Opération Papyrus

En Suisse, l'accès au marché du travail est soumis à la possession d'une autorisation administrative appelée couramment permis de travail. Ces autorisations sont délivrées à l'issue d'un processus conjoint entre les autorités fédérales, notamment le secrétariat d'État aux Migrations (SEM), et cantonales, particulièrement l'Office cantonale des populations et des migrations (OCPM) pour le canton de Genève.

Le canton de Genève connaît depuis de nombreuses années une forte proportion de populations issues de l'immigration[1]. Du fait de la bonne santé économique du canton, l'immigration pour des raisons professionnelles est un phénomène important à Genève[2]. Dans les années 2000, un fort flux de populations en provenance d'Amérique Latine (au premier rang desquels l’Équateur) et dépourvus d'autorisations de travail est observé[3]. Une augmentation de la population en situation irrégulière et travaillant de manière non-déclarée est donc constatée dans ce canton. En 2017, le nombre de personnes en situations irrégulières sur le territoire cantonal est estimé à 13 000. Souvent employées illégalement dans le secteur de l'économie domestique (nourrice, personnel de ménage, etc.), ce sont majoritairement des femmes en provenance des pays d'Amérique Latine. Leur présence sur le territoire helvétique est parfois ancienne (plus de 10 ans) et plusieurs ont une vie intégrée (famille, etc.)[4].

Ce travail illégal entraîne plusieurs effets néfastes pour l'économie et la société suisse et genevoise : manque à gagner dans la perception des impôts ou des contributions aux assurances sociales (AVS ou Assurance Chômage par exemple) et situations humaines et sociales difficiles (congés, maladies, accidents, pertes d'emploi ou retraites pour les employés non déclarés). De plus, l'existence de ce travail non-déclaré peut entraîner un affaiblissement des droits et des protections salariales ainsi qu'une diminution des salaires dans les secteurs économiques employant une forte proportion d'immigrés irréguliers.

Ainsi, les autorités genevoises font face à une problématique migratoire spécifique (immigration illégale de personnes installées sur le territoire depuis une longue période, travaillant au noir et relativement bien intégrées) avec des conséquences financières, sociales et humaines.

Durant près de 15 ans, des associations actives dans le domaine de l'immigration, des syndicats et les autorités politiques et administratives travaillent sur cette problématique afin d'y apporter des solutions adaptées[4]. L'un des écueils réside dans la difficulté de définir une orientation qui ne s'inscrive pas dans le cadre de régularisations collectives et généralisées. Progressivement, des négociations entre les autorités cantonales et fédérales permettent de définir un cadre pour un assouplissement de certains critères de régularisation et en parallèle une intensification du contrôle des employeurs concernés.

À partir de la fin 2015, une phase test de ce cadre est menée dans le canton. Elle aboutit à la délivrance de 590 autorisations de type permis B (autorisation de travail valable cinq ans sur tout le territoire helvétique). En parallèle, la directrice générale de l'Office cantonale de l'inspection des relations au travail (OCIRT) explique qu'environ 200 contrôles d'employeurs ont été réalisés. Environ 80 % de ces dossiers concernaient des situations de travail illégales dans le secteur de l'économie domestique[5], confirmant l'importance de ce secteur économique dans cette problématique migratoire. Ce cadre et ce test servent de base lors de l'élaboration d'une opération générale : l'opération Papyrus.

L'opération Papyrus se veut une réponse pragmatique à la problématique de l'immigration irrégulière et de ses conséquences économiques et sociales[4]. Pour ses concepteurs, il s'agit de normaliser dans le droit des situations qui existent dans les faits. Le conseiller d’État chargé de ce projet, Pierre Maudet (PLR), indique également que le processus doit servir l'intérêt général. Il n'est pas une réponse spécifique favorisant un groupe au détriment d'autres. Enfin, si le projet doit avant tout apporter des solutions aux problématiques migratoires et économiques, son aspect humanitaire n'est pas négligé : il devrait permettre l'amélioration des conditions de vie des personnes vivant clandestinement en reconnaissant et validant leur intégration dans la société genevoise.

