Sénatus-consulte du 7 novembre 1852 portant modification à la Constitution

Lors du coup d'État du 2 décembre 1851, Louis-Napoléon Bonaparte, neveu de Napoléon I^er, qui avait été élu président de la République en 1848, a suspendu de fait la constitution de 1848, afin, selon lui, « de maintenir la République et de sauver le pays[1] ». Il a proposé au peuple français les bases constitutionnelles du nouveau régime qu'il entendait mettre en place, en lui demandant les pouvoirs constituants pour écrire le nouveau texte fondamental[2].

Le plébiscite des 20 et 21 décembre 1851 a ratifié le coup d'État, les bases constitutionnelles proposées ainsi que la délégation du pouvoir constituant à Bonaparte. À la suite de cela, il a fait préparer par une commission un texte, adopté le 14 janvier 1852 : la constitution de 1852. En apparence, ce texte maintien le régime républicain en vigueur en France depuis la révolution de 1848, mais les institutions sont déjà celles d'une « restauration césarienne[3] », dominées entièrement par le président de la République, qui dispose déjà d'importants pouvoirs monarchiques[4].

À l'issue d'une tournée dans le pays, le 9 octobre 1852, Bonaparte prononce le « discours de Bordeaux », dans lequel il attribue l'initiative du retour au régime impérial au peuple français et non à lui :

« Aujourd'hui, la France m'entoure de ses sympathies, parce que je ne suis pas de la famille des idéologues. Pour faire le bien du pays, il n'est pas besoin d'appliquer de nouveaux systèmes ; mais de donner, avant tout, confiance dans le présent, sécurité dans l'avenir. Voilà pourquoi la France semble vouloir revenir à l'Empire[5]. »

Cette manière de présenter une possible restauration impériale permet de suivre, en apparence, la volonté affichée lors du coup d'État de sauver la République[6] : c'est le peuple souverain qui désire le retour à l'Empire, pas le président de la République.

Portrait, vers 1852, de Jérôme Bonaparte, premier héritier du trône impérial.

Il convient de noter, au préalable, que le sénatus-consulte du 7 novembre n'abroge pas la constitution du 14 janvier 1852, même si elle organise un régime républicain. De la même manière que l'établissement du Premier Empire s'était faite sur la base de la constitution de l'an VIII, le rétablissement de 1852 prend appui sur les institutions républicaines[18].

L'essentiel des 7 articles du sénatus-consulte est consacré à l'ordre de succession au trône, une fois celui-ci rétabli par le premier article :

« La dignité impériale est rétablie.

Louis Napoléon Bonaparte est Empereur des Français, sous le nom de Napoléon III[19]. »

— Article 1^er du sénatus-consulte.

Le texte prévoit la transmission de la couronne selon la règle traditionnelle française de la primogéniture masculine (de fils en fils uniquement, naturels ou adoptifs)[20].

Pour le cas où l'empereur n'aurait aucun descendant naturel, le sénatus-consulte l'autorise à adopter des descendants mâles légitimes des frères de Napoléon I^er[21], afin de s'en faire des fils adoptifs. À défaut, l'article 4 du texte permet à Napoléon III de régler l'ordre de succession au trône, par un décret organique déposé au Sénat[22]. C'est ce qu'il fait le 18 décembre 1852, au profit de son oncle Jérôme Bonaparte :

« Dans le cas où nous ne laisserions aucun héritier direct, légitime ou adoptif, notre oncle bien-aimé Jérôme-Napoléon Bonaparte, et sa descendance directe, naturelle et légitime, provenant de son mariage avec la princesse Catherine de Wurtemberg, de mâle en mâle, par ordre de primogéniture et à l'exclusion perpétuelle des femmes, sont appelés à nous succéder[23]. »

Dans l'hypothèse où Napoléon III ne laisse ni héritier légitime ou adoptif, ni règlement de sa succession dans la famille Bonaparte, le sénatus-consulte prévoit une procédure d'élection du nouvel empereur : un « conseil de gouvernement » se forme, composé des ministres et des présidents du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d'État, qui propose un sénatus-consulte nommant le nouvel empereur. Ce texte, une fois adopté par le Sénat, est ratifié par le peuple lors d'un plébiscite[24].

Enfin, l'article 6 du texte désigne les membres de droit de la « famille impériale » (les membres de la famille l'empereur qui peuvent lui succéder, et leur descendance des deux sexes), et soumet leur mariage à l'autorisation de Napoléon III. Il autorise aussi l'empereur à régler la condition juridique des autres membres de sa famille[25].

Comme indiqué ci-dessus, le sénatus-consulte du 7 novembre ne règle que les questions de succession de la couronne impériale. Il touche à l'une des bases constitutionnelles approuvées par le peuple (le chef de l'État élu pour 10 ans), ce qui justifie la rédaction d'un texte à part, soumis au peuple. Au contraire, les conséquences sur l'organisation des pouvoirs publics du changement de régime ne rentraient pas dans la catégorie des « bases fondamentales » mentionnées par l'article 32[12], ce qui explique qu'elles furent réglées par un autre texte, cette fois à l'initiative juridiquement de l'exécutif, et voté seulement par le Sénat. Pour Francis Choisel, cette révision en 2 temps témoigne d'une volonté implicite de respecter la hiérarchie des normes constitutionnelles : modification du pacte fondamental avec le pays d'abord, puis modification de la constitution, selon 2 procédures distinctes[10].