Recours en annulation en droit de l'Union européenne

Le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois. Ce délai court à compter du quatorzième jour suivant la publication de l'acte au Journal Officiel de l'Union Européenne (J.O.U.E) pour les décisions et les décisions-cadres, de sa notification au requérant, ou à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. Ce délai est toujours augmenté de 10 jours. (article 50 et 51 du Règlement de procédure de la Cour de Justice du 25 septembre 2012).

Cette condition de délai, prévue par l'article 263(6) du TFUE, est d'ordre public. Cependant, la force majeure et l'inexistence de l'acte en raison de la gravité de l'illégalité qui l'affecte, font échec à la forclusion du délai pour agir.

Les actes susceptibles d'un recours en annulation pour illégalité sont, aux termes de l'article 263(1) du TFUE :

1. les actes législatifs de l'Union ;
2. les actes du Conseil, de la Commission et de la Banque centrale européenne (autres que les recommandations et les avis) ;
3. les actes du Parlement européen et du Conseil européen destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers ;
4. les actes des organes ou organismes de l'Union destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers.

Le recours en annulation pour illégalité est donc dirigé contre tous les actes pris par les institutions, organes ou organismes de l'Union pour peu que ces actes soient en eux-mêmes décisoires (c'est-à-dire « producteurs d'effets de droit » donc susceptibles en tant que tels de « faire grief ») et non, par exemple, simplement déclaratoires ou programmatiques. Ceci est confirmé par l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 31 mars 1971, Commission c/ Conseil : le recours en annulation doit être ouvert contre toutes les dispositions prises par les institutions quelles qu’en soient la nature ou la forme tant que ces dernières produisent des effets de droit.

À l'inverse de ce qui advient en droit administratif français, l'abstention des institutions, organes ou organismes de l'Union ne donne pas naissance à une décision implicite[2]. Elle ne peut donc faire l'objet d'un recours en annulation mais seulement d'un recours en carence.

L'ouverture du recours en annulation pour illégalité est limité à certains requérants, selon leur qualité pour agir et leur intérêt à agir qui vont dépendre de la nature de l'acte attaqué et de leur lien avec cet acte.

Certains requérants institutionnels sont privilégiés (il s'agit, selon l'article 263, alinéa 2 TFUE, des États membres, du Parlement européen, du Conseil et de la Commission) : ils sont dispensés de prouver leur intérêt à agir.

Les autres requérants institutionnels sont semi-privilégiés (il s'agit, selon l'article 263, alinéa 3, de la Cour des comptes, de la Banque centrale européenne et du Comité des régions) : ils doivent prouver leur intérêt à agir en démontrant que leur recours tend à sauvegarder leurs prérogatives respectives.

Aux termes de l'article 263, alinéa 4 du TFUE, les autres personnes physiques ou morales doivent prouver leur qualité pour agir en même temps que leur intérêt à agir en démontrant que leur recours est dirigé :

1. contre un acte (règlementaire ou non) dont elles sont destinataires (par exemple : une décision nominative ayant valeur de sanction) ;
2. contre un acte (règlementaire ou non) qui les concerne directement et individuellement (c'est-à-dire qu'elles peuvent être considérées comme se trouvant placées, par rapport à cet acte, dans une situation analogue à celle d'un destinataire : par exemple, une mesure de portée générale ayant valeur de restriction et déterminant une classe de destinataires à laquelle la personne concernée démontre qu'elle appartient avec suffisamment d'évidence) ;
3. contre un acte réglementaire qui les concerne directement et ne comporte pas de « mesures d'exécution » (c'est-à-dire qu'il se trouve directement applicable dans le droit national des États membres : il s'agira essentiellement des règlements européens, par opposition aux directives, lesquelles doivent - en principe - être transposées par un acte législatif ou règlementaire des États membres pour être applicables dans leur droit national).

Dans le premier cas (actes dont le requérant est destinataire), la démonstration de l'intérêt à agir sera généralement aisée et la recevabilité quasiment certaine. Dans les deux cas suivants, la démonstration de l'intérêt à agir sera souvent délicate et dépendra étroitement des moyens de preuve avancés et d'une jurisprudence complexe. Ainsi, l'arrêt Plaumann de la CJCE du 15 juillet 1963[3] (dit arrêt Mandarines), à l'origine sur ce point d'une jurisprudence constante de la CJCE puis de la CJUE, précise :

« Les sujets autres que le destinataire d'une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire. »

Cinquante ans plus tard, l'arrêt Inuit de la CJUE du 3 octobre 2013 rappelle, en même sens (point 72)[4] :

« Les personnes physiques ou morales ne satisfont à la condition relative à l’affectation individuelle que si l’acte attaqué les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire. »

La possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l'identité des sujets de droit auxquels s'appliquent une mesure n'implique pas que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application est effectuée en vertu d'une situation objective de droit ou de fait définie par l'acte en cause (arrêt Telefonica/Commission, C-274/12 point 47)[5]. Le fait qu'un requérant ait participé à une procédure aboutissant à l'inscription d'une donnée dans une directive n'est pas de nature à l'individualiser (arrêt Industrias Químicas del Vallés C-244/16, point 90)[6].

Concernant la nécessité de "comporter" des mesures d'exécution, la CJUE a estimé dans l''arrêt du 13 mars 2018 (point 72) [6]:

« Le libellé de l'article 263, quatrième alinéa, dernier membre de phase TFUE, n'exige pas, pour qu'une mesure soit qualifiée de mesure d'exécution d'un acte réglementaire, que cet acte constitue la base juridique de cette mesure. Une même mesure peut être une mesure d'exécution tant de l'acte dont les dispositions constituent sa base juridique que d'un acte distinct [...] lorsque tout ou partie des effets juridiques de ce dernier acte ne se matérialiseront, à l'égard de la partie requérante, que par l'intermédiaire de cette mesure. »

Les moyens de légalité externe (ou moyens de forme) sont d'ordre public. Ils peuvent donc être soulevés d'office par le juge, et invoqués à n'importe quel moment par les parties. Il s'agit essentiellement de l'incompétence (rationae temporis, loci ou materiae) et de la violation des formes substantielles prescrites par les traités et les actes de droit de l'Union dérivé.

Les moyens de légalité interne (ou moyens de fond) sont de deux types. Il peut s'agir de la violation d'un traité ou de toute règle de droit relative à son application, auquel cas cette règle s'entend de l'ensemble des normes de l'Union supérieures à l'acte attaqué. Il peut également s'agir d'un détournement de pouvoir, très rarement retenu par la Cour de justice de l'Union européenne.