Droit au logement en France

Le droit au logement est considéré comme découlant, en France, de la rédaction des 10^e et 11^e alinéas du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui fait partie de textes à valeur constitutionnelle :

10. La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.

11. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence.

Cité par la loi Quilliot du 22 juin 1982 (« Le droit à l'habitat est un droit fondamental »), puis par la loi Mermaz du 6 juillet 1989[1], le droit au logement est l'objet principal de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement[2], dite loi Besson. Cette loi affirme que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation ». Ce droit ne signifie pas que la nation a l'obligation de fournir un logement à toute personne qui en fait la demande, mais qu'elle doit apporter une aide, dans les conditions prévues par ladite loi, aux personnes qui remplissent les conditions pour en bénéficier.

Dans sa décision du 19 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a considéré que « la possibilité de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle »[3]. Enfin, la jurisprudence l'a rendu invocable dans certains cas précis, notamment lors d'une demande d'expulsion de Gens du voyage dans une commune de plus de 5 000 habitants n'ayant aucun terrain d'accueil[4].

Le droit au logement est réaffirmé dans la loi du 31 mai 1990 par son article 1 : « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». La loi SRU du 13 décembre 2000 précise lui la notion de « logement décent ».

Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a proposé dans plusieurs de ses rapports annuels[5] de rendre le droit au logement opposable devant les tribunaux. Au-delà de l'obligation de moyens imposée par la loi Besson, il était proposé de créer une obligation de résultat : les groupements intercommunaux seraient responsables, par délégation de l'État, de la garantie du droit au logement. Cette idée a été reprise par le gouvernement Raffarin et par plusieurs candidats à l'élection présidentielle de 2007 dont Ségolène Royal (inscrit dans le projet socialiste[6]) et Nicolas Sarkozy (en son seul nom[7]).

Le droit international propose cependant la possibilité de plaider l'inconventionnalité du droit interne au regard des engagements internationaux de la France.

L'adjectif « opposable », dans son sens juridique, est apparu en 1845. Il signifie : « que l'on peut faire valoir contre autrui ». La revendication d'un droit au logement opposable a remplacé à partir de 2003 dans le discours politique celle d'une « Couverture logement universelle », prônée en 2001 par le Conseil national de l'habitat. Le droit au logement opposable permettrait aux personnes sans domicile de recourir auprès des autorités pour le faire appliquer, de manière d'abord amiable, puis juridictionnelle.

L'expression est apparue en 2002 dans un rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, qui proposait de créer « une obligation de résultat juridiquement opposable » pour le droit au logement.

À la suite de la plate-forme pour le droit au logement opposable élaborée en octobre 2003 sous l'égide d'ATD Quart Monde, une manifestation pour le droit au logement opposable a été organisée le 5 juin 2004 dans plusieurs villes de France. Une plate-forme nationale pour un DALO a été constituée autour d'ATD Quart Monde par 51 associations[8].

Le DALO est redevenu d'actualité notamment après les incendies mortels de l'été 2005 dans des immeubles abritant des mal-logés, comme boulevard Vincent-Auriol (26 août 2005)[9]. Une proposition de loi déposée le 28 septembre 2005 par Christine Boutin était restée sans suite[10]. En mai 2006, le gouvernement a annoncé le principe de l'expérimentation volontaire de ce droit par les collectivités locales, après proposition du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ; expérimentation restée sans suite concrète à la fin 2006. Le gouvernement avait, en revanche, rejeté le DALO proposé par les parlementaires socialistes le 11 avril 2006, au cours des débats sur la loi Engagement national pour le logement; le ministre de la Cohésion sociale, Jean-Louis Borloo, ayant alors jugé cette initiative « prématurée et irréaliste »[11].

La médiatisation du droit au logement opposable est en grande partie liée à l'action débutée le 16 décembre 2006 de l'association Les Enfants de Don Quichotte qui a organisé un campement de tentes le long du canal Saint-Martin à Paris, repris avec une audience moindre dans une dizaine de villes de province[12].

