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Pacte de stabilité et de croissance

Le pacte de stabilité et de croissance, ou PSC, désigne un ensemble de critères que les États de la zone euro se sont engagés à respecter vis-à-vis de leurs partenaires. C'est l’instrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits publics excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires — sauf exceptions temporaires accordées en cas de crises économiques sous réserves de politiques structurelles engagées, comme pour la France et l'Allemagne en 2008 et en 2020 (crise due à la pandémie du Covid 19)

Le PSC est fondé sur les articles 121 (ex-article 99 TCE) et 126 (ex-article 104 TCE)[1] du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Adopté au Conseil européen d’Amsterdam le , ce pacte a acquis une valeur normative par deux règlements du Conseil de l'Union européenne du . Le PSC prolonge l’effort de réduction des déficits publics engagé en vue de l’adhésion à l’Union économique et monétaire (UEM) et l'institution de l'euro. Cependant, contrairement à la politique monétaire, la politique budgétaire demeure une compétence nationale.

Dispositions

Situation fin 2016 :
  • Pays respectant les critères de Maastricht.
  • Pays respectant les critères sur un point seulement.
  • Pays avec dette et dĂ©ficit public modĂ©rĂ©s.
  • Pays avec dĂ©ficit public modĂ©rĂ©.
  • Pays avec dette et dĂ©ficit public forts.
  • Pays avec dĂ©ficit et dette très forts, pays en difficultĂ©.
.

Le PSC comporte deux types de dispositions :

La surveillance multilatérale
disposition préventive : les États de la zone euro présentent leurs objectifs budgétaires à moyen terme dans un programme de stabilité actualisé chaque année. Un système d’alerte rapide permet au Conseil ECOFIN, réunissant les ministres de l’Économie et des finances de l’Union, d’adresser une recommandation à un État en cas de dérapage budgétaire.
La procédure de déficit excessif
disposition dissuasive. Elle est enclenchée dès qu’un État membre dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

Au , sur les 27 États membres de l'Union européenne, 24 font l'objet d'une procédure pour déficit excessif (dont 15 des 17 États ayant adopté l'euro). La France fait partie des États de la zone euro dont le déficit public en 2010 a été le plus élevé[2].

RĂ©forme de 2005

Lors du Conseil européen des 22 et , les chefs d'État et de gouvernement de l'UE ont décidé de réviser le pacte de stabilité et de croissance. Selon la nouvelle mouture du pacte, les États membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3 % et à 60 % du PIB.

Cependant les conditions du pacte ont été assouplies sur plusieurs points : les États membres pourront ainsi échapper à une « procédure de déficit excessif » dès lors qu'ils se trouvent en situation de récession alors que cette exemption n'était jusqu'alors accordée qu'aux États frappés par une crise de croissance sévère (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB). La décision d'engager une procédure de déficit excessif ne sera en outre prise qu'après examen d'un certain nombre de « facteurs pertinents », susceptibles d'entraîner la suspension de la procédure, et les délais seront également allongés.

On notera toutefois que la réforme du PSC de mars 2005 constitue un simple accord politique, puisque le Conseil européen n'a pas compétence pour modifier un règlement du Conseil de l'Union européenne. Les deux règlements du fondant le PSC demeurent donc toujours en vigueur dans leur rédaction initiale.

Pacte de stabilité et de croissance renforcé et « six-pack »

On appelle « six-pack »[1] un ensemble de cinq règlements et d'une directive proposés par la Commission européenne et approuvés par les 27 États membres et le Parlement européen en . Ce renforcement tient compte, entre autres, des variations des prix de l'immobilier (moins de 6 %) et du taux d'endettement public (inférieur à 130 % du PIB). Il fait suite à la double crise de 2008-2010 et aux problèmes internes de l'Espagne et de l'Irlande.

