Assurance-emploi

La crise économique des années 1930 pousse le gouvernement du Canada à réfléchir à un régime de soutien aux personnes sans emploi alors que le marasme économique cause une forte poussée du chômage. Une première tentative échoue en 1935 au motif qu'une telle initiative ne relève pas d'un domaine exclusivement fédéral, la Loi sur le placement et les assurances sociales est ainsi déclarée inconstitutionnelle[3].

Le gouvernement fédéral enclenche une consultation auprès des provinces pour modifier l'Acte de l'Amérique du Nord britannique et ainsi faire de l'assurance-chômage une compétence exclusivement fédérale. Les provinces donnent un appui unanime à la proposition fédérale et l'article 91 est amendé le 10 juillet 1940, permettant au Parlement d'adopter la Loi sur l'assurance-chômage le 7 août 1940[3].

Le gouvernement conservateur de Brian Mulroney annonce en 1989 un plan d'économie de 1,3 milliard dans le régime d'assurance-chômage. Les mesures tendent à restreindre l'éligibilité au régime et réduire les prestations. Le nombre de semaines de travail requises pour se qualifier au régime fut fixé de 10 à 20 semaines dépendamment du taux de chômage de la région du bénéficiaire (contre 10 à 14 précédemment). Le temps pendant lequel les prestations sont versées est également réduit de 6 à 7 semaines selon les cas[4].

La ministre fédérale de l'Emploi et de l'Immigration (en), Barbara McDougall, estime que 300 000 bénéficiaires seront touchées par les changements annoncées alors que le leader du NPD, Ed Broadbent, estime qu'un million de personnes seront touchées par la réforme, chiffre jugé « exagéré » par Barbara McDougall[4].

Le 27 avril 1989, le budget fédéral de 1989 (en) déposé par le ministre des Finances, Michael Wilson, prévoit le désengagement du gouvernement fédéral du financement du programme d'assurance-chômage.

Jusqu'au 1^er janvier 1990, le gouvernement fédéral défrayait une partie des dépenses du régime d'assurance-chômage (pour une somme de 2,9 milliards de dollars pour la seule année 1989). À partir de cette date le régime est entièrement financé par les contributions des salariés et des employeurs (incluant le gouvernement fédéral lorsqu'il agit à titre d'employeur)[5].

Confronté à un déficit grandissant du régime d'assurance-chômage du fait de la récession du début des années 1990, le successeur de Michael Wilson, Don Mazankowski, annonce en décembre 1992 que le taux des prestations d'assurance-chômage pour les nouveaux prestataires est abaissé de 60 à 57 % à partir du 4 avril 1993[6]. Cette disposition est incluse dans la Loi n° 2 de 1993 sur la compression des dépenses publiques qui est sanctionnée le 2 avril 1993[7] - [8].

Malgré l'important déficit du régime en 1992-93, le taux de cotisation est maintenu à 3 % en 1993 alors que la rémunération assurable maximale est fixée à 745 $[9].

Paul Martin, nommé ministre des Finances en novembre 1993, annonce en février 1994 dans son premier budget (en) une baisse du taux de cotisation à l'assurance-chômage. Alors que ce taux aurait (en l'absence de mesures) été porté à 3,30 % des gains assurables en 1995, le ministre annonce qu'il sera abaissé à 3,00 %, par rapport au taux de 3,07 % applicable en 1994[10] - [11]. Le budget 1994 prévoit également certain resserrements :

• La modification du taux de prestation (qui était fixé à 57 % depuis avril 1993)[12]
  • Il passe à 55 % des revenus assurables en règle générale ;
  • Un taux bonifié de 60 % est créé pour les prestataires à faible revenus ayant une personne à charge.
• Le nombre minimum de semaines requises pour qualifier aux prestations est haussé de 10 à 12[13].

Le 20 juin 1996, la Loi sur l'assurance-emploi est sanctionnée et remplace ainsi la Loi sur l'assurance-chômage[14]. Le projet de loi C-12 introduit une vague de changements majeurs qui changent la physionomie du régime[15]:

• L'admissibilité du régime est désormais déterminée par rapport aux heures travaillées et non plus en semaines travaillées ;
• Le mode de calcul de la prestation est modifié : il est désormais basé sur les gains moyens lors des 26 dernières semaines travaillées ;
• Un nouveau paramètre (la règle d'intensité) est créé pour réduire les prestations versées aux prestataires fréquents ;
• Le montant maximum de rémunération assurable est drastiquement réduit (de 845 $ à 750 $).

En 1999, le gouvernement fédéral annonce une réforme de l'AE prévoyant une bonification des prestations parentales, de maternité et d'adoption. Le Québec conteste en cours cette réforme arguant que cette modification empiète sur son champ de compétence (la politique familiale). La réforme entre en vigueur le 31 décembre 2000[16].

À l'automne 2000, le gouvernement dépose au Parlement le projet de loi C-2 qui réforme l'assurance-emploi. Ce projet de loi vise notamment à abroger la règle d'intensité qui cesse de s'appliquer à partir du 1^er octobre 2000. Cela fait en sorte que l'intégralité des prestataires percevront 55 % de leurs gains assurables[17]. Le projet de loi C-2 (devenu Loi modifiant la Loi sur l’assurance-emploi et le Règlement sur l’assurance-emploi (pêche)) est adopté par la Chambre des communes le 4 avril 2001 par un vote de 174 voix contre 87[note 1] - [18], transmis au Sénat puis sanctionné le 10 mai 2001[19].