Le projet de loi de 2007 demandé par le Président de la République le 31 décembre 2006, tel qu'ébauché par le député UMP Georges Fenech, prévoirait des « moyens convenables de logement », mais pas précisément un logement ; il interpelle la collectivité, mais l'imprécision de ce terme rend difficile d'identifier l'interlocuteur responsable : État ou une (laquelle ?) collectivité territoriale ?

Le texte instituant le droit au logement opposable entrerait en vigueur en deux étapes. Depuis le 1^er janvier 2008, il concerne les personnes dans les situations les plus difficiles : sans domicile fixe, travailleurs pauvres, femmes isolées avec enfants, personnes en logement indigne ou insalubre. Depuis le 1^er janvier 2012, la loi concerne toute personne éligible aux logements sociaux[13].

Malgré le manque de considération de sa ministre Catherine Vautrin, répondant à l'émotion face aux difficultés de logement subies par des salariés précaires et à l'interpellation de nombreux responsables politiques[14], le président de la République Jacques Chirac a demandé lors de ses vœux du 31 décembre 2006[15] de faire voter un texte créant le DALO avant la fin de son mandat.

C'est ce qui fut fait avec la loi n^o 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, publiée au Journal officiel du 6 mars 2007[16].

Le comité de suivi de la mise en œuvre du logement opposable a été mis en place le 5 juillet 2007 par le ministre du Logement et de la Ville, Christine Boutin en présence de son président, Xavier Emmanuelli. Il devrait être saisi des projets de décrets d'application, notamment de ceux relatifs à la mise en place du recours administratif préalable à la saisine du tribunal[17].

Pour pouvoir bénéficier du droit à un logement décent et indépendant garanti par l'État, il faut en premier lieu :

• être de nationalité française, ou résider sur le territoire français de façon régulière (sans condition d'ancienneté de son titre de séjour ou carte de résidence) et dans les conditions de permanence définies par les articles R.300-1 et R.300-2 du code de la construction et de l'habitation ;
• ne pas être en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant et de s'y maintenir (différentes évaluations estiment le nombre de ménages dans cette situation de l'ordre de 600 000, soit 1 700 000 personnes, au regard du seul critère des conditions de logement) ;
• avoir déposé une demande de logement social (HLM) et disposer d'une attestation d'enregistrement départementale de cette demande (« numéro unique ») ;
• être de « bonne foi »[18].

Les personnes susceptibles d'être reconnues au titre du droit au logement opposable doivent répondre à un ou plusieurs des 7 critères suivants :

• être dépourvu de logement ;
• être menacé d'expulsion sans relogement ;
• être hébergé dans une structure d'hébergement ou une résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) de façon continue depuis plus de 6 mois ou logé temporairement dans un logement de transition ou un logement foyer depuis plus de 18 mois ;
• être logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;
• être logé dans un logement ne présentant pas d'éléments d'équipement et de confort exigés (absence de chauffage, eau potable...), à condition d'avoir à sa charge au moins un enfant mineur ou une personne handicapée ou de présenter soi-même un handicap (=logement indécent) ;
• être dans un logement suroccupé ;
• être demandeur de logement social depuis un délai supérieur au « délai anormalement long » (ce délai varie d'un département à l'autre) sans avoir reçu de proposition de logement adaptée[19].

La démarche s’articule en trois étapes :

• constitution de la demande ;
• examen de la situation du demandeur par la commission de médiation ;
• si la commission juge la demande recevable, le préfet est chargé de trouver un logement. S’il n’y parvient pas, un recours devant le tribunal administratif est possible.

Dépôt de la demande

La demande doit être adressée au Secrétariat de la commission de médiation du droit au logement du département. Si le dossier est reconnu complet, un accusé de réception sera délivré par le secrétariat de la commission.

Délais de réponse

• Pour un logement :
  Lorsqu’elle est saisie d’une demande de logement, la commission de médiation rend sa décision dans un délai de trois mois au plus à compter de l’accusé de réception du dossier (six mois pour les départements avec une population supérieure à 1 million et pour les départements d'outre-mer)[20].
• Pour un hébergement :
  Lorsqu’elle est saisie d’une demande d’accueil dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, la commission rend sa décision dans un délai de 6 semaines à compter de l’accusé de réception de cette demande.

Notification de la décision

La décision de la commission de médiation est notifiée à l’intéressé(e) par écrit. Si la commission considère que le demandeur n’est pas prioritaire, elle en indique les motifs.

Le demandeur désigné comme prioritaire par la commission de médiation et qui n’aura pas obtenu de proposition de logement ou d’hébergement à l’issue du délai de réponse accordé au préfet peut, à partir du 1^er décembre 2008, engager un recours contentieux devant le tribunal administratif pour faire valoir son droit au logement ou à l’hébergement[21].

Pour Martin Hirsch (Emmaüs-France), « il ne suffit pas de le proclamer pour le faire ». Il faut, selon lui, d'abord « privilégier les logements très sociaux et privilégier la solidarité entre les villes pauvres et les villes riches » et « accepter qu'il y ait des gens de milieux défavorisés à côté des quartiers plus aisés ». Il est rejoint en ce sens par le délégué général de la Fondation Abbé-Pierre, Patrick Doutreligne : la prise de position de Jacques Chirac est « positive, mais il faut attendre, pour que cela ne soit pas juste un slogan »[22].

Le Secours catholique s'est « réjoui » mais « sera attentif au suivi et à la mise en application de ces mesures en 2007, et s’engage à faire partie du comité de suivi de ce programme »[23].

Pour l'ancienne ministre du Logement PS Marie-Noëlle Lienemann : « Cette opposabilité doit être universelle et ne saurait se limiter à un droit à l’hébergement. En effet, les mal-logés ne sont pas seulement les SDF, qui, bien sûr, doivent immédiatement se voir offrir un hébergement permanent et durable en vue d’obtenir un logement. Mais, il faut, aussi, répondre à toutes celles et ceux qui vivent dans un habitat insalubre, ou entassés dans des logements trop exigus, qui subissent une cohabitation forcée, etc. Mais qu’on ne s’y trompe pas, l’obligation de résultats ne sera atteinte qu’au prix d’importants moyens consacrés au logement (...) ».

Ségolène Royal, bien qu'elle approuve le principe de ce droit, estime, compte tenu de la pénurie d'habitations à loyers accessibles, que la réforme du gouvernement « n'est pas applicable ». « C'est une forme de tromperie »[24]. Dans un discours du 11 février 2007 devant les militants socialistes, François Hollande a tourné en ridicule la reconnaissance du droit opposable par le gouvernement pour son irréalisme.

Le vice-président de la Région Île-de-France chargé du logement Jean-Luc Laurent (MRC) y voit lui aussi le risque d'un leurre par « une nouvelle défausse de l'État vers les collectivités locales ». Si la région IDF demande depuis à être reconnue autorité organisatrice, « nous ne sommes prêts à accepter cette nouvelle compétence que si l'État transfère tous les moyens financiers correspondants »[25].

À la suite de la proposition de Jacques Chirac, l'UMP est devenue un soutien du DALO : « la pénurie de logements puisse devenir une cause de plainte en justice de manière à débloquer un certain nombre d'initiatives à la fois locales et nationales en faveur du logement car il existe aujourd'hui encore trop de freins », mais « l'idée est de libérer les initiatives et certainement pas de créer du conflit. » L'UMP déclare : « Promouvoir une France des propriétaires »[26].

Jean-Marie Le Pen (FN) a dénoncé le DALO : « Le droit au logement opposable, c'est une violation très directe du droit de la propriété, qui est non seulement garanti dans la Constitution mais qui est même un des quatre droits de l'homme de la révolution de 1789 »[27].

« Le droit au logement opposable, c'est une très belle idée, sauf que c'est très dangereux pour notre pays », a jugé Guillaume Peltier pour le MPF. « Ça va faire glisser la société française vers une société de la dépense publique : qui va payer ? »[28].

Pour Vincent Bénard, analyste à l'Institut Turgot, le droit opposable au logement est un « droit sans contrepartie » qui entretient l'idée fausse que l'État peut apporter une réponse à tout. La loi DALO étendrait le logement social à des limites telles que l'État serait de toute façon incapable d'y répondre étant donné sa situation financière ; Bénard[29] considère que le problème essentiel est celui de l'offre insuffisante de logements qui ne peut être réglé que par une libération des contraintes pesant sur le foncier avec, entre autres, les plans locaux d'urbanisme, comme le reconnaît Bernard Seillier, rapporteur au Sénat du projet de loi DALO[30]. Pour Bénard, la crise actuelle du logement est due à cette trop forte intervention de l'État qui dissuade le marché de répondre à la demande existante.

Le 20 mai 2008, le tribunal administratif de Paris a reconnu le droit opposable au logement (DALO) dans une ordonnance rendue au bénéfice d'une famille mal logée qui contestait le rejet de son dossier par la préfecture[31].

Un premier bilan à l'échelle de la petite couronne de l'Île-de-France, 6 mois après l'entrée en vigueur du dispositif, permet de constater des effets positifs mais très limités au regard de l'importance des besoins.

• À Paris, 7200 demandes ont été déposés et 10 familles relogées
• Dans les Hauts-de-Seine, 1779 demandes déposées, 6 familles relogées
• En Seine-Saint-Denis, 2685 dossiers déposés, 122 propositions de logements par la commission, 46 familles relogées

Comme l'indique Edwige Le Net, responsable départementale de l'association française Droit au logement — le DAL —, « La procédure DALO vise à écrémer au maximum les demandeurs et, par la même occasion, à les décourager. C'est un dispositif en entonnoir avec des filtres successifs pour que ne soit accepté en commission que le nombre de dossiers équivalant aux possibilités de relogements », ce qui est confirmé implicitement par la Préfète déléguée à l'égalité des chances de Seine-Saint-Denis, « Au regard du nombre de demandes, un jeune couple qui vit chez ses parents n'est pas considéré comme prioritaire, même si sa demande est légitime. En Seine-Saint-Denis, seuls les plus prioritaires des prioritaires sont éligibles au DALO »[32].

En effet, l'offre de logement reste insuffisante et l'instauration du DALO n'y change rien, voire aggrave la crise par ses effets pervers selon les auteurs libéraux[33].

Pour la mise en œuvre du DALO, un nouveau fichier informatisé est créé. L'arrêté du 24 juillet 2009 autorise « la création par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, chargé des technologies vertes et des négociations sur le climat (direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages), d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « DALO » ». Un second fichier est également créé afin de compiler des statistiques, le DALORIF.

À cause de la pression du risque de recours (ainsi que de l'obligation de moyens et de résultats de la part de l’État), inscrire l’opposabilité dans la loi, a permis une profonde évolution des politiques publiques, en particulier concernant l’offre de logement disponible à l’attention des publics défavorisés. Notamment, l’État a lancé une « reconquête de ses logements », c'est-à-dire une reconquête des contingents préfectoraux qui n’étaient que partiellement gérés. Depuis la loi Molle de 2009, 25 % des attributions d’Action logement sont réservés aux publics prioritaires. Cependant, seuls « 123 000 demandeurs ont été relogés » de 2008 à 2016 dans le cadre du droit à un logement opposable alors que « plus de 215 000 décisions favorables ont été rendues par les commissions de médiation »[39].

Cependant, malgré un contexte récent d’aggravation de la crise du logement, le nombre de ménages reconnus au titre du droit au logement opposable est en baisse depuis 2014. Selon le comité de suivi, cette situation est due à de pratiques de plus en plus restrictives des commissions de médiation chargées d’instruire les recours. Ceci entraîne une baisse du dépôt du nombre de recours, ce qui met en péril l’existence même du droit au logement opposable dans certains territoires[40].

Depuis plusieurs années, le HCLPD et le Comité de suivi du Dalo constatent que l’offre de logement destinée aux ménages reconnus au titre du Dalo n’est que partiellement mobilisée. Le contingent de logements de l’État n’est pas pleinement utilisé, l’objectif prévu par la loi de 25 % d’attributions d’Action Logement n’atteint en réalité que 8 ou 9 %[41], et la mobilisation du parc privé à travers les logements conventionnés reste à un niveau dérisoire[38].