L'opération repose sur un double processus : normaliser les situations des personnes sans-papiers et intensifier la lutte contre les effets économiques négatifs engendrés par ces situations (principalement le travail illégal et la sous-enchère salariale). Un troisième processus vient compléter le dispositif pour faciliter la régularisation des situations des employeurs qui se font connaître auprès de l'administration. Le mécanisme privilégié est celui de la transparence : l'ensemble des acteurs, qu'ils soient employés ou employeurs, sont encouragés à collaborer et révéler la situation irrégulière aux autorités compétentes. En échange de cette transparence, les autorités cantonales assouplissent leurs procédures et critères.

L'opération est prévue pour durer près de 2 ans. Elle doit donc se dérouler en les mois de février 2017 et décembre 2018.

Plusieurs oppositions et critiques à ce processus existent. Elles sont de natures diverses et impliquent des acteurs variés. Sur le plan politique, certains milieux de droite conservateur ou nationaliste s'opposent au projet, principalement sur ses conséquences migratoires potentielles. De leur côté, les employeurs émettent un certain nombre de critiques. Leur mouvement repose sur les inquiétudes et les craintes de particuliers, les principaux employeurs dans le secteur de l'économie domestique, de se voir inquiétés par les contrôles de l'OCIRT ou même le Pouvoir judiciaire. Enfin, des voix discordantes apparaissent aussi dans les sphères associatives et syndicales. Outre l'opposition attendue entre ces acteurs et le conseiller d'État PLR, il s'avère que la collaboration avec les autorités sur ce processus ne fait pas l'unanimité et soulève plusieurs questions de fond quant aux pratiques et au positionnement à adopter vis-à-vis des autorités.

Les personnes en situation irrégulière et leur entourage accueillent favorablement le processus[10] - [11]. Le succès des séances d'explications ou des permanences témoigne de cette adhésion. Papyrus met en lumières de nombreuses problématiques touchant cette partie de la population. Le travail de terrain, réalisé dans les permanences, permet de prendre la mesure de certaines difficultés. Ainsi, la problématique de l'intégration linguistique se révèle décisive. De nombreux sans papiers ont de vraies lacunes français malgré plusieurs années de présence et n'ont que peu d'occasions de parler cette langue (utilisation d'une autre langue dans le contexte professionnel). Du côté de l'apprentissage, les structures de mise à niveau linguistique sont débordées devant le nombre d'inscriptions. Les témoignages relayés dans la presse permettent de mieux appréhender le quotidien difficile des personnes sans papiers (honte de l'illégalité, rupture sociale, etc.) et leurs espoirs dans ce processus (possibilité de voyager pour revoir sa famille, etc.)[12].

Le 21 février 2017, le conseiller d’État Pierre Maudet annonce publiquement la mise en place de l'opération Papyrus[4]. La plupart des discussions et le test préalable ayant été tenu secrets, cette annonce est une surprise pour la population et les autres cantons[13]. Près de 300 dossiers issus de la phase test sont en cours de traitement via ce processus au moment de l'annonce.

Les semaines suivantes, les personnes sans papiers s'inscrivent dans le processus et se renseignent sur les critères admissibilité, les chances que leur cas individuel reçoive une réponse positive et les démarches pour constituer les dossiers. Une réunion d'explications organisée le 28 février à la salle Palladium remporte un grand succès en réunissant près de 1800 personnes, ce qui excède la capacité de la salle[11]. Les permanences organisées par les syndicats ou les associations sont également fortement sollicitées[10].

Dans l'opposition, le conseiller fédéral UDC de Genève Yves Nidegger annonce en Mars qu'il va lancer une initiative fédérale pour que la loi précise les critères d'octroi des autorisations de séjours. Pour son auteur, cette manœuvre législative devrait permettre de limiter la souplesse dans l'application des critères inhérente à l'opération Papyrus. De son côté, la vice-présidente de l'UDC suisse, Céline Amaudruz, enjoint au conseil fédéral de faire cesser l'opération Papyrus pour ne pas créer de précédents[7].