Le 1^er mars 2005 le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec signent l'Entente finale Canada-Québec sur le Régime québécois d’assurance parentale portant sur la création d'un régime québécois d'assurance parentale (RQAP). La Loi modifiant la loi sur l'assurance parentale est votée par l'Assemblée nationale du Québec le 16 juin et entre en vigueur le 1^er janvier 2006[16] - [20]. Depuis cette date le taux de cotisation à l'AE au Québec est inférieur à celui des autres provinces (puisqu'une cotisation séparée finance le RQAP).

Dans le cadre de la pandémie de Covid-19, un assouplissement des règles d'admission à l'assurance-emploi, d'une durée d'un an, est prévu à la fin de la prestation canadienne d'urgence, ce qui permettra à 400 000 chômeurs supplémentaires d'y avoir accès[21].

Le programme d'assurance-emploi est presque exclusivement financé par les cotisations obligatoires versées par les employeurs et les salariés. Les travailleurs non-salariés ont la possibilité d'adhérer au régime depuis 2010, dans ce cas ils doivent aussi verser une contribution au régime[22].

Jusqu'au 1^er janvier 1990 le gouvernement fédéral contribuait financièrement au régime d'assurance-chômage pour assurer son équilibre financier[5]. Depuis cette date il ne participe à ce programme qu'à titre d'employeur[22].

Depuis le 1^er janvier 2023, le taux de cotisation (hors Québec) pour les employés est fixé à 1,63 %[23] de leur salaire annuel assurable (c'est-à-dire leur salaire à concurrence de 61 500 $ par an). La cotisation annuelle maximale en 2023 est donc de 1 403,43 $[24].

Au Québec ce taux est fixé à 1,27 %[23] du salaire assurable (la limite est la même) puisque le Gouvernement du Québec administre lui-même depuis 2006 le régime québécois d'assurance parentale (RQAP)[24].

La cotisation des employeurs est fixée à 1,4 fois la cotisation versée par l'employé[25] - [26].

Dans le cadre du budget 2010, le gouvernement conservateur a aboli le Compte d'assurance-emploi (avec effet rétroactif au 1^er janvier 2009) en le remplaçant par le Compte d'opérations de l'assurance-emploi sans y transférer le surplus de 57 milliards de dollars accumulé dans l'ancien compte. Deux centrales syndicales du Québec (la CSN et la FTQ) ont attaqué en justice la constitutionalité de cette décision, se rendant jusqu'à la Cour suprême du Canada début 2014[35].

La Cour suprême donne raison au gouvernement du Canada dans cette cause en juillet 2014[36].

En juillet 2013, une employée de Service Canada a révélé que les enquêteurs à l'emploi de l'assurance-emploi ont un quota annuel de 400 000 CAD à atteindre, c'est-à-dire qu'ils ont pour mission de rechercher activement les personnes qui violent les règles de l'assurance-emploi[37].

Le nombre minimum d’heures de travail qui rend les chômeurs admissibles aux prestations ainsi que la durée maximale des prestations varient en fonction du taux de chômage dans chacune des 62 régions économiques du pays. Ainsi, un demandeur d’emploi dans une région où le chômage est de 15 % devra cotiser 12 semaines pour avoir droit à 30 semaines de chômage, tandis qu'un autre habitant une région où le chômage est de 5 %, aura besoin de 20 semaines de travail pour seulement 14 semaines d’indemnisation. Les économistes Michel Bédard et Pierre Fortin évoquent dans une étude un « système discriminatoire », puisque « toute personne qui perd involontairement son emploi voit ses finances personnelles ou familiales devenir précaires, quel que soit le taux de chômage de la région où elle habite »[38].

Le Mouvement action chômage est critique à l'égard de ce système, estimant que le taux de chômage moyen cache des réalités diverses : « Au niveau d’une ville comme Montréal, un secteur d’activité peut être à 1% de chômage et un autre à 20%. C’est le principe d’une moyenne : elle gomme les situations particulières et simplifie le narratif[39]. »

• Loi n° 2 de 1993 sur la compression des dépenses publiques, 1993, c. 13 (lire en ligne, consulté le 25 mai 2023)
• Loi d'exécution du budget 1994, LC 1994, c. 18 (lire en ligne, consulté le 25 mai 2023)
• Loi sur l'assurance-emploi, LC 1996, c. 23 (lire en ligne, consulté le 25 mai 2023)
• Loi modifiant la Loi sur l’assurance-emploi et le Règlement sur l’assurance-emploi (pêche), LC 2001, c. 5 (lire en ligne, consulté le 25 mai 2023)
• Loi modifiant la Loi sur l’assurance parentale et d'autres dispositions législatives, LQ 2005, c. 13 (lire en ligne, consulté le 25 mai 2023)

• Chômage
• Assurance-chômage

• Présentation du programme sur le site d'Emploi et Développement social Canada