Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières

Le protocole d'accord expressément envisagé que l'objectif était « l’instauration d’un régime coopératif et unifié de réglementation des marchés de capitaux au Canada conformément au partage constitutionnel des compétences »[12].

« En concluant le présent protocole d'accord et en participant au système coopératif, chacune des provinces participantes traite des questions relevant de sa compétence constitutionnelle et n'abandonne ni n'altère aucune de ses compétences, à l'égard desquelles elle reste souveraine. »

La Cour a jugé qu'il s'agissait d'un point important à souligner [13]:

« Il s’agit là de l’élément clé : rien dans le Protocole d’accord ne suggère que les législatures des provinces participantes sont tenues de mettre en œuvre les modifications à la loi provinciale type approuvées par le Conseil des ministres, ou qu’il leur est interdit d’apporter d’autres modifications à leurs lois en matière de valeurs mobilières. »

Par conséquent, la proposition selon laquelle ce cadre entravait les pouvoirs législatifs des provinces participantes a été rejetée[14].

La Cour a également noté que la majorité de la Cour d'appel a mal compris la nature de la souveraineté parlementaire, soulignant que, depuis Hodge c. La Reine, « la souveraineté du Parlement et des législatures provinciales est limitée au Canada depuis la Confédération »[15]. Un corollaire important, tel qu'indiqué dans le Renvoi : Loi anti-inflation[16], est que « l’exécutif ne peut entraver unilatéralement l’exercice du pouvoir de légiférer de la législature»[17]. Cette observation a également été faite pour les traités conclus par le gouvernement du Canada, qui ne peut lier les provinces sans qu'elles adoptent une loi d'application (comme l'a noté le Comité judiciaire du Conseil privé dans le Renvoi relatif aux conventions sur le travail)[18]. En raison de cette jurisprudence :

« [62] Lorsqu’une action du pouvoir exécutif semble être en conflit avec les pouvoirs de légiférer de la législature, la souveraineté parlementaire peut être invoquée pour déterminer l’effet juridique de l’action exécutive contestée, mais non sa validité sous‑jacente. Par exemple, l’exécutif d’une province peut respecter les limites de sa compétence constitutionnelle en concluant un accord intergouvernemental avec celui d’une autre province. Si un tel accord contient une modalité censée lier la législature provinciale, il ne s’ensuit pas que l’accord est lui‑même constitutionnellement invalide; le principe de la souveraineté parlementaire signifie tout simplement que les mains de la législature ne peuvent être liées et que, par conséquent, la modalité contestée ne produit aucun effet. En d’autres termes, comme les pouvoirs de légiférer de la législature l’emportent sur les pouvoirs de l’exécutif, celle‑ci ne peut être liée par ce dernier. Il en résulte qu’un accord de l’exécutif censé entraver l’action de la législature n’est pas intrinsèquement inconstitutionnel; il ne produira tout simplement pas l’effet souhaité. »

Par conséquent, « le principe de la souveraineté parlementaire est précisément ce qui protège le droit des législatures provinciales d’adopter, de modifier et d’abroger leurs lois relatives aux valeurs mobilières indépendamment de l’approbation du Conseil des ministres »[19] et « les législatures canadiennes ont pour seule contrainte la Constitution; elles sont par ailleurs libres d’adopter les lois qu’elles estiment souhaitables et appropriées sur le plan politique. »[20]

Alors que le Parlement et les législatures peuvent déléguer des pouvoirs législatifs subordonnés à une personne ou à un organisme administratif, ils n'ont pas le pouvoir de transférer à une autre législature le pouvoir principal de légiférer[21]. Comme « ni le Protocole ni la loi provinciale type n’habilite le Conseil des ministres à modifier unilatéralement la législation des provinces en matière de valeurs mobilières, et le régime coopératif n’impose aucune limite juridique au pouvoir législatif des provinces participantes d’adopter, de modifier et d’abroger leurs lois respectives en matière de valeurs mobilières comme elles l’entendent et qu'« aucune partie du système coopératif n'impose de limite légale au pouvoir législatif des provinces participantes d'adopter, de modifier et d'abroger leurs lois sur les valeurs mobilières respectives comme bon leur semble », le Conseil des ministres proposé ne possédera pas l'autorité législative principale, et est donc considéré comme constitutionnel[22].

Citant leurs préoccupations antérieures soulevées dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières et en utilisant les critères utilisés pour la première fois dans General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing pour déterminer si une loi fédérale constitue un exercice valide du pouvoir « général » de réglementation du trafic et de commerce, la Cour a observé que :

Le cadre législatif proposé s'inscrit donc dans la compétence fédérale relative à la réglementation du trafic et du commerce. du

De plus, la capacité du Conseil des ministres proposé d'élaborer une législation subordonnée n'est pas un problème, et la Cour suprême a soutient l'avis du juge Schrager sur cette question :

« le Parlement est libre de déléguer ses fonctions réglementaires [conformément aux arrêts Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General. of Canada, [1951] R.C.S. 31, et P.E.I. Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392], et, à cet égard, de constituer l’organisme (l’Autorité) auquel il délègue ses fonctions. Le Parlement peut déterminer le fonctionnement interne d’un tel organisme, dont le processus d’approbation des règlements proposés par ce dernier. Le fait que l’organisme proposant ces règlements (le Conseil [des ministres]) soit composé de ministres des gouvernements provinciaux n’invalide pas la délégation. Le Parlement peut choisir comme bon lui semble d’organiser la structure interne de l’organisme de réglementation ainsi que les particularités du processus d’approbation des règlements de cet organisme. »

Par conséquent, le projet de loi fédéral serait constitutionnellement valide une fois adopté.

La Cour a prévenu que sa décision n'était pas exhaustive sur le sujet :

« [130] Encore une fois, cependant, nous tenons à souligner que notre avis consultatif ne porte que sur la constitutionnalité du régime coopératif. Il appartient aux provinces de décider s’il est dans leur intérêt d’y participer. Le présent avis consultatif ne prend pas en considération bon nombre des difficultés politiques et pratiques liées à ce régime coopératif, et particulièrement celles qui peuvent se présenter si une juridiction participante décide de se retirer à une date ultérieure. En outre, en ce qui concerne le contenu de la loi habilitante de l’Autorité (qui n’a pas encore été publiée), nous rappelons qu’elle devra être soigneusement rédigée de manière à respecter les limites imposées au pouvoir fédéral et au pouvoir provincial qui, bien qu’ils soient distincts, se chevauchent.

[131] La question de savoir si et quand il convient de renoncer à un certain degré d’autonomie en matière de réglementation des valeurs mobilières afin d’assurer l’uniformité nationale relève entièrement du choix politique. Il s’agit là aussi d’un exercice valide de la souveraineté parlementaire. Chacune des juridictions participantes a le droit incontestable et tout aussi souverain d’adhérer au régime coopératif ou de le rejeter. »