Circonstances exceptionnelles
Les circonstances exceptionnelles sont l'un des justificatifs employĂ©s lorsque les rĂšgles de droit habituelles paraissent inadaptĂ©es Ă une situation donnĂ©e et qu'il semble nĂ©cessaire d'y dĂ©roger. MĂȘme si Kant considĂ©rait que de tels cas ne pouvaient relever du droit au sens strict[1], ils sont aujourd'hui rĂ©gis par des constructions juridiques. Celles-ci sont parfois expressĂ©ment consacrĂ©es par des textes, mais Ă dĂ©faut, peuvent aussi ĂȘtre une crĂ©ation du juge dans le cadre de raisonnements dont la jurisprudence française sur les circonstances exceptionnelles offre une illustration significative.
Les «circonstances exceptionnelles» dans les textes : une source de dérogation parmi d'autres
Il existe dans tous les ordres juridiques des dispositions posant des rĂšgles gĂ©nĂ©rales, mais prĂ©voyant expressĂ©ment qu'en fonction de contextes particuliers, il pourra y ĂȘtre dĂ©rogĂ©. Ainsi, les individus commettant des infractions pĂ©nales sont-ils normalement sanctionnĂ©s, mais peuvent aussi ĂȘtre exonĂ©rĂ©s de leur responsabilitĂ© dans certaines circonstances en se rĂ©clamant par exemple de la lĂ©gitime dĂ©fense et de l'Ă©tat de nĂ©cessitĂ© des articles 122-5 et 122-7 du Code pĂ©nal français ou de la contrainte (en) dans les pays de common law.
Les autoritĂ©s publiques peuvent, elles aussi, ĂȘtre autorisĂ©es Ă entreprendre des actions sortant du cadre normal des lois qu'elles sont ordinairement chargĂ©es de faire respecter. Ainsi, en France, pour faire face Ă des situations de crise, la Constitution et le Code de la dĂ©fense prĂ©voient explicitement des rĂšgles spĂ©cifiques dĂ©rogeant aux principes rĂ©gissant le fonctionnement des pouvoirs publics. Celles-ci relĂšvent de l'initiative des autoritĂ©s du pouvoir exĂ©cutif, considĂ©rĂ©es comme les plus aptes Ă prendre les mesures adĂ©quates, avec, selon le cas, l'usage de l'article 36, de l'Ă©tat de siĂšge, ou de l'Ă©tat d'urgence, selon la loi du 3 avril 1955 et qui figure Ă l'article 36-1 dans un projet de rĂ©vision de la Constitution. En cas de crises exceptionnelles comme une insurrection armĂ©e interrompant la "continuitĂ© des pouvoirs publics constitutionnels", le PrĂ©sident de la RĂ©publique peut dĂ©crĂ©ter les "pleins pouvoirs", comme le prĂ©voit l'article 16 de la Constitution.
De mĂȘme, au Royaume-Uni, en 2012, le Protection of Freedoms Act (en) (4e partie, no 58) a limitĂ© la durĂ©e maximum de dĂ©tention provisoire des personnes suspectĂ©es de terrorisme Ă 14 jours, mais a autorisĂ© sa prolongation Ă titre dĂ©rogatoire jusqu'Ă 28 jours sur dĂ©cision du gouvernement[2].
Les rĂ©dacteurs de telles dispositions jugent le plus souvent opportun de poser les rĂšgles de fond auxquelles est soumise leur application, en prĂ©cisant les circonstances qui la conditionnent. Ainsi, le Code pĂ©nal dĂ©finit dans ses articles 122-5 et 122-6 les cas dans lesquels peut ĂȘtre reconnue la lĂ©gitime dĂ©fense. De mĂȘme, l'article 16 de la Constitution Ă©numĂšre avec un apparent luxe de dĂ©tails les Ă©vĂšnements seuls susceptibles de justifier sa mise en Ćuvre.