Durant le mois d'avril 2017, la presse se fait l'écho des craintes et des critiques provenant des employeurs. Souvent constitué de particuliers, ceux-ci se retrouvent isolés devant les services cantonaux et mettent en avant leur manque de connaissances légales, règlementaires et fiscales[8]. En réponse à la montée de ce mouvement, Pierre Maudet et la directrice annoncent la mise en place d'une série de mesures transitoires pour les employeurs.

Par ricochets juridiques, l'opération Papyrus touche des dossiers traités antérieurement[14] - [15]. Ainsi, les recours contre des décisions administratives négatives prises avant le début du processus s'appuient sur ce nouveau contexte pour obtenir un jugement plus favorable. Il devient en effet important pour la Justice de maintenir l'égalité de traitement entre les individus.

Pierre Maudet et les différentes autorités impliquées communiquent un bilan de mi-parcours en février 2018[16].

Durant le mois de janvier 2020, le Ministère public genevois annonce poursuivre deux hommes pour fraude à la régularisation[22] - [18]. Il leur est reproché d'avoir produit de faux documents pour aider des compatriotes dans leur processus de régularisation. Tandis que l'UDC critique la supervision et la surveillance des dossiers par les autorités, le conseiller d'État indique que les présomptions de fraudes restent rares[23]. Il rappelle que les cas sont bien détectées par les services concernés et que le traitement des différents dossiers restent individualisé.

En mars, six nouvelles personnes sont mises en prévention dans le cadre de la même affaire[24]. Un entrepreneur est soupçonné d'avoir notamment établit de faux certificats de travail, ce que l'intéressé conteste.

En juin 2020, la presse se fait l'écho de vives critiques adressées à l'encontre de l'OCPM[25]. L'organisation de l'office est critiquée, notamment une sous-dotation chronique en personnel. Aussi, les services se seraient montrés laxistes dans l'étude des dossiers, y compris lorsque des suspicions de fraudes existaient. Les services administratifs concernés ainsi que les associations impliquées dans l'opération Papyrus défendent leur travail[26].

A l'instar de Genève, les cantons suisses disposent d'une certaine autonomie pour gérer les flux migratoires en coordination avec la confédération. Si leurs politiques diffèrent, la mise en place d'un processus nouveau comme l'opération Papyrus est étudié par les autres autorités administratives et les responsables politiques[27] - [19].

Dès l'annonce de l'opération Papyrus, le monde politique du canton frontalier de Vaud se positionne quant à l'import d'un système similaire[28]. Outre sa proximité géographique et culturelle avec le canton de Genève, le nombre estimé de personnes en situations irrégulières sur le territoire cantonal est sensiblement similaire (environ 12 000) ce qui rend les deux cantons très semblables sur cette question. En mars, le Grand Conseil vaudois (organe législatif) rejette une motion demandant l'application d'un processus similaire dans le canton de Vaud[29]. À cette occasion, l'exécutif cantonal rappelle que plusieurs mesures relativement proches sont déjà en application. Il relève que la différence réside dans l'incitation à la transparence mise en place à Genève.

À l'automne 2017, l'exécutif cantonal du Jura explique qu'il ne reproduira pas un tel projet sur son territoire, considérant que le besoin d'un tel processus n'est pas nécessaire localement[30]. Il avait été saisi à la suite d'une motion demandant l'introduction d'un projet similaire, vanté pour son caractère pragmatique et humain.

Du côté de la Suisse alémanique, le conseil d’État de Zurich indique en mai 2017 qu'une opération similaire ne sera pas tenté sur son territoire[31], répondant ainsi aux interpellations d'associations travaillant avec les immigrés ou des partis de gauche. Le conseil d'État justifie sa décision en expliquant que la situation migratoire est différente entre Genève et Zurich et en contestant les chiffres migratoires donnés par le SEM. Néanmoins, le débat est lancé dans ce canton sur les mesures qui permettraient d'améliorer la vie des personnes en situation irrégulière. En septembre, une association lance une initiative municipale afin de créer une carte d'identification pour l'ensemble de la population, à l'image de ce que Los Angeles, San Francisco ou New York ont réalisé[32]. Les militants à l'origine de cette initiative explique que cette carte simplifierait de nombreuses démarches administratives locales (inscriptions dans des services publics, déclarations, etc.) pour les populations en situation irrégulière.