Principe d'annualité budgétaire

Le principe d'annualité budgétaire consiste à fixer à une année la durée de l'exercice budgétaire. En d'autres termes, l'autorisation budgétaire donnée par la loi de finances n'est valable que pour une année. Cela empêche la puissance publique de prélever un impôt permanent sans l'autorisation des représentations de la nation[1].

Ce principe signifie aussi que l'autorisation de dépenses donnée par la loi de finances ne couvre qu'une année : il n'est normalement plus possible de procéder à aucune dépense à l'expiration de l'autorisation, quand bien même tous les crédits n'auraient pas été dépensés.

Au nom du principe d'antériorité, le budget de l'État doit être voté avant le début de chaque année budgétaire.

Le principe d'annualité est originellement justifié par la structure économique de l'époque qui l'a vu naître. En effet, aux XVIII^e et XIX^e siècles, l'agriculture constituait le centre de l'activité économique et assurait l'essentiel des recettes budgétaires. Comme elle était soumise à un rythme annuel, le cycle économique et budgétaire se sont calqués sur le cycle agricole.

Un autre argument, plus technique, a été avancé. Dans la mesure où le budget de l'État se base sur des prévisions, il est nécessaire que la période qu'il couvre ne soit pas trop importante sous peine d'une perte de précision dans les prévisions.

Il y a également une justification politique à ce principe. En effet, pour avoir un contrôle efficace du Parlement et une vision claire du budget il a été jugé nécessaire que de façon périodique le gouvernement demande l'autorisation au Parlement de prélever l'impôt, réaliser des dépenses. On a estimé la période d'un an raisonnable à cet égard.

Également appelé comptabilité de gestion. Le système de comptabilité de caisse est le système qui était appliqué en France au budget de l'État avant l'entrée en vigueur de la LOLF. Il consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à l'année où elles ont été effectivement soldées, quelle que soit leur année d'origine.

Le système de la comptabilité d'exercice était appliqué en France sous la Restauration, il est plus rigoureux que le précédent. Il consiste à rattacher à l'année budgétaire les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année, même si ces opérations sont soldées après l'expiration de l'année budgétaire. La comptabilité d'exercice est reconnue dans la LOLF sous les articles 27 al. 1 et 30.

Cette comptabilité consiste à compléter l'information du Parlement sur les moyens budgétaires affectés à la réalisation des actions prévues au sein des programmes (art. 27 al. 2 LOLF ). Elle permet aussi de mesurer la performance des administrations. Associée avec la comptabilité budgétaire de caisse (art. 28 LOLF) et la comptabilité générale en droit constaté(articles 27 al. 1 et 30), elles forment désormais la nouvelle comptabilité publique. C'est : la « triple comptabilité ».

L'absence de majorité stable sous la III^e et la IV^e République, ainsi que la faible rationalisation du parlementarisme, ont conduit à l'absence de vote de lois de finances avant le début de l'exercice fiscal suivant. Dans le cas où le vote du budget n'était pas acquis au 31 décembre, on arrêtait symboliquement les pendules du Parlement. Une méthode, dite des « douzième provisoire » a été mise en place pour assurer la continuité de la puissance publique. Elle consistait à voter la reconduction des crédits budgétaires sur la base d'un douzième mois (par mois de retard) des crédits accordés au titre de l'année précédente.

Inapplicable sous la V^e République, la technique est encore employée en droit de l'UE.

Il est parfois nécessaire, en raison de la difficulté des prévisions, de voter une loi de finances rectificative, ces lois sont les seules à pouvoir modifier le budget de l'État en cours d'année aujourd'hui. L'autre dérogation infra-annuelle est le décret d'avance. Il permet au Gouvernement de majorer les crédits limitatifs et d'en ouvrir, sans demander l'autorisation du Parlement, qui devra tout de même ratifier le décret, a posteriori. Ces décrets sont encadrés par des conditions variables selon qu'il y ait simple urgence ou « urgence et nécessité impérieuse d'intérêt général ».

Mais il est aussi parfois nécessaire que l'on accorde des dérogations qui excèdent l'année budgétaire. Cela s'impose notamment pour le développement des investissements de l'État. Dans la période de l'après-guerre, de très longs travaux ont vu le jour, la taille de ces travaux exigeait de dépasser le cadre annuel. Les politiques économiques keynesiennes de planification ont également aidé à dépasser le simple cadre annuel.

L'autorisation de programme a été créée pour déroger au principe d'annualité budgétaire. Cette technique est prévue aux articles 1,2 et 12 de l'ordonnance de 1959. Elle détermine les crédits maximum qu'un ministre pourra engager dans une opération d'investissement pendant les années à venir.

Ces crédits sont donc autorisés par la loi de programme, les paiements seront effectués au rythme de la réalisation des travaux. L'autorisation de programme est votée sans limitation de durée, elle doit être annulée par une loi de finances. Elle peut être révisée pour tenir compte d'une modification technique ou d'un changement de prix.

La loi de programme est prévue par l'article 34 de la constitution de 1958 qui dispose que '"les lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État"'. Elle est également prévue à l'article 2 de l'ordonnance de 1959. Cependant, ces lois de programme sont dépourvues de toute force juridique. Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance de 1959, elles n'engagent l'État que dans la limite des autorisations de programme. Elles ne servent donc qu'à compléter une autorisation de programme.

Cette technique offre la possibilité à un service d'utiliser, l'année suivante, le reliquat des crédits inutilisés au cours de l'année d'autorisation. Elle permet d'éviter le gaspillage des crédits en fin d'année pour les utiliser entièrement et ainsi ne pas se voir diminuer son budget l'année suivante. Elle est cependant strictement encadrée et loin d'être possible dans tous les cas, elle nécessite un arrêté conjoint entre le ministre des finances et le ministre concerné par le report de crédits avant le 31 mars de l'année suivante (N+1).

Cette technique permet d'utiliser par anticipation des crédits qui ne seront ouverts qu'au titre de l'année suivante. Cette technique est évidemment encadrée très strictement elle aussi :

• elle est possible pour les dépenses ordinaires, autre que le personnel, à partir du 1^er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l'année en cours ;
• elle est également possible en ce qui concerne les dépenses relatives aux soldes et à l'alimentation des armées, ainsi qu'au versement de pensions civiles, et ce uniquement encore durant les deux derniers mois de l'année seulement.

• William GILLES, Les principes budgétaires et comptables publics, LGDJ, 2009