Les auteurs des textes peuvent aussi estimer non souhaitable de prĂ©ciser les conditions de la dĂ©rogation, et se borner Ă l'encadrer par des formules gĂ©nĂ©rales laissant une large marge d'apprĂ©ciation aux autoritĂ©s compĂ©tentes. Les travaux prĂ©paratoires Ă l'adoption du Protection of Freedoms Act de 2012 au Royaume-Uni offrent un exemple significatif de cette dĂ©marche. Le gouvernement, estimant que l'Ă©nonciation dĂ©taillĂ©e des cas de prolongation de la dĂ©tention provisoire des terroristes risquait de conduire Ă des impasses dans des situations non prĂ©vues oĂč cette mesure s'avĂšrerait nĂ©cessaire, jugeait prĂ©fĂ©rable de s'en tenir aux formules plus vagues de «circonstances exceptionnelles», ou d'«urgence» frĂ©quemment utilisĂ©es comme justificatifs gĂ©nĂ©raux de dĂ©rogation aux rĂšgles de droit[3]. C'est finalement le terme «urgence» qui a Ă©tĂ© retenu[4], alors qu'en rĂšgle gĂ©nĂ©rale, c'est plutĂŽt l'expression «circonstances exceptionnelles» qui est prĂ©dominante, parfois cumulĂ©e avec l'urgence comme c'est le cas dans l'article 59 du Statut de la Cour pĂ©nale internationale[5], mais le plus souvent employĂ©e isolĂ©ment.
Ainsi, le droit communautaire, originaire ou dérivé, se réfÚre souvent à cette formule pour habiliter les autorités européennes à des interventions s'écartant de ses normes habituelles[6].
Les droits nationaux en offrent eux aussi de nombreuses illustrations. Par exemple, en France, l'article L. 463-2 du code de commerce prĂ©voit que dans le cadre de la procĂ©dure de rĂ©pression des pratiques anticoncurrentielles, les entreprises incriminĂ©es disposent d'un dĂ©lai de deux mois pour prĂ©senter leur dĂ©fense devant l'AutoritĂ© de la concurrence, mais que «lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient» le rapporteur gĂ©nĂ©ral peut leur accorder un mois supplĂ©mentaire. De mĂȘme, en Espagne, la loi sur les Ă©trangers[7] fait de l'existence de circonstances exceptionnelles une condition de rĂ©gularisation de la situation des immigrĂ©s clandestins. Le droit australien prĂ©voit lui aussi de nombreuses applications de la notion[8].
Compte tenu du caractĂšre vague de la formule «circonstances exceptionnelles», elle peut donner lieu Ă des interprĂ©tations divergentes, entre lesquelles ce sont souvent les juges qui sont appelĂ©s Ă trancher[9]. Ils assument sans difficultĂ©s ce rĂŽle, puisque de longue date, mĂȘme en l'absence de texte, la jurisprudence se rĂ©fĂšre souvent Ă la notion.
Les circonstances exceptionnelles dans la jurisprudence
Il n'est pas rare qu'alors qu'aucun texte n'y fait référence, les motifs d'une décision de justice invoquent des «circonstances exceptionnelles» ou des notions approchantes telles celles de «circonstances particuliÚres de l'espÚce»[10] ou de «circonstances particuliÚres de l'époque»[11]. L'emploi de ces formules dans la démarche du juge a des finalités variables, mais lui permet en général de compléter le droit écrit par des rÚgles jurisprudentielles déterminant sa portée.
Interpréter une rÚgle
La rĂ©fĂ©rence Ă des «circonstances exceptionnelles» est parfois utilisĂ©e pour motiver l'interprĂ©tation d'un texte restreignant sa portĂ©e. Ainsi, en France, le Conseil d'Ătat, dans un arrĂȘt de 1901, a dĂ©cidĂ© que bien que l'article 61 de la loi du relative Ă l'organisation municipale ait donnĂ© au conseil municipal une compĂ©tence gĂ©nĂ©rale pour rĂ©gler «par ses dĂ©libĂ©rations les affaires de la commune», il ne l'autorisait Ă crĂ©er un cabinet mĂ©dical communal que «dans des circonstances exceptionnelles», condition non remplie ici[12].