Volet budgétaire

À partir de , si les pays qui sont en procédure de déficit excessif (PDE) (23 sur 27 pays en ) ne se conforment pas aux recommandations que le Conseil leur a adressées, le Conseil, sur recommandation de la Commission européenne, leur adressera des sanctions, sauf si une majorité qualifiée d'États s'y oppose[3]. Il s'agit là d'une nouvelle procédure de prise de décision, appelée "majorité inversée"[4] - [5] - [6].

Par ailleurs, les États doivent avoir un objectif à moyen terme (OMT) qui permet de garantir la viabilité des finances publiques. Celui-ci, qui consiste à prévoir un retour à l'équilibre structurel des comptes publics (déficit structurel limité à 1 % du PIB) est défini par la Commission européenne pour chaque État. Il ne s'agit pas de limiter les dépenses, mais de s'assurer qu'il y ait des recettes équivalentes en face. Le pacte de stabilité réformé permet une meilleure surveillance des pays avec, en cas de difficultés graves, la possibilité de prendre des sanctions[3].

En effet, les deux volets historiques du Pacte de stabilité sont réformés :

Volet préventif[6] - [4]
Modifié afin d'approfondir la surveillance des budgets des États membres et d'introduire un mécanisme d'incitation (sanction) en cas de non-respect de l'objectif budgétaire imposé par l'Union.
Volet correctif[7] - [5]
Modifié afin de renforcer les sanctions en cas de déficits excessifs.

Volet dette

Les pays qui ont une dette qui dépasse 60 % du PIB feront l'objet d'une PDE (procédure de déficit excessif) s'ils ne réduisent pas d'un vingtième par an (sur une moyenne de trois ans) l'écart entre leur taux d'endettement et la valeur de référence de 60 %[3] (article 2 du règlement no 1467/97).

Volet déséquilibres macroéconomiques

Les crises des dettes publiques grecque, espagnole et portugaise ne sont pas liées seulement au problème de déficit budgétaire mais également à des problèmes de compétitivité ; pour l'Espagne, une importante bulle immobilière a également eu un fort impact sur l’économie du pays[8].

Aussi, pour prévenir ce type de déséquilibre macroéconomique, un système d'alerte précoce a été mis en place. Si les pays présentent des déséquilibres importants, une procédure pour déséquilibre excessif[9] peut être lancée et des sanctions pourront être prises à l'encontre des États. Il repose sur une série d'indicateurs :

  • moyenne mobile sur trois ans de la balance des transactions courantes en pourcentage du PIB (dans une fourchette comprise entre +6 % et -4 % du PIB)[3];:
  • Ă©volution des parts de marchĂ© Ă  l'exportation, mesurĂ©e en valeur (sur cinq annĂ©es, avec un seuil de -6 %);
  • Ă©volution sur trois ans des coĂ»ts unitaires nominaux de la main-d'Ĺ“uvre (seuils de +9 % pour les pays de la zone euro, de +12 % pour les États hors zone euro);
  • variation sur trois ans des taux de change rĂ©els effectifs sur la base de dĂ©flateurs IPCH/IPC, par rapport Ă  35 autres pays industriels (seuils de -/+5 % pour les pays de la zone euro, de -/+11 % pour les pays hors zone euro);
  • dette du secteur privĂ© en % du PIB (seuil de 160 %);
  • flux de crĂ©dit dans le secteur privĂ© en % du PIB (seuil de 15 %);
  • variations en glissement annuel des prix de l'immobilier par rapport Ă  un dĂ©flateur de la consommation calculĂ© par Eurostat (seuil de 6 %);
  • dette du secteur des administrations publiques en % du PIB (seuil de 60 %);
  • moyenne mobile sur trois ans du taux de chĂ´mage (seuil de 10 %).

Pacte de stabilité et le Pacte budgétaire européen (TSCG)

Lors du Sommet du , les États européens se sont engagés dans la négociation d'un nouveau Traité renforçant davantage la discipline budgétaire. Le Royaume-Uni et la République Tchèque ayant refusé de prendre part à la signature, la voie communautaire a dû être abandonnée au profit de la voie intergouvernementale. Établi sous sa forme définitive lors du Conseil informel du , les chefs d’État ont signé le Traité lors du Sommet du . Ratifié par au moins 12 États membres de la zone euro, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'UEM (TSCG) a pu entrer en vigueur le .

Les règles comptables inscrites dans le TSCG existent déjà dans le droit européen[2].

L’obligation de réduire d’un vingtième par an la dette supérieure à 60 % du PIB est déjà prescrite par l’article 2 du règlement n°1467/97. Cette disposition a été introduite par le règlement n°1177/2011 du (réforme dite du « Six-Pack »).

Quant au déficit structurel, plafonné à 0,5 % du PIB par le Pacte, il est déjà limité à 1 % du PIB par les Traités européens. En outre, la réforme du « Six-Pack » a mis en place un « Objectif [budgétaire] à moyen terme » (OMT) défini par la Commission européenne pour chaque État. En France, cet OMT oblige l’État à retrouver l’équilibre structurel de ses comptes publics, soit un déficit structurel limité à 0 %. En d’autres termes, le présent Pacte budgétaire n’implique pas de mesures budgétaires plus contraignantes pour la France que celles déjà en vigueur au titre du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

L’intérêt de ce nouveau traité (TSCG) est de modifier le niveau juridique applicable. Désormais les règles comptables ne seront plus uniquement inscrites dans les Traités européens mais directement dans le droit national des Etats ratifiant le Pacte[10].

« Two-pack Â»

Ă€ l'instar du « six-pack Â», deux nouveaux règlements europĂ©ens sont en cours d'Ă©laboration. Ils visent Ă  introduire un contrĂ´le beaucoup plus strict des États de la zone euro en difficultĂ©, notamment ceux souhaitant bĂ©nĂ©ficier d'une assistance financière. Aussi, ils visent Ă  encadrer encore davantage le processus d'Ă©laboration des budgets nationaux.

Ces deux textes sont intitulés :

  • le règlement relatif au renforcement de la surveillance Ă©conomique et budgĂ©taire des États membres connaissant ou risquant de connaĂ®tre de sĂ©rieuses difficultĂ©s du point de vue de leur stabilitĂ© financière au sein de la zone euro[11],
  • le règlement Ă©tablissant des dispositions communes pour le suivi et l'Ă©valuation des projets de plans budgĂ©taires et pour la correction des dĂ©ficits excessifs dans les États membres de la zone euro[12].

Dans ce dernier, des mesures phares sont annoncées. Les États devront notamment :

  • inscrire dans leur « processus budgĂ©taire national » un « objectif budgĂ©taire Ă  moyen terme » respectant les critères du PSC. Ces règles devront ĂŞtre intĂ©grĂ©es dans un texte Ă  caractère contraignant, de prĂ©fĂ©rence constitutionnel.
  • mettre en place un conseil budgĂ©taire « indĂ©pendant » chargĂ© de surveiller la mise en Ĺ“uvre de cet « objectif budgĂ©taire Ă  moyen terme ».

Ces deux premières réformes, jugées contraire au principe de subsidiarité par le Sénat français[13], seraient abandonnées. Elles se retrouvent toutefois dans l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'UEM (TSCG).

  • remettre, avec le programme de stabilitĂ©, un plan budgĂ©taire Ă  moyen terme (avant le ).
  • communiquer Ă  la Commission leur projet de loi de finances (« plan budgĂ©taire ») avant le . Si la Commission estime que ce plan prĂ©sente un « manquement particulièrement grave », elle pourra en demander la rĂ©vision dans un dĂ©lai de 15 jours. Si nĂ©cessaire, la Commission pourra Ă©galement adopter un avis avant le . Celui-ci pourra ĂŞtre prĂ©sentĂ© au Parlement national, si celui-ci en fait la demande.

Ces deux projets de règlement ont été publiés par la Commission européenne le et approuvés par le Conseil des ministres des finances (EcoFin) le [14]. Ces projets, amendés par les eurodéputés, ont été approuvés en séance plénière le . Parmi les modifications introduites par les députés, la plus notable était sans aucun doute l'ajout d'un chapitre III au règlement « suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires » - chapitre consacré à la gestion de la dette et demandant notamment la création d'un fonds européen d'amortissement (FEA) – appelé communément « fonds de rédemption ». Un ajout négocié au Parlement pour recevoir le vote favorable des parlementaires socialistes sur les deux projets de règlements.

Pour autant, la création d'un tel fonds de rédemption ne satisfaisait ni les eurodéputés de droite, ni le Conseil européen. Depuis lors, des trilogues se tenaient régulièrement afin de trouver un compromis entre la Commission européenne, le Conseil européen et les parlementaires, représentés par la Commission ECON et notamment par les deux rapporteurs des textes : M. Gauzès (PPE) et Mme Ferreira (S&D).

Les trois institutions européennes, Commission, Conseil et Parlement, sont parvenues à un accord le - accord formellement entériné par le Conseil ECOFIN le [15]. Les deux projets de règlements ont été approuvés à une large majorité par les parlementaires européens le [16]. Leur approbation formelle est intervenir lors du prochain Conseil de l'Union européenne prévu du [17]. Les deux textes entreront en vigueur 20 jours après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne.

Critiques

La présidence d'Emmanuel Macron critique les critères du pacte de stabilité et de croissance à partir de 2019[18], alors qu'à la suite de la pandémie de Covid-19 leur respect paraît impossible, par exemple la dette publique de l'Italie approche les 158 % de son PIB[19].

Le Conseil d'analyse économique souligne dans une note de 2021 que les critères du pacte de stabilité sont trop rigides et peu adaptés à tous les pays. Il se positionne en faveur d'une révision des règles en vue de leur adaptation à la situation particulière de chaque pays sur la base d'une méthodologie commune[20].

Références

  1. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT, Traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
  2. Le projet de programme de stabilité 2011-2014, sur le site senat.fr du 12 octobre 2012
  3. Le paquet législatif sur la gouvernance économique de l'UE entre en vigueur, sur le site europa.eu du 12 décembre 2011
  4. (en) article du Telegraph qui signale ce fait
  5. [PDF]+(en)Remarks by Herman Van Rompuy, President of the European Council, sur le site consilium.europa.eu
  6. surveillance des positions budgétaires et volet préventif, sur le site du Parlement européen
  7. Volet correctif, sur le site du Parlement européen.
  8. « Espagne, Portugal, Grèce : vers une amélioration de la compétitivité-prix ? » [PDF], sur Natixis, (consulté le ).
  9. Procédure pour déséquilibres macroéconomiques excessifs, sur le blog contrelacour.fr.
  10. Pacte budgétaire: le changement, c’est pas maintenant, sur le blog contrelacour.fr
  11. Document de base législatif n°2011/0385 (COD), sur le site eur-lex.europa.eu.
  12. Document de base législatif n°2011/0386 (COD), sur le site eur-lex.europa.eu.
  13. Déficits excessifs dans la zone euro, sur le site senat.fr, consulté le 6 décembre 2012.
  14. 1er texte et 2e texte, sur le site du parlement européen.
  15. « contrelacour.over-blog.fr/arti… »(Archive.org • Wikiwix • Archive.is • Google • Que faire ?).
  16. « contrelacour.over-blog.fr/arti… »(Archive.org • Wikiwix • Archive.is • Google • Que faire ?).
  17. « contrelacour.over-blog.fr/arti… »(Archive.org • Wikiwix • Archive.is • Google • Que faire ?).
  18. Florentin Collomp, « La France à l’offensive pour lancer la réforme des règles européennes sur la dette et le déficit », sur lefigaro.fr, .
  19. Béatrice Mathieu, « Dette publique, déficit : et si l'Europe en finissait avec les critères de Maastricht ? », sur lexpansion.lexpress.fr, (consulté le ).
  20. Philippe Martin, Jean Pisani-Ferry, Xavier Ragot, « Pour une refonte du cadre budgétaire européen », sur www.cae-eco.fr (consulté le )

Compléments

Articles connexes

Liens externes

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