ou que ces immeubles soient loués à des particuliers, peut saisir le Fonds de Garantie. La réparation intégrale doit permettre au propriétaire de l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d’un immeuble de consistance et de confort équivalents. Si ces dommages sont assurés, l’indemnisation versée par le Fonds de Garantie vient en complément de celle qui est due par l’assureur. La victime qui souhaite saisir le Fonds de Garantie doit le faire dans les six mois qui suivent la manifestation des dommages et adresser, avec sa déclaration, les documents justifiant sa qualité à agir.

La loi de sécurité financière du Modèle:Date-1 août 2003 a créé un mécanisme en vue de renforcer la sécurité des assurés, en reproduisant pour certaines assurances de dommages le système mis en place en 1999 pour les assurances de personnes. C'est le FGAO, renommé pour l'occasion, qui s'est vu confier la responsabilité de ce dispositif.

L'ordonnance du 27 novembre 2017 a reformé la mission de prise en charge des victimes de la défaillance d'entreprises d'assurance françaises ou exerçant en libre prestation de service en France (ou libre établissement). L'intervention du FGAO est recentrée sur deux branches d'assurances : la RC automobile et la garantie dommages-ouvrage.

Il existe en Belgique un équivalent du FGAO. Il s'agit du Fonds commun de garantie belge (FCGB), dont le rôle est d'indemniser les victimes d’accidents en l’absence d’une assurance responsabilité civile[29]. Constitué en 1957 sous le statut s'association, le FCGB détient désormais des compétences spécifiques encadrées par la loi concernant l’assurance automobile obligatoire et de l’indemnisation des victimes d’accidents. Le Fonds exerce également des missions de garantie automobile, d’indemnisation et de centre d’information au sens de la Directive 2009/103/CE[30].

• Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI)
• Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA)
• Fonds de garantie des assurés contre la défaillance de sociétés d'assurance de personnes
• Commission d'indemnisation des victimes d'infractions
• Fichier des véhicules assurés

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