Ă l'inverse, l'interprĂ©tation peut parfois ĂȘtre extensive. Ainsi, statuant en chambre commerciale, la Cour de cassation a jugĂ© que pour l'application des dispositions du Code de commerce sur les entreprises en difficultĂ©s, bien que l'article L 631-1 ne permette normalement pas de considĂ©rer les crĂ©ances Ă recouvrer comme des actifs disponibles, elles peuvent y ĂȘtre ajoutĂ©es «dans certaines circonstances exceptionnelles»[13]. En chambre criminelle, elle a dĂ©cidĂ© que bien que l'article 6-3 de la convention europĂ©enne des droits de l'homme ne mentionne pas explicitement le droit Ă un avocat dĂšs la premiĂšre heure de la garde Ă vue, il l'implique sauf «exceptions justifiĂ©es par des raisons impĂ©rieuses tenant aux circonstances particuliĂšres de l'espĂšce»[14].
Ce type de dĂ©marche est Ă©galement pratiquĂ© couramment par les juridictions des autres Ătats. Par exemple, la Cour suprĂȘme du Royaume Uni a jugĂ© dans un arrĂȘt de 2012 que si le Code de procĂ©dure civile autorise bien une juridiction Ă radier Ă tout moment une affaire pour abus de procĂ©dure, lorsqu'il a dĂ©jĂ Ă©tĂ© statuĂ© sur la responsabilitĂ© et le prĂ©judice, seules des «circonstances trĂšs exceptionnelles»[15] peuvent le justifier, ce qui n'Ă©tait pas le cas en l'espĂšce[16].
Choisir entre deux rĂšgles
La motivation par rĂ©fĂ©rence Ă des circonstances exceptionnelles est aussi utilisĂ©e lorsque sont invoquĂ©es devant le juge deux rĂšgles gĂ©nĂ©rales de mĂȘme valeur dans la hiĂ©rarchie des actes juridiques, mais d'effets opposĂ©s, entre lesquelles il doit trancher. Si dans cette conciliation entre des normes apparemment contradictoires il entend faire prĂ©valoir l'une d'elles en montrant qu'il n'a pas pour autant exclu catĂ©goriquement l'autre, il lui arrive de motiver sa dĂ©cision en rĂ©servant une Ă©ventuelle application de cette derniĂšre Ă des «circonstances exceptionnelles», dont il reconnait ou non l'existence dans l'espĂšce sur laquelle il statue.
On trouve de nombreuses illustrations de l'usage de cette mĂ©thode dans les arrĂȘts de la Cour europĂ©enne des droits de l'homme, juridiction souvent amenĂ©e Ă arbitrer entre des principes antinomiques. Par exemple, saisie par une NorvĂ©gienne toxicomane Ă laquelle on avait enlevĂ© son enfant pour le confier Ă une famille d'adoption, elle Ă©tait invitĂ©e par les services sociaux Ă privilĂ©gier l'«exigence primordiale touchant Ă l'intĂ©rĂȘt supĂ©rieur de l'enfant» de l'article 3-1 de la Convention internationale des droits de l'enfant, et par la mĂšre Ă consacrer son droit Ă la vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention europĂ©enne des droits de l'homme. Elle a dĂ©cidĂ© de faire prĂ©valoir celui-ci, qui, selon elle, ne peut ĂȘtre remis en cause «que dans des circonstances exceptionnelles», jugĂ©es inexistantes ici[17].
Il arrive aussi que les juges doivent choisir entre l'application des rĂšgles normales de la lĂ©galitĂ© et la prise en compte d'exigences non Ă©crites, mais prĂ©sentĂ©es comme primordiales pour l'intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral. S'ils dĂ©cident de faire prĂ©valoir celles-ci, ils peuvent parfois se dispenser de justification circonstanciĂ©e. Ainsi, en Espagne, le Tribunal suprĂȘme a validĂ© la condamnation de terroristes islamistes confondus Ă la suite d'Ă©coutes tĂ©lĂ©phoniques pourtant reconnues contraires Ă l'article 18-3° de la constitution en se fondant manifestement sur l'importance des intĂ©rĂȘts en cause, notamment l'ordre public, la protection de la vie, la stabilitĂ© nationale et internationale, mais sans le dire explicitement[18].
En annexe de l'arrĂȘt du Tribunal suprĂȘme espagnol Ă©tait publiĂ©e une opinion dissidente de l'un des magistrats selon laquelle seules des «circonstances exceptionnelles» auraient pu justifier cette dĂ©cision[19]. C'est en effet souvent en recourant Ă cette formule que les juges apprĂ©cient la validitĂ© des actes pris par les autoritĂ©s publiques dans un contexte sortant de l'ordinaire. La thĂ©orie des circonstances exceptionnelles du droit public français en offre une bonne illustration
La théorie des circonstances exceptionnelles en droit public français
Au dĂ©but du XXe siĂšcle, le Conseil d'Ătat a admis empiriquement la possibilitĂ© dâune attĂ©nuation des exigences normales de la lĂ©galitĂ© lorsque les autoritĂ©s publiques agissent sous la contrainte de circonstances exceptionnelles, sans toutefois toujours utiliser l'expression exacte dans ses arrĂȘts[20]. Par la suite, le Tribunal des conflits[21], puis plus tard le Conseil constitutionnel[22] ont confirmĂ© cette adaptation du contrĂŽle aux situations critiques.
La notion de circonstances exceptionnelles
La dĂ©finition des circonstances exceptionnelles est floue : il sâagit de situations crĂ©Ă©es par des Ă©vĂ©nements dâorigine naturelle ou non, affectant ou bien lâordre public et la sĂ©curitĂ©[23], ou bien la continuitĂ© des services publics [24] et conduisant lâadministration Ă agir en marge des rĂšgles normales de la lĂ©galitĂ©.
Si le contexte troublĂ© des deux guerres mondiales a Ă©tĂ© considĂ©rĂ© comme engendrant incontestablement de telles conjonctures (voir par exemple l'arrĂȘt HeyriĂšs de 1918), le juge a Ă©galement admis que les circonstances exceptionnelles peuvent rĂ©sulter de risques purement hypothĂ©tiques, Ă condition qu'ils soient suffisamment graves et plausibles. Ainsi en a-t-il Ă©tĂ© pour l'Ă©ventualitĂ© de troubles importants susceptibles de dĂ©couler de l'exĂ©cution par la force d'une dĂ©cision de justice[25], ou encore pour la menace d'explosion du volcan La SoufriĂšre Ă la Guadeloupe [26]. Il n'en va pas de mĂȘme, en revanche, pour les risques de cyclone aux Antilles[27], ou pour l'exĂ©cution forcĂ©e du jugement d'expulsion d'un logement lorsque l'administration n'a pas proposĂ© de solution alternative d'hĂ©bergement[28].
Les conséquences de la reconnaissance du caractÚre exceptionnel des circonstances
Lorsquâelles sont reconnues, les circonstances exceptionnelles augmentent la tolĂ©rance dont bĂ©nĂ©ficie lâadministration lors du contrĂŽle juridictionnel, en le rĂ©duisant gĂ©nĂ©ralement dâun degrĂ©. Il en dĂ©coule essentiellement deux types de consĂ©quences.
Lâacte administratif normalement illĂ©gal ne lâest plus
L'indulgence du juge s'exerce Ă l'Ă©gard de toutes les conditions de lĂ©galitĂ© de l'acte administratif. Ainsi, il peut ĂȘtre adoptĂ© en violation des rĂšgles de procĂ©dure normales, par exemple sans communication du dossier en cas de sanction contre un agent public[29]. De mĂȘme, il peut poser des rĂšgles de fond attentatoires au droit de propriĂ©tĂ© ou Ă des libertĂ©s fondamentales telles celle d'aller et de venir[30].
Il convient cependant de remarquer que le juge module son contrĂŽle en apprĂ©ciant le degrĂ© dâillĂ©galitĂ© tolĂ©rable en fonction de la gravitĂ© des circonstances et de lâintĂ©rĂȘt des mesures. Ainsi, s'il fait gĂ©nĂ©ralement preuve d'une grande comprĂ©hension en cas de guerre ou de menace de cataclysme, il n'admet que des illĂ©galitĂ©s mineures lors de pĂ©riodes simplement agitĂ©es, ou inhabituelles. Par exemple, dans sa seule dĂ©cision rendue Ă propos des Ă©vĂšnements de mai 1968, le Conseil d'Ătat a jugĂ© que «les circonstances particuliĂšres de l'Ă©poque», qui avaient prĂ©maturĂ©ment interrompu le fonctionnement des activitĂ©s d'enseignement, n'autorisaient pas le Ministre de l'Ă©ducation Ă dispenser purement et simplement certains Ă©tudiants dâexamen, mais pouvaient justifier «des dispositions applicables exceptionnellement en 1968» amĂ©nageant les Ă©preuves selon des modalitĂ©s particuliĂšres[31].
Des actes qui normalement ne devraient pas ĂȘtre rattachĂ©s Ă lâaction administrative le sont
* Il en va ainsi, d'une part, en cas de voie de fait, action d'une illĂ©galitĂ© telle qu'elle est dite«manifestement insusceptible de se rattacher Ă un pouvoir de lâadministration», et relĂšve de la sanction des juridictions judiciaires[32]. Les circonstances exceptionnelles permettent de la requalifier d'acte administratif illĂ©gal, avec compĂ©tence des juridictions administratives pour en connaĂźtre. C'est ce qu'a dĂ©cidĂ© le Tribunal des conflits Ă propos de l'arrestation et de l'internement totalement arbitraires d'une femme en 1945 dans l'atmosphĂšre troublĂ©e de la LibĂ©ration en considĂ©rant qu' «il appartient Ă l'autoritĂ© judiciaire, gardienne de la libertĂ© individuelle, de statuer sur les consĂ©quences de tous ordres des atteintes arbitraires Ă cette libertĂ©, celles-ci ayant, par elles-mĂȘmes, le caractĂšre d'une voie de fait ; mais que cette rĂšgle reçoit exception dans le cas oĂč des circonstances exceptionnelles empĂȘchent de reconnaĂźtre ce caractĂšre aux atteintes dont s'agit»[33].
* Il en va Ă©galement ainsi, dâautre part, des actes pris par des personnes normalement Ă©trangĂšres Ă lâadministration qui s'y sont substituĂ©es pour pallier sa carence. Alors qu'en principe ils devraient ĂȘtre entachĂ©s dâusurpation de pouvoir, les circonstances exceptionnelles en font des actes administratifs relevant de la justice administrative. C'est par exemple ce qu'a dĂ©cidĂ© le Conseil d'Ătat Ă propos de mesures de ravitaillement prises par les citoyens de certaines communes ayant constituĂ© des «municipalitĂ©s de fait» aprĂšs la fuite des autoritĂ©s municipales lĂ©gales lors de l'exode de 1940[34].
En toute hypothĂšse, si le recours aux circonstances exceptionnelles affecte le contentieux de la validitĂ© des actes administratifs en excusant leur illĂ©galitĂ©, il ne remet pas en cause le droit Ă rĂ©paration des dommages qu'ils sont susceptibles de causer. Reconnue lĂ©gale, la mesure ne peut plus engager la responsabilitĂ© pour faute de la puissance publique, mais les victimes peuvent invoquer le fondement subsidiaire de la rupture de l'Ă©galitĂ© devant les charges publiques en allĂ©guant qu'elles ont subi dans l'intĂ©rĂȘt gĂ©nĂ©ral un prĂ©judice anormal et spĂ©cial. C'est ce qu'a jugĂ© le Conseil d'Ătat en 1923 Ă propos de l'indemnisation des justiciables Ă qui l'administration refuse le concours de la force publique pour l'exĂ©cution d'une dĂ©cision de justice[35].
Notes et références
- Dans un Appendice Ă l'introduction de la doctrine du droit (voir : ĂlĂ©ments mĂ©taphysiques de la doctrine du droit (premiĂšre partie de la MĂ©taphysique des mĆurs), suivis d'un Essai philosophique sur la paix perpĂ©tuelle et d'autres petits Ă©crits relatifs au droit naturel, trad. Jules Barni, Durand Ă©d., Paris, 1853, pp. 49 et s.
- Voir: 4e partie, section 58
- Voir notamment la lettre du Ministre de l'Intérieur du 3 octobre 2011 p. 4.
- «By reason of urgency», voir la référence précitée, (1), (b).
- Dit statut de Rome, du 17 juillet 1998), qui prĂ©voit que le justiciable de ce tribunal peut, s'il a Ă©tĂ© arrĂȘtĂ©, ĂȘtre placĂ© en libertĂ© provisoire si «l'urgence et des circonstances exceptionnelles» le justifient
- Voir par exemple, l'article 66 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ou l'article 40 du rÚglement no 1782/2003 du 29 septembre 2003 établissant des rÚgles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs
- Voir la loi organique du 11 janvier 2000, sur les droits et libertés des étrangers en Espagne et leur intégration sociale, et notamment ses articles 30, 31, 31 bis.
- Voir : Exceptional circumstances
- Par exemple, la Cour de cassation a jugĂ© que dans la rĂ©pression d'une entente anticoncurrentielle, les «circonstances exceptionnelles» de l'article L. 463-2 du code de commerce permettant Ă l'AutoritĂ© de la concurrence de donner aux entreprises poursuivies un mois supplĂ©mentaire pour prĂ©senter leur dĂ©fense doivent ĂȘtre apprĂ©ciĂ©es pour chacune d'elles et non globalement (ArrĂȘt de la Cour de cassation, Chambre commerciale, du 13 octobre 2009.).
- Voir par exemple un arrĂȘt de la Cour de cassation du 19 octobre 2010.
- Voir par exemple un arrĂȘt du Conseil d'Ătat du 12 juillet 1969, Chambre de commerce de Saint-Ătienne
- Voir : Conseil d'Ătat, 29 mars 1901, Casanova.
- Voir son arrĂȘt du 7 fĂ©vrier 2012
- Voir son arrĂȘt du 19 octobre 2010.
- «very exceptional circumstances»
- Voir l'arrĂȘt du 27 juin 2012, notamment n° 33 et 65.
- Voir : CEDH 7 août 1996 : Johansen c/ NorvÚge ( paragraphes 78 et 84).
- Voir l'arrĂȘt du Tribunal suprĂȘme espagnol Chambre pĂ©nale du 31 mai 2006, et notamment p. 112: ...«los bienes jurĂdicos comprometidos con la comisiĂłn de delitos de terrorismo (orden pĂșblico, vida, salud e integridad fĂsica, estabilidad nacional e internacional, etc.)...»
- Voir l'arrĂȘt prĂ©citĂ©, p. 136.
- Par exemple, il considĂ©rera qu'en novembre 1940, les examens de licence en droit pouvaient ĂȘtre organisĂ©s en violation des rĂšgles lĂ©gales compte tenu «des circonstances de temps et de lieu» (arrĂȘt du 22 janvier 1943, sieur Filliol, Rec. p. 15).
- Voir : son arrĂȘt du 27 mars 1952, dame de la Murette
- Voir :décis. 29 juillet 1998, n° 46
- Voir par exemple : CE 28 février 1919, Dames Dol et Laurent
- Voir par exemple:CE 28 juin 1918, Heyries,
- Voir l'arrĂȘt du Conseil d'Ătat du 3 juin 1938, SA La Cartonnerie et Imprimerie Saint-Charles
- Voir l'arrĂȘt du Conseil d'Ătat du 18 mai 1983, Rodes
- Voir l'arrĂȘt du Tribunal des conflits du 22 juin 1998
- Voir la décision du Conseil constitutionnel mentionnée note 21, et plus spécialement son n° 47.
- Voir notamment l'arrĂȘt du Conseil d'Ătat du 28 juin 1918, Heyries, citĂ© note 23.
- Voir notamment les arrĂȘts du Conseil d'Ătat du 28 fĂ©vrier 1919, dames Dol et Laurent, citĂ© note 22 et du 18 mai 1983, Rodes, citĂ© note 25.
- Voir son arrĂȘt du 12 juillet 1969, Chambre de commerce de Saint-Ătienne, citĂ© note 11.
- Voir par exemple l'arrĂȘt du Tribunal des conflits du 22 juin 1998 citĂ© note 26.
- ArrĂȘt du 27 mars 1952, dame de la Murette, citĂ© note 20.
- Voir notamment l'arrĂȘt du Conseil d'Ătat du 5 mars 1948, Marion et commune de Saint-ValĂ©ry-sur-Somme, Recueil Lebon p. 113
- Voir son arrĂȘt du CE 30 novembre 1923, CouitĂ